CC BY
289
УДК 349.3.
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ И ПРЕОДОЛЕНИЯ ПОСЛЕДСТВИЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ
СИТУАЦИЙ ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА.
И.Н. Киселев
В публикации автором рассмотрены правовые проблемы квалификации и классификации чрезвычайных ситуаций техногенного характера, а также предоставления мер социальной поддержки гражданам, пребывающим в зоне воздействия техногенных аварий и катастроф. В статье рассмотрены акты законодательства о социальной защите лиц, подвергшихся воздействию радиации, об использовании атомной энергии и радиационной безопасности населения, о промышленной безопасности опасных производственных объектов, о возмещении вреда, причиненного опасными объектами и о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Ключевые слова: чрезвычайная ситуация, авария, катастрофа, социальная защита.
Одной из характерных особенностей современной экономики следует считать неуклонное повышение случаев проявления тенденции увеличения риска техногенных аварий и катастроф ввиду воздействия таких факторов, как концентрация производства, внедрение новых и не в полной мере апробированных технологий, изменение климата и т.д. Как показывает практика, далеко не всегда подобные события своевременно становились достоянием общественности и специалистов, а масштаб последствий некоторых инцидентов (например, на АЭС Фукусима в Японии) пока еще в полной мере не может быть оценен. И в этой связи следует отметить то обстоятельство, что эффективность мероприятий по предотвращению и преодолению последствий подобных ситуаций во многом определяется уровнем развития соответствующей нормативно - правовой базы, в том числе способностью законодателя «сработать на опережение» путем выработки и закрепления мер превентивного характера с учетом накопленного отечественного и зарубежного опыта.
К сожалению, практика советского и современного российского законодательства демонстрирует скорее обратный процесс. Например, в отличие от США, Великобритании или той же Японии в нашей стране первый специальные законодательные акты, регулирующие отношения в сфере использования ядерной энергии и обеспечения радиационной безопасности были приняты по истечении значительного периода времени после наступления катастрофических ситуаций в данном секторе промышленности. Речь идет о Федеральных законах от 21 ноября 1995г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» и от 9 января 1996г. №3 - ФЗ «О радиационной безопасности населения». Ранее были приняты акты о защите лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварий на ядерных объектах, такие как Законы РФ от 15 мая 1991г. №1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и от 20 мая 1993г. №4995-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (26 ноября 1998г. был принят действующий закон о «Маяке» №175-ФЗ).
Аналогично отношения по охране труда, производственной безопасности и социальной защите работников иных категорий объектов повышенной опасности на протяжении длительного времени регулировались нормами законодательства о труде и социальном обеспечении. Только 21 июля 1997г. был принят Федеральный закон №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», определивший круг таких объектов исходя из критериев повышенной опасности их деятельности для окружающей природной среды, жизни и здоровья людей (в т.ч. предприятия, их цехи, участки, площадки и иные объекты, на которых ведутся работы с опасными веществами, горные и обогатительные работы, работы в подземных условиях и т.д.). Впоследствии в законодательстве было закреплено расширенное понятие «опасный объект», которое согласно ст.5 Федерального закона от 27 июля 2010г. №225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда на опасном объекте» наряду с опасными производственными стало включать объекты, подлежащие внесению в Российский государственный регистр гидротехнических сооружений (плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения и т.д). Несомненно, принятие указанного закона во многом стало опять -таки следствием аварии 17 августа 2009г. на Саяно - Шушенской ГЭС, повлекшей гибель 75 работников объекта и угрозу крупномасштабной экологической катастрофы. Вместе с тем статус отдельных категорий объектов и их работников по-прежнему регламентируется специальными актами. В качестве примера можно привести объекты химразоружения (объекты 1 класса опасности по ФЗ от 21.07.1997г.). в соответствии с Федеральными законами от 2 мая 1997г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» и от 7 ноября 2000г. № 136-ФЗ «О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием».
Вместе с тем уже в начале 1990-х годов предпринимались попытки создания единого механизма реагирования на воздействие техногенных факторов или угрозу такового. В частности, 21 декабря 1994г. был принят Федеральный закон №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Ст.1 закона определила чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде и материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. В принятых в развитие закона постановлениях Правительства РФ от 13 мая 1996г. №1094 и от 21 мая 2007г. №304 была дана классификация таких ситуаций исходя из таких критериев, как территорий распространения неблагоприятных последствий, число пострадавших либо размер причиненного материального ущерба (по действующей системе - чрезвычайные ситуации локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального характера). Исходя из содержания закона система предусматривалось создание единой системы защиты (в том числе социально - правовой) вне зависимости от причин возникновения чрезвычайных ситуаций и характера их
последствий, а также характера деятельности граждан, оказавшихся в зоне воздействия их последствий (трудовая деятельность или бытовые обстоятельства). В частности, ст.18 ФЗ от 21.12.1994г. закрепила в числе прочих права граждан на защиту жизни, здоровья и личного имущества и при возникновении указанных ситуаций возмещение причиненного ущерба, на информацию о риске пребывания, на получение компенсаций и социальных гарантий за проживание и работу в зонах чрезвычайных ситуаций и за ущерб, причиненный здоровью при выполнении обязанностей в ходе их ликвидации, на пенсионное обеспечение и пр. Впоследствии наметилась в определенном роде тенденция дифференциации различного рода таких ситуаций как оснований для предоставления мер поддержки. Так, ст.4, 10 и 17 Федерального закона от 15 декабря 2001г. №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» регламентируют порядок пенсионирования граждан, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф и членов их семей.
Все вышесказанное говорит об отсутствии на сегодняшний день единой системы правового регулирования предотвращения и преодоления последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера несмотря на случаи неоднократного проявления таковых и наличие соответствующих законодательных предпосылок. В правовой доктрине предпринимались попытки закрепления термина «чрезвычайное законодательство», однако при этом констатировалось отсутствие нормативного определения такого термина и разнообразие его трактовки в литературе [2, С. 3]. Впрочем, наиболее распространенной точкой зрения является определение чрезвычайных как законов, содержащих положения, которые могут противоречить любым законодательным нормам, в том числе конституционным, изменять или приостанавливать их действие, т.е. речь идет о законах, нарушающих конституционные положения о свободах граждан [3, С.320-321] Указанное обстоятельство обусловливает необходимость консолидации, а перспективе возможно и кодификации соответствующих актов трудового, экологического законодательства и законодательства о социальной защите населения в интересах устранения имеющихся противоречий и восполнения пробелов в них. Реализация такого подхода должна разрешить в числе прочего следующие задачи:
1.Унификация понятийного аппарата законодательства и его расширение в том числе путем закрепления легальных определений понятий «техногенная авария» и «техногенная катастрофа». Понятие «авария» определяется в ст. ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» как разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на таком объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ. В этом смысле понятие «авария» соотносится с понятием «инцидент», трактуемое как отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса. Понятие «катастрофа», неоднократно применяемое в вышеуказанных актах, до сих пор легально не закреплено, хотя по смыслу можно понять, что речь идет об аварии, повлекшей некие особо тяжкие последствия. В то же время действующее законодательство оперирует понятиями «авария» и «катастрофа» применительно к однородным событиям, т.е. как синонимичными (например, катастрофа на Чернобыльской АЭС и авария на ПО «Маяк). В литературе попытки разграничить данные понятии предпринимались авторами учебников ОБЖ, в частности авария рассматривается как повреждение машины, станка, установки, поточной линии, системы энергоснабжения, оборудования, транспортного средства, здания, сооружения; катастрофа - как событие с трагическими последствиями, крупная авария с гибелью людей.[1,С.123] Представляется возможным разграничить понятия «авария» и «катастрофа» исходя из такого критерия, как число погибших в результате соответствующего события (это может быть 5 или 15 человек и более исходя из аналогии со ст.229 ТК РФ действующей и первоначальной редакций).
2. Выработка критериев риска вреда жизни и здоровью людей (в первую очередь персонала соответствующих объектов) и установления причинной связи риска такого вреда с определенным видом деятельности. Для некоторых категорий аварий и катастроф техногенного характера такие критерии вырабатывались. В качестве примера можно привести перечень заболеваний, возникновение или обострение которых обусловлено воздействием радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии в 1957г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, утвержденный постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2004г. №592. Данный перечень, не первый по хронологии и являющийся результатом многолетних дискуссий юристов и медиков, может быть использован по аналогии в случае иных (потенциальных) радиационных аварий и катастроф наряду с профессиональными заболеваниями для атомщиков. Вместе с тем до сих пор не утверждены аналогичные перечни для граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий, принятие которых предусмотрено ст.18 ФЗ об уничтожении химического оружия. Таким образом, в случае наступления чрезвычайных ситуаций на таких объектах (вероятность чего без сомнения существует хотя бы исходя из катастрофы в Бгхопале, Индия, 1984г.) реализация конституционного права на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью экологическим правонарушением, будет представляться весьма условной.
3. Выработка и закрепление в законодательстве единой системы мер по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на всех категориях объектов, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей природной среды, жизни и здоровья людей. В качестве способа разрешения проблемы может быть предложено распространение норм ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов) на некоторые категории объектов, на которые сегодня данным законом не охвачены (например, объекты атомной энергетики и ядерного оружейного комплекса).
4. Регламентация порядка привлечения работников и иных категорий лиц к выполнению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций с учетом специфики деятельности отдельных категорий объектов. На сегодняшний день такая регламентация существует только в отношение лиц, привлекаемых к работам по предотвращению и ликвидации последствий радиационных аварий в соответствии со ст. 21 ФЗ «О радиационной безопасности населения», а также Нормами радиационной безопасности НРБ-99/2009 (допустимость переоблучения в отношении мужчин старше 30 лет при добровольном письменном согласии после информирования о возможных дозах облучения и риске для здоровья при отсутствии медицинских противопоказаний). Практика показывает, что применение в таких ситуациях норм
трудового права объективно затруднено тем обстоятельством, что к указанным мероприятиям зачастую привлекаются лица, не состоящие в трудовых отношениях с соответствующими организациями (военнослужащие-призывники, волонтеры и т.д.), статус которых в социально - правовых отношения надлежащим образом не определен.
5. Разработка и закрепление в законодательстве единой системы мер социальной поддержки граждан, пребывающих в зоне воздействия последствий техногенных аварий и катастроф, а также категорий лиц, несущих повышенный риск воздействия неблагоприятных техногенных факторов. Характеризуя систему мер социального обеспечения граждан, подвергшихся воздействию радиации, О.А. Шенкарев указал на то, что их особый характер проявляется в том, что они имеют право на дополнительные виды и повышенный уровень (объем) обеспечения в случае воздействия радиации сверхнормативного уровня при наступлении социальных рисков (заболевание, инвалидность, потеря кормильца) и для профилактики риска потери здоровья [4,С.10]. До сих пор не определен перечень мер по социальной поддержке граждан, проживающих на территориях, прилегающих к соответствующим объектам в соответствии со ст.25 ФЗ «О радиационной безопасности населения» и ст.16, 18 и 19 ФЗ «Об уничтожении химического оружия», причем применительно к последнему закону необоснованным представляется исключение в 2004г. ст.17 о праве на получение социальных компенсаций и льгот. То же самое можно сказать и по поводу свертывания в начале 2000-х гг. работ над проектом ФЗ о социальной защите работников организаций ядерного оружейного комплекса. Позиция современного российского законодателя, согласно которой преодоление неблагоприятных социальных последствий чрезвычайных ситуаций должно строиться на основе реализации норм страхового законодательства, объективно представляется чрезвычайно оптимистичной, что опять - таки подтверждается правоприменительной практикой. Поэтому на наш взгляд разрешение данной проблемы должно строиться на основе опыта т.н. чернобыльского законодательства.
Реализация данных предложений может стать одним из направлений работы законодателя на перспективу, что позволит создать предпосылки для отказа от старой традиции наступления на одни и те же грабли в самый ненадлежащий для этого момент.
In this article author deals with the legal problems of a qualification and classification of emergency situations of technogenic character and also some measures of social support for citizens living on the territory under the influens of technogenic accidents and oatastrophies. Key words: emergency situation, accident, catastrophy, social support.
Список литературы
1. Иванюков И.И., Алексеев В.С. Основы безопасности жизнедеятельности. М.: 2010.
2. Калина Е.С. О чрезвычайном праве и чрезвычайной ситуации.// Административное право и процесс, 2013, №10.
3. Российская юридическая энциклопедия под ред. А.Я. Сухарева. М: 1999.
4. Шенкарев О.А. Социальное обеспечение граждан, подвергшихся воздействию радиации (правовой аспект). Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.юн. М.: 2002.
Об авторе
Киселев И.Н. - кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного, трудового и экологического права Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского
