CC BY
21
административное и ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 340.135
DOI: 10.12737Xjrl.2021.010
Правовые проблемы повышения эффективности мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в современных условиях
Н. Г. Жаворонкова, Г. В. Выпханова
Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина (МГЮА), Москва, Россия, gavoron49@mail.ru; viphanova@mail.ru
Аннотация. Рост глобальных вызовов и угроз в современном мире актуализирует исследование эффективности организационных, экономических, правовых мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, преодолению и минимизации негативных последствий их возникновения. В условиях нарастающего экономического, сырьевого, экологического кризиса, пандемии коронавирусной инфекции перед юридической наукой стоят задачи пересмотра парадигмы права чрезвычайных ситуаций, поиска новых концептуальных подходов к развитию действующего законодательства, отвечающего потребностям современного состояния общества, а также выработки предложений по оптимизации регулирования отношений в данной области.
Цель исследования — выработать научно-теоретические положения о факторах и дальнейших направлениях совершенствования правового регулирования отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в условиях пандемии. Задачи: оценка правовых мер чрезвычайного характера в контексте соотношения понятий «эффективность», «законность», «легальность», «легитимность»; определение тенденций, требующих пересмотра концепции чрезвычайных ситуаций и развития законодательства в данной сфере.
Методы исследования: общенаучные и частнонаучные, включая системно-аналитический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и иные методы познания.
Авторами показаны тенденции трансформации правового регулирования отношений в области чрезвычайных ситуаций, формирования «чрезвычайного» законодательства. Дана оценка ограничительных мер при введении и снятии режимов повышенной готовности, чрезвычайной ситуации, чрезвычайного положения. Выявлены проблемные факторы и условия, а также основные тенденции, сопряженные с режимом «чрезвычайности», требующие учета при принятии организационно-правовых и других мер. Обоснованы предложения по совершенствованию законодательства в данной области, в том числе по устранению пробелов, связанных с объявлением эпидемии опасных заболеваний как источника чрезвычайных ситуаций, информационному обеспечению и повышению эффективности деятельности органов государственной власти.
Ключевые слова: чрезвычайные ситуации природного характера, инфекционные заболевания, эпидемия, пандемия, опасность для окружающих, законность, легитимность, легальность, эффективность, правовые меры, режим повышенной готовности
Благодарности. Статья подготовлена при информационной поддержке Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
Для цитирования. Жаворонкова Н. Г., Выпханова Г. В. Правовые проблемы повышения эффективности мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в современных условиях // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 1. С. 111—126. DOI: 10.127377jrl.2021.010
Legal Problems of Improving the Effectiveness of Measures to Prevent and Eliminate Emergencies in Modern Conditions
N. G. Zhavoronkova, G. V. Vypkhanova
Kutafin Moscow State Law University, Moscow, Russia, gavoron49@mail.ru; viphanova@mail.ru
Abstract. The growth of global challenges and threats in the modern world actualizes the study of the effectiveness of organizational, economic, and legal measures to prevent natural and man-made emergencies, overcome and minimize the negative consequences of their occurrence. In the context of the growing economic, raw materials, environmental crisis, and COVID pandemic the legal science is faced with the task of reviewing the emergency law paradigm, searching for new conceptual approaches to the further development of existing legislation that meets the needs of the current state of society development, and developing proposals to optimize the regulation of relations in this area.
The aim of the study is to develop scientific and theoretical provisions on the factors and further directions of improving the legal regulation of relations in the field of protection of the population and territories from pandemic emergency situations. Objectives: assessment of legal measures of an "emergency" nature in the context of the relationship between the concepts of "efficiency", "legality", "legitimacy"; identification of trends that require a review of the concept of emergency situations and the development of legislation in this area.
The study was conducted on the basis of general scientific and private scientific methods, including system-analytical, logical, comparative-legal, formal-legal and other methods of cognition.
The authors show the trends of transformation of legal regulation of emergency, due to their characteristics and features, the formation of "emergency" legislation. The assessment of restrictive measures in high-alert, emergency, state of emergency regimes is given. The problem factors and conditions, as well as the main trends associated with the "emergency" regime, which need to be taken into account when taking organizational, legal and other measures, are identified. Proposals for improving legislation in this area are substantiated, including the elimination of gaps associated with the declaration of a dangerous disease epidemic as a source of emergency situations, information support, and improving the efficiency of public authorities.
Keywords: natural emergencies, infectious diseases, epidemics, pandemics, danger to others, legality, legitimacy, legality, effectiveness, legal measures, high alert
For citation. Zhavoronkova N. G., Vypkhanova G. V. Legal Problems of Improving the Effectiveness of Measures to Prevent and Eliminate Emergencies in Modern Conditions. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 1, pp. 111—126. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.010
Появление в современном мире нового вызова — коронавирусной инфекции, признанной пандемией, наряду с нарастанием стихийных бедствий, экологических катастроф, техногенных аварий вызывает необходимость оценки принимаемых мер и действий в контексте применения и совершенствования законодательства о чрезвычайных ситуациях. Данная сфера является предметом научного интереса специалистов общей теории права1 и представителей различных отраслей юридической науки преиму-
1 См., например: Максимов Р. А. Механизм действия права в чрезвычайных ситуациях (общетеоретический аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. 207 с.
щественно публично-правового цикла (конституционного, административного и др.)2. В научных работах последнего десятилетия в целях адаптации человечества к новым условиям существования отмечается выдвижение на первый план проблемы регулирования стихийных процессов, связанных с обострением кризисных ситуаций, нарастающих по мере развития гло-
2 См.: Калина Е. С. О «чрезвычайном
праве» и праве чрезвычайной ситуации // Административное право и процесс. 2013. № 10. С. 40—44; Фомин А. А. Конституционно-правовые основы реализации безопасности в условиях кризисных ситуаций //
Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. № 5 (88). С. 11—17.
бализации3. В условиях пандемии этот вопрос приобретает особую актуальность в контексте реализации мероприятий по борьбе с эпидемиями (пандемиями) инфекционных заболеваний в системе мер по борьбе с чрезвычайными ситуациями. Несколько лет назад в научной литературе указывалось на недостатки правового регулирования этих отношений и правоприменительной практики, в том числе в рамках механизмов реализации защиты прав граждан на охрану здоровья и других конституционных прав и свобод4.
Распространение коронавирус-ной инфекции на территории Российской Федерации потребовало экстренного реагирования на возникшую ситуацию, включая правовое обеспечение принимаемых мер. Среди законодательных поправок в первую очередь следует выделить дополнение легального понятия «чрезвычайная ситуация», предусмотренного ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — Закон о чрезвычайных ситуациях), таким источником, как «распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих»5. В перечень этих за-
3 См.: Сорокин В. В. Правовое регулирование общественных отношений перед вызовами глобализма // Российская юстиция.
2011. № 1. С. 54.
4 Подробнее см.: Ким Е. В. Административно-правовой механизм обеспечения прав граждан Российской Федерации в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций: дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск,
2012. 218 с.; Сергеев Ю. Д., Боговская Е. А. О правовом регулировании мероприятий по борьбе с эпидемиями (пандемиями) инфекционных заболеваний // Медицинское право. 2010. № 4. С. 3—9.
5 См. Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
болеваний включена коронавирус-ная инфекция (2019-пСоУ)6, борьба с которой не только осуществляется мерами, предусмотренными санитарно-эпидемиологическим законодательством, но и подпадает под действие правового режима предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе повышенной готовности.
При этом чрезвычайные ситуации важно рассматривать как с точки зрения причинно-следственных связей, так и в контексте организационно-правового механизма, выделяя категорию «эффективность» деятельности по их выявлению, предотвращению, ликвидации последствий, которая, в свою очередь, в равной мере определяется «законностью», «легальностью» и «легитимностью». В научной литературе отмечается взаимосвязь этих терминов, которые в самом общем понимании означают законность (правомерность) определенных явлений, созданных людьми объединений, совершаемых ими действий и т. д.7 Применительно к деятельности государства термин «законность» в литературе используется для обозначения не только соответствия правовым актам, иными словами, легальности, но и правильности, оправданности, целесообразности законов и иных актов, а также власти — легитимности8.
Как правило, правовой режим чрезвычайной ситуации при угрозе
Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
6 См. постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 715 «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих».
7 См.: Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М., 2016. С. 68.
8 См., например: Законность в Российской Федерации: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров, В. П. Кашепов. М., 2008.
ее возникновения, при возникновении и ликвидации включает принятие срочных мер и действий, легитимность которых в ряде случаев может вызывать вопросы и неоднозначную оценку. В научной литературе совершенно справедливо указывается на сложность использования данного критерия в силу многообразия и противоречивости правовых норм, установленных государством, которые не всегда поддерживаются обществом9.
Данная проблема имеет отношение и к режиму чрезвычайных ситуаций в силу особенностей, обусловленных их опасным характером (потенциальным и реальным), — они могут повлечь или влекут человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. В то же время эффективность принимаемых мер и совершаемых действий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций во многом зависит от явного или латентного их оценивания сообществом, поддержки населения, ценностей массового сознания.
Выяснение природы и особенностей правоприменения во время чрезвычайной ситуации образует особую «трансформационную» зону права. Причем «трансформация» правового поля, произошедшая во время чрезвычайной ситуации, зачастую «размывает», «эродирует» уже существующие правовые нормы. «Чрезвычайность»10 (иначе — режим) для права — это всегда неопределенность, вызов, «окно воз-
9 См.: Иванченко Ю. А. Интерпретации понятия правовой легитимации в юридической теории // История государства и права. 2010. № 4. С. 26.
10 О критерии чрезвычайности условий, событий, обстоятельств подробнее см.: Гольцов В. Б. Чрезвычайная ситуация — теория или юридический факт (проблемы законодательного определения) // Юридический мир. 2009. № 3. С. 49—54.
можностей» для многих субъектов власти и управления, возможность изменить правила и нормы. Во время чрезвычайных событий принцип "Dura lex, sed lex" трансформируется в «необходимость» под давлением обстоятельств. В данном случае открывается сложнейшая фундаментальная проблема, которая выходит за рамки данной темы, но представляется центральной для теории государства и права, — проблема ценностей. Жизнь человека, безусловно, главная ценность, но в действительности, в зависимости от самых различных взглядов, обстоятельств, государственной политики, идеологии, культурных кодов, в условиях чрезвычайных ситуаций (включая экологические катастрофы, стихийные бедствия, опасные для окружающих заболевания), военных действий могут быть использованы ценности государственной целостности, выживания общества, спасения нации и т. д. Для современной доктрины права (во время чрезвычайных ситуаций) спасение жизни каждого отдельного человека или «государственные интересы», в чем бы они ни проявлялись, являются доминантой для формулирования «легальности» и «эффективности» действий. В этом контексте возможна диффузия правовых норм в сторону их «временности», выраженной в самых разнообразных формах — от ограничения конституционных прав и свобод, экономических и любых иных мер (во имя спасения жизней), до безопасности основ жизнедеятельности, государственности и т. д.
Стандартная реакция органов власти и управления косвенно зависит от осознания именно ценностной характеристики, принятой в обществе, приоритета ценностей в период чрезвычайной ситуации. Как показывает анализ ежегодных докладов МЧС России, опыт преодоления чрезвычайных ситуаций сводится преимущественно к запретам и ограничительным мерам, что сви-
детельствуют не только о ценностной проблеме, но также о качестве управленческих решений.
Особая тема, которая непосредственно касается эффективности и легальности во время чрезвычайной ситуации, — это стратегиро-вание. Огромное количество документов стратегического планирования, принятых в последние годы, не учитывали риски пандемии как возможной реальности глобального масштаба современного общественного развития. Очевидно, что чрезвычайные ситуации и их оценка, выводы, сделанные на их основе, являются ценнейшим и необходимым материалом для пересмотра документов стратегического планирования, а вслед за ними и нормативной правовой базы. Однако на практике пока этого не происходит, что еще раз возвращает специалистов и законодателей к вопросу об эффективности данного вида нормотворчества.
Особенностью предусмотренных законодательством порядка и правил поведения (действия) в период чрезвычайной ситуации (положения) является их временный характер, а также недопустимость большинства из них в обычных условиях. В связи с этим возникает необходимость рассмотрения вопросов легальности и легитимности в контексте соблюдения в период чрезвычайных ситуаций конституционных принципов, следования «букве» и «духу» положений Конституции РФ, их правильной трактовки. Совершенно очевидно, что взгляд на легальность, т. е. строгое следование закону непосредственно во время чрезвычайной ситуации, «преломляется» и быстрее оказывается в фокусе легитимности, т. е. признании и одобрении принимаемых в этот период решений и совершаемых действий. Народ как источник власти и ее легитимности, оценивая событие (чрезвычайную ситуацию) и принятые меры, признает легитимными полностью или частично
легальные и нелегальные действия органов власти.
В свою очередь, легитимность власти основана на доверии общества, связанном в том числе с эффективностью управления вообще и во время чрезвычайных ситуаций в частности. Ограничения прав и свобод, экономические лишения и финансовые потери легитимны в сознании населения только в случае доверия власти и понимания (поддержки) целей управления. Как показывает практика, во время чрезвычайных ситуаций должностные лица, принимающие решения, в большей степени руководствуются «целесообразностью события», а «легальность» и «эффективность» воспринимаются в рамках другой реальности — после окончания ситуации и при устранении связанных с ней проблем (экономических, санитарно-эпидемиологических, градостроительных, экологических). Но именно «легитимность» (т. е. признание действий законными) через принцип доверия выступает одним из правовых средств, гарантирующих возможность для власти свободы действий во время чрезвычайных ситуаций. В правовом и обыденном сознании должно быть «легитимизировано» частично неправовое или силовое действие, тем самым создается новое понятие эффективности деятельности.
Дополнительное качество юридической трактовке терминов «легальность», «легитимность», «эффективность» придает использование новых информационных и коммуникационных технологий в условиях чрезвычайных ситуаций. Однако существующие проблемы правового регулирования и применения цифровых технологий, биотехнологий и т. д. как в части их качества и доступности гражданам и организациям, так и обеспечения необходимого уровня информационной без-опасности11, создают правовую не-
11 Подробнее см., например: Терещенко Л. К. Модернизация информацион-
определенность и применительно к чрезвычайным ситуациям.
Правовая определенность, напротив, предопределяя стабильность права, обеспечивает установление более четкого и гибкого правового режима чрезвычайных ситуаций в зависимости от их видов. Важно соотносить защиту доверия с определенностью, предсказуемостью правовых актов и запретом обратной силы правовых норм12.
Легитимность становится центральным началом, определяющим идею легальности и эффективности, обеспечивающим режим эффективного административного нормотворчества во время чрезвычайных ситуаций. Необходимость понимания принципов законности в условиях допустимости и легальности действий органов, осуществляемых прежде всего в рамках государственного механизма, — центральное звено для будущих алгоритмов принятия решений. Принцип защиты законных ожиданий (защиты доверия) является важной составляющей правовой системы, направленной на формирование доктрины, административных процедур. Данный принцип обеспечивает предсказуемость административной деятельности субъектов публичной власти13, что особенно важно в условиях чрезвычайных ситуаций.
Здесь для юристов и управленцев возникают два вопроса: как обеспечить законность и эффективность действий в условиях чрезвычайной ситуации? Почему «законность» и «эффективность» в случае действий в условиях чрезвычайной ситуации — разные понятия? Эф-
ных отношений и информационного законодательства. М., 2013. 227 с.
12 См.: Зоммерманн К.-П. Принципы административного права // Дайджест публичного права. 2016. № 1. С. 67.
13 См.: Шерстобоев О. Н. Защита законных ожиданий — основополагающий принцип административного права // Административное право и процесс. 2019. № 2. С. 21.
фективность в условиях чрезвычайной ситуации — это не монетарный критерий и не модель «затраты-выгоды», это прежде всего изначально правильная стратегия и планирование действий с учетом минимальных потерь, возможностей выживания, минимизации ущерба. На втором этапе — стабилизация, выход из наиболее катастрофичного сценария, оценка перспектив, прогнозирование ближайших и отдаленных последствий. В критерий эффективности входит оценка жизни, определение цены спасения жизней, среды обитания, здоровья, возможностей выживания и, естественно, инфраструктуры, включая финансово-экономическую и природоре-сурсную, восстановления экологической обстановки. Но поскольку «безопасность» и «чрезвычайность» являются очень сильными и выгодными мотивами для увеличения полномочий, финансового укрепления определенных государственных и других структур, то обсуждение пределов и возможностей изменения законодательства и «чрезвычайного» нормотворчества является принципиально важным моментом для обеспечения законности и легальности деятельности в период чрезвычайных событий. Поэтому приоритеты и критерии эффективности, в том числе «цена отдельной жизни», должны быть четко определены в отношении «государственных интересов» и «интересов личности» на паритетной основе.
Критерии легальности и легитимности по-разному воспринимаются органами государственной власти и управления, а также гражданами на различных стадиях чрезвычайных ситуаций, особенно в наиболее острой, активной фазе, в силу неодинакового осознания ими «чрезвычайности». В результате возникают проблемы обеспечения взаимодействия между участниками таких административных правоотношений, которые не позволяет в полном объеме решить нормотворческий
процесс, поскольку он имеет логические пределы. Как отмечается в научной литературе, пока ни одному государству не удалось создать систему законодательства, в которой бы предусматривался полный объем вероятных жизненных ситуаций. Любая норма — это словесная формула, смысл которой уясняется при помощи толкования. Законность с гипертрофированной ролью законодателя исходит из приоритета буквального толкования, что вполне обоснованно при идеальных условиях формирования системы права, но любой язык таит в себе множество особенностей, не позволяющих каждый раз формулировать абсолютно понятные всем правила поведения14.
Вопрос о легитимности и легальности (законности) действий органов власти и управления в период чрезвычайной ситуации достаточно сложен. Законодательством установлено несколько законных оснований для установления «временных режимов» — введение чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации или повышенной готовности. На практике возникает необходимость их оценки и соотнесения с обстоятельствами непреодолимой силы. По данному вопросу существуют правовые позиции высших судебных инстанций, которыми следует руководствоваться15.
14 См.: Шерстобоев О. Н. Указ. соч. С. 23.
15 Так, согласно разъяснениям Президиума Верховного Суда РФ признание распространения новой коронавирусной ин-
фекции обстоятельством непреодолимой
силы не может быть универсальным для всех категорий должников. Угроза ее распространения, а также принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления меры по ограничению ее распространения, в частности установление обязательных правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, запрет на передвижение транспортных средств, ограничение передвижения физических лиц, приостановление деятельности предприятий и
В контексте проблем легитимности и легальности в условиях чрезвычайных ситуаций следует воспроизвести позицию Конституционного Суда РФ, который применительно к налоговым отношениям, обращаясь к законодателю, обязанному обеспечивать «правовую справедливость» на основе конституционных принципов равенства перед законом, неотвратимости ответственности, законности, презумпции невиновности, указывал также на необходимость гарантировать и следовать таким фундаментальным положениям, как «правовая защищенность», «обеспечение стабильности правопорядка», «правовая определенность»16.
Несмотря на их кажущуюся абстрактность и проблематичность практической реализации, особенно на уровне муниципального управления, наиболее чувствительном для населения, в связи с недостаточностью или отсутствием ресурсов, практики администрирования, протоколов, опыта, информации о событии и его прогнозировании, роль высших законодательных и судебных органов заключается в том, чтобы и при чрезвычайных ситуациях стоять на страже этих принципов и положений.
учреждений, отмена и перенос массовых мероприятий, введение режима самоизоляции граждан и т. п., могут быть признаны обстоятельствами непреодолимой силы, если будут установлены их соответствие критериям таких обстоятельств и причинная связь между этими обстоятельствами и неисполнением обязательства. См. Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19) № 1 (утв. Президиумом ВС РФ 21 апреля 2020 г.).
16 См. постановление КС РФ от 14 июля 2005 г. № 9-П по делу о проверке конституционности положений ст. 113 Налогового кодекса РФ.
Для правоприменения в условиях чрезвычайных ситуаций «правовая справедливость», «равенство перед законом», «неотвратимость ответственности», «правовая определенность» являются краеугольными камнями для определения как легальности, так и эффективности действий в этот период; равно как и одинаковые возможности на качественное лечение, спасение, выживание для всех без выделения отдельных привилегированных сословий и групп населения.
При любых чрезвычайных ситуациях (глобального, федерального, регионального, межрегионального, муниципального уровня) важное значение для граждан имеет легитимность и эффективность решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, включающих в том числе не только меры поддержки, но и ограничительные мероприятия, что наиболее показательно в условиях борьбы с коронавирусной инфекцией. Как показал проведенный Минюстом России анализ практики применения нормативных правовых актов, принятых в целях борьбы с распространением этой инфекции, предпринимаемые субъектами РФ меры в рамках установления режима повышенной готовности, а также обязательных правил поведения при его введении17 безусловно отвечают конституционным целям охраны жизни и здоровья граждан, соразмерны угрозе распространения эпидемии на территории Российской Федерации, носят исключительно временный характер, регулярно пересматриваются на предмет соответствия текущей ситуации, а также соответствуют мировому опыту. При введении неотложных мер были соблюдены требования соразмерности и
17 Подробнее см., например: Справочная информация: «Коронавирус (COVID-19). Ограничения передвижения и пропускной режим в субъектах Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
обоснованности ограничений прав и свобод. Постепенные ослабления ограничений в связи с улучшением эпидемиологической обстановки подтверждают, что целью данных мер была именно защита здоровья людей, а не произвольное вмешательство в их личную жизнь18.
Что касается снятия ограничительных мер, то в отношении инфекционных заболеваний их отмена, как введение и осуществление, регулируется санитарно-эпидемиологическим законодательством19 и санитарными правилами, которые были утверждены и в отношении коронавирусной инфекции20. Для поэтапного снятия ограничительных мероприятий в условиях эпидемического распространения данного заболевания Главным государственным санитарным врачом РФ утвержден пакет методических рекомендаций21, которые используются при принятии решений органов исполнительной власти.
18 См.: Информация Министерства юстиции РФ от 5 июня 2020 г. «Минюст России завершил работу по анализу практики применения нормативных правовых актов, принятых в целях борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции». Доступ из СПС «Гарант».
19 См. ст. 31 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
20 См., например, постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 22 мая 2020 г. № 15 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19)"» (вместе с «СП 3.1.3597-20. Санитарно-эпидемиологические правила...») сроком действия до 1 января 2021 г.
21 См., например, МР 3.1.0178-20. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Методические рекомендации. Определение комплекса мероприятий, а также показателей, являющихся основанием для поэтапного снятия ограничительных мероприятий в условиях эпидемического распространения СОУГО-19 (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 8 мая 2020 г.).
Вместе с тем, поскольку коро-навирусная инфекция отнесена к числу заболеваний, представляющих опасность для окружающих, включенных в понятие «чрезвычайная ситуация», снятие ограничительных мероприятий в связи с отменой режима повышенной готовности либо чрезвычайной ситуации должно обеспечиваться и нормами законодательства в данной области, корреспондирующими с нормами санитарного, санитарно-эпидемиологического законодательства.
Режим повышенной готовности, вводимый, как правило, при пожарах, паводках, природных катастрофах и впервые в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции, сопряжен с рядом проблемных факторов и условий, таких как:
острая нехватка объективной и достоверной информации, требующей принятия незамедлительных решений, недостаточность времени для ее должного анализа, неточность, противоречивость и недостаточность сведений для проведения аналитического исследования;
нестандартность, нелогичность череды событий применительно к «обычному» правоприменению и привычному правовому полю;
огромная ответственность, возложенная на органы исполнительной власти, высокая цена ошибки и последствий принимаемых ими решений, действий и бездействия;
психологическая нагрузка, невозможность действовать и принимать решения в рамках стандартных процедур;
невозможность отложить или избежать принятия решения по формальным основаниям, в связи с отсутствием опыта работы в нестандартной ситуации, недостаточной компетентностью для совершения действий в этих условиях и т. д.;
необходимость рассчитывать и использовать только имеющиеся ресурсы и возможности, а не возможно появляющиеся в будущем;
вероятность принятия решений во время чрезвычайной ситуации, связанных с рисками, способом, имеющим меньшие негативные последствия.
В отличие от легально закрепленных обстоятельств непреодолимой силы для решений, принятых в условиях чрезвычайных ситуаций, характеризующихся неопределенностью, отсутствием аналогов, повышенной ответственностью и т. д., действующее законодательство не содержит критериев, факторов и условий, влияющих на оценку «законности» или «противоправности» действий при угрозе либо возникновении различных чрезвычайных ситуаций, особенно системного характера. Главное — применение организационно-правовых мер в экстремальных ситуациях, ограниченных сравнительно коротким периодом времени, а оценка последствий происходит при других обстоятельствах и постепенно.
Несомненно, это не все условия, которые в той или иной мере будут возникать перед государственными органами управления, действующими в условиях чрезвычайных ситуаций. Причин и поводов для временной корректировки, изменения правовой логики и бизнес-правил в этих условиях достаточно много. Степень эффективности правовых и управленческих решений, на наш взгляд, будет оцениваться всем обществом и рано или поздно проявится в политике, экономике, электоральных циклах, изменениях в законодательстве и практиках управления. Это и будет переход от легальности к легитимности.
Следует также различать юридический подход к «эффективности» во время чрезвычайных ситуаций и общественно-политического, экономического, экологического кризисов. Для ее обеспечения необходимо разработать и законодательно закрепить дополнительные нормы поведения, включающие элементы «чрезвычайности» на случай чрез-
вычайной ситуации с их автоматической отменой после ее завершения (прекращения, ликвидации).
Потребность в таких мерах можно продемонстрировать на примере деятельности органов государственной власти, порядок действий и компетенция которых предусмотрены в законодательстве о чрезвычайных ситуациях, чрезвычайном положении, различных режимах обеспечения безопасности. Проблема легитимности в этих условиях является ключевой, поскольку это вопрос жизни и смерти, выживаемости и безопасности, устранения угроз и восстановления нормальных условиях жизнедеятельности.
Как показывает анализ норм Закона о чрезвычайных ситуациях и Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № Э-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее — Закон о чрезвычайном положении), они дают лишь общую, «рамочную» основу для правоприменительной деятельности в условиях чрезвычайных ситуаций и не охватывают все ситуации «чрезвычайности». Поэтому необходим иной подход, основанный на применении теории рисков и действий в условиях неопределенности. Важным для оценки легитимности действий в условиях чрезвычайной ситуации является использование конституционных гарантий «презумпции невиновности», «неподсудности» при добросовестном исполнении полномочий. При этом идеальным условием является наличие возможности соединения эффективности и легитимности, что скорее относится к пожеланиям, нежели к реальности.
Так, в Законе о чрезвычайных ситуациях применена формула частичной остановки действия некоторых правовых норм. Но режим чрезвычайных ситуаций не приостанавливает и тем более не отменяет действия конституционных законов в отличие от режима чрезвычайного положения. Его введе-
ние возможно лишь при наличии обстоятельств, представляющих собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Заметим, что каждый раз определение возможности или невозможности применения чрезвычайных мер зависит от оценки угроз. А это в любом случае прогнозное, экспертное, субъективное мнение специалистов.
Отсутствует однозначная оценка и признаков таких обстоятельств для чрезвычайного положения (массовые беспорядки, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей и т. д.) и в отношении чрезвычайных ситуаций (значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности населения, требующее проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ и т. д.). Такие законодательно закрепленные обстоятельства, в свою очередь, требуют уточнения, более конкретного и четкого их определения.
В Законе о чрезвычайных ситуациях определенным образом перечислены их виды и типы, но, во-первых, не дана характеристика «угроз», «рисков», которые в изобилии присутствуют в других нормативных правовых актах. Во-вторых, при наличии перечисленных в Законе последствий — наличие человеческих жертв, ущерб здоровью людей — должен вводиться режим чрезвычайного положения (или чрезвычайных ситуаций). В-третьих, возникают вопросы: кто, в каком объеме, когда, при каких условиях несет ответственность за введение таких режимов, равно как и за превышение Закона во время их действия. В-четвертых, в Законе перечислены временные ограничения, но нет ясного указания о пределах легитимности во время чрезвычайных режимов.
В дополнение к перечисленным проблемным вопросам заметим, что Закон о чрезвычайном положении не может быть универсальным ответом на многообразие обстоятельств, являющихся основанием для введения данного режима, и требует модернизации. Закон ориентирован главным образом на вооруженные конфликты, и перечисленные в нем меры касаются именно состояния конфликта. Но в современных условиях стихийные бедствия, экологические катастрофы, не обладая признаками вооруженного конфликта, могут нести более существенные опасности и риски для развития государства, общества и населения.
Не способствуют легитимации условий чрезвычайного положения и разночтения в Законе о чрезвычайном положении и других нормативных правовых актах. Так, в Законе к чрезвычайным ситуациям отнесены чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий. Однако существует класс биологических агентов, также способных нанести огромный вред здоровью людей, окружающей среде. Соответственно, генетически опасные вещества также должны быть приравнены к инфекционным эпидемиям.
Кроме того, существует проблема органов власти, наделенных полномочиями по принятию нормативных правовых актов в данной области. Указы Президента РФ или постановления Правительства РФ (в данную группу следует добавить указы руководителей субъектов РФ, которые по юридической силе и значимости не уступают федеральному уровню регулирования режима чрезвычайных ситуаций) охватывают де-факто и де-юре больший по объему перечень мер в отношении конкретного вида чрезвычайной ситуации. Наряду с этими актами органов государственной вла-
сти общей компетенции равную, а иногда и более реальную силу приобретают акты специально уполномоченных органов исполнительной власти — Минздрава России, Минприроды России, МЧС России, МВД России. В связи с этим возникает серьезная правовая неопределенность, связанная со стремлением органа исполнительной власти к получению дополнительных полномочий и ресурсов в период действия угроз и чрезвычайных ситуаций. Закрепление и наращивание этих дополнительных «чрезвычайных» полномочий является повсеместной практикой для управленческой системы органов власти. Чтобы этого не произошло, необходимо устанавливать непосредственно в законе обязательную норму, ограничивающую их действие только на период чрезвычайной ситуации, либо одновременно с полномочиями таким образом формулировать нормы ответственности, чтобы новые полномочия уравновешивались ограничениями по их применению, а также ответственностью органов власти за злоупотребление, превышение таких полномочий.
В российском «чрезвычайном» и санитарно-эпидемиологическом законодательстве неурегулированными остаются отношения, связанные с объявлением эпидемии опасных заболеваний, которые могут стать источником чрезвычайной ситуации. Для решения этого вопроса целесообразно расширение полномочий Главного государственного санитарного врача РФ, поскольку он определяет перечень инфекционных заболеваний, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории страны, в том числе инфекционных заболеваний, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к
здоровому человеку. При этом возникает вопрос в отношении регулятивных полномочий Главного государственного санитарного врача РФ, которым принимается большое количество методических рекомендаций, в том числе в условиях борьбы с распространением коронавирусной инфекции. Как отмечается в научной литературе, хотя методические рекомендации и не содержат нормы права, т. е. в юридическом смысле не имеют обязательной силы, на практике точное следование их положениям становится обязательным к исполнению во всех государственных органах22. По мере накопления опыта организации и осуществления управленческой деятельности в условиях пандемии следует определить правила, требующие закрепления в законодательстве о чрезвычайных ситуациях и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в том числе на подзаконном уровне, уточнив нормы, применение которых требует разработки и утверждения методических рекомендаций, а также принятия санитарных правил.
Необходимо повышение роли Минздрава России и всей системы здравоохранения в случае объявления эпидемии заболеваний и усиление ответственности за обеспечение, в том числе информационное, санитарно-эпидемиологической безопасности и благополучия населения. Введение режима чрезвычайного положения или чрезвычайной ситуации в случае объявления эпидемии должно основываться на достоверной, объективной и научно обоснованной информации об опасных заболеваниях, угрозах и последствиях их распространения для здоровья человека.
Процедура объявления эпидемии, пандемии применяется как регуля-
22 См.: Козбаненко В. А. К вопросу об органе управления государственной службой // Законы России: опыт, анализ, практика. 2018. № 11. С. 49.
тор координирования и осуществления международных действий на опасные инфекционные заболевания мирового масштаба. Так, объявление 11 марта 2020 г. Всемирной организацией здравоохранения пандемии коронавирусной инфекции послужило основанием для принятия государствами, включая Россию, мер по борьбе с распространением данного заболевания, в том числе введения режима повышенной готовности.
Анализ административно-правовых мер по предупреждению чрезвычайной ситуации и действий во время данной ситуации выявляет еще один срез проблемы эффективности права. В системе административного регулирования в данной области важно обеспечить реализацию превентивной функции управления не только посредством расширения составов административных правонарушений и преступлений, привлечения к административной ответственности в определенных случаях (например, за нарушение режима самоизоляции), но также путем принятия мер финансово-экономического и организационного характера, затрагивающих в том числе систему здравоохранения, санитарно-эпидемиологическую службу, наиболее тесным образом связанных с осознанием опасности распространения опасных заболеваний в период эпидемий и пандемий, а также жизненной необходимости борьбы с ними.
При рассмотрении состояния и перспектив развития «чрезвычайного» законодательства следует отметить еще одно важное обстоятельство. Законы, нормы, правила, стандарты, процедуры рассчитаны и применимы в полном объеме только в «нормальных» условиях. Но это не значит, что в условиях чрезвычайной ситуации «во имя спасения» можно вообще не следовать закону. В известном смысле закон — это не только набор формальных правил, но и «смысл», «дух», отражение идеи
справедливости, фундаментальных ценностей гражданского общества. В обычной жизни эти и другие качества закона и права в целом невидимы, они подразумеваются в ходе применения права различными институтами — судами, органами государственного надзора, прокуратуры, средствами массовой информации и др., хотя разрешение спора, доказывание в суде проводится по формальным основаниям. Риск ошибок, ответственности практически не связан с несоблюдением «духа», идеи справедливости и т. д. Но в условиях чрезвычайных ситуаций при принятии решения, не позволившего минимизировать человеческие жертвы или ограничивающего законные права граждан, требуются иные критерии «эффективности», которые, несомненно, должны быть связаны не только с оценкой законности действий, но и с вышеприведенными критериями применяемого права.
Для совершенствования законодательства в области чрезвычайных ситуаций уже в ближайшей перспективе с учетом пережитого и частично осмысленного опыта пандемии пересмотр многих «стандартных» процедур и норм неизбежен. Последние события и официальная статистика показывают, что нарастание климатического, экологического, эпидемиологического, продовольственного, энергетического кризиса — это вопрос времени. Чем раньше общество, власть, законодатели, эксперты смогут объединить свои усилия и выработать нестандартные нормы и правила, тем выше шансы на выживание современного общества и повышение уровня безопасности жизни.
Можно выделить следующие тенденции, которые следует учитывать для дальнейшего доктри-нального осмысления правового регулирования отношений, связанных с предупреждением и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций, а также в процессе со-
вершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности в данной области в современных условиях:
вероятность увеличения случаев возникновения чрезвычайных обстоятельств, а следовательно, роль «чрезвычайного нормотворчества» и «чрезвычайного управления» повышается и может превратиться в норму;
потребность пересмотра положений об эффективности, «целесообразности» для создания целостного и непротиворечивого «права чрезвычайных ситуаций», в том числе: восстановление морального авторитета права, правоприменительной и правотворческой деятельности, следование правовым позициям Конституционного Суда РФ;
необходимость поддержания доверия гражданского общества к власти и закону, несмотря на принятие ограничительных мер в чрезвычайных условиях с учетом положительной российской практики и опыта других государств, в которых наблюдается рост доверия граждан к власти;
усиление значения обеспечения безопасности населения наряду с безопасностью государства правоохранительными и контрольно-надзорными органами, наделенными не только карательными, но и превентивными полномочиями;
подготовка и принятие законов, содержащих нормы, условно обозначаемые как нормы «выживания» во время и после катастроф, других чрезвычайных ситуаций, в связи с чем требуется определение минимальных критериев выживания общества и человека в этих условиях — от экологических до социально-экономических;
необходимость изменения концептуальных подходов к законодательству в области чрезвычайных ситуаций, основанных на принципах рациональности, защиты, солидарности, адекватности мер и ответственности;
расширение использования цифровых технологий в чрезвычайных обстоятельствах, необходимость подготовки цифровой платформы (программ), процедур, специальных форматов для широкого взаимодействия общественных групп и населения с законотворческой инициативой, обеспечение постоянного мониторинга угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, слежения за возникновением биологической опасности;
запрос на введение наряду с обязательным учебным курсом «Безопасность жизнедеятельности» также спецкурсов по коммуникациям со специальными службами и разными группами в условиях выживания во время чрезвычайных ситуаций, организацию подготовки и переподготовки кадров по соответствующему профилю;
формирование востребованности базирования «чрезвычайного» законодательства на базе коммуникационной доступности и обязательности контроля (а не его допустимости и усиления) за действиями и решениями должностных лиц и органов государственной власти во время чрезвычайных ситуаций на постоянной основе;
возможность появления такой ветви законодательства, как кризисное. Основу кризисного законодательства должны составлять законы о чрезвычайном положении, чрезвычайной ситуации, другие подзаконные нормативные правовые акты, закрепляющие в том числе национальную систему чрезвычайных ситуаций, устоявшиеся формы реагирования на них, обеспечения государственной, общественной, экологической и иных видов безопасности, создания условий для «самообороны» граждан в чрезвычайных обстоятельствах, устранения последствий;
профилактика как основная тенденция законотворчества в условиях происходящих и нарастающих кризисных явлений и ситуаций, на-
правленная на предупреждение и минимизацию негативных последствий, постоянный мониторинг и сотрудничество в различных формах со всеми заинтересованными сторонами, включая органы государственной власти и местного самоуправления, организации, граждан, в целях преодоления разобщенности, несогласованности, других проблем деятельности во время чрезвычайных ситуаций, повышение эффективности законодательства и правоприменения, системы управления как фактора выживания населения, восстановления условий жизнедеятельности;
важность обеспечения в процессе законотворческой деятельности в кризисных условиях соблюдения правил «прозрачности» и личной ответственности за принятые решения. Нормы законов не должны иметь «бланкетные» формы и перекладывать все практические решения и действия на исполнительную власть. Эффективность «чрезвычайного» законодательства, его применения и исполнения требует устранения имеющихся пробелов и противоречий.
В рамках настоящей статьи нами не ставилась задача анализа многочисленных нормативных правовых актов в области чрезвычайных ситуаций, деятельности различных органов — государственной власти, судебных, правоохранительных, действий правовых институтов, от которых также зависят вопросы эффективности. Речь идет о глобальных проявлениях кризисов, системной безопасности, пандемии как новом вызове современности, стоящем перед человечеством. Для всех без исключения экспертов и общественных структур стало очевидным, что ни одно государство, ни международные институты, ни тем более правовые системы не готовы к жизни в условиях системного кризиса. Поэтому тема об эффективности и легитимности ставит проблему в ее исход-
ном, нравственно-экономическом и социально-экологическом ключе: будет ли законотворчество, закон, право, власть и управление «осмысленным», «моральным», «справедливым», «доступным» или останется «волей правящего класса», «целесообразным», «потребительским», «специальным». В условиях бескризисного существования не-
достатки современного законотворчества не так заметны и очевидны, но для «стресс-выживания» неприемлемы. Рано или поздно нам всем придется приспособиться к реальности жизни в условиях системных кризисов и катастроф, постоянно совершенствуя способы и меры реагирования на возникающие вызовы и угрозы.
Список литературы
Гольцов В. Б. Чрезвычайная ситуация — теория или юридический факт (проблемы законодательного определения) // Юридический мир. 2009. № 3.
Законность в Российской Федерации: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров, В. П. Кашепов. М., 2008.
Зоммерманн К.-П. Принципы административного права // Дайджест публичного права. 2016. № 1.
Иванченко Ю. А. Интерпретации понятия правовой легитимации в юридической теории // История государства и права. 2010. № 4.
Калина Е. С. О «чрезвычайном праве» и праве чрезвычайной ситуации // Административное право и процесс. 2013. № 10.
Ким Е. В. Административно-правовой механизм обеспечения прав граждан Российской Федерации в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций: дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2012.
Козбаненко В. А. К вопросу об органе управления государственной службой // Законы России: опыт, анализ, практика. 2018. № 11.
Максимов Р. А. Механизм действия права в чрезвычайных ситуациях (общетеоретический аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014.
Сергеев Ю. Д., Боговская Е. А. О правовом регулировании мероприятий по борьбе с эпидемиями (пандемиями) инфекционных заболеваний // Медицинское право. 2010. № 4.
Сорокин В. В. Правовое регулирование общественных отношений перед вызовами глобализма // Российская юстиция. 2011. № 1.
Терещенко Л. К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства. М., 2013.
Фомин А. А. Конституционно-правовые основы реализации безопасности в условиях кризисных ситуаций // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. № 5 (88).
Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М., 2016.
Шерстобоев О. Н. Защита законных ожиданий — основополагающий принцип административного права // Административное право и процесс. 2019. № 2.
References
Fomin A. A. Constitutional and legal bases of implementation of security in conditions of crisis situations. Vestnik Saratovskoy gosudarstvennoy yuridicheskoy akademii, 2012, no. 5 (88), pp. 11—17. (In Russ.)
Gol'tsov V. B. Emergency situation-theory or legal fact (problems of legislative definition). Yuridicheskiy mir, 2009, no. 3, pp. 49—54. (In Russ.)
Ivanchenko Yu. A. Interpretations of the concept of legal legitimation in legal theory. Istoriya gosudarstva i prava, 2010, no. 4, pp. 25— 27. (In Russ.)
Kalina E. S. About "emergency law" and the law of emergency situation. Administrativnoe pravo i protsess, 2013, no. 10, pp. 40—44. (In Russ.)
Khabrieva T. Y. Constitutional reform in the modern world. Moscow, 2016. 320 p. (In Russ.)
Kim E. V. Administrative and legal mechanism for ensuring the rights of citizens of the Russian Federation in the sphere of protection of the population from emergency situations. Cand. diss. Khabarovsk, 2012. 218 p. (In Russ.)
Kozbanenko V. A. On the question of the state service management body. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika, 2018, no. 11, pp. 46—52. (In Russ.)
Legality in the Russian Federation. Ed. by T. Y. Khabrieva, Yu. A. Tikhomirov, V. P. Kashepov. Moscow, 2008. 624 p. (In Russ.)
Maksimov R. A. Mechanism of action of law in emergency situations (General theoretical aspect). Cand. diss. Saratov, 2014. 207 p. (In Russ.)
Sergeev Yu. D., Bogovskaya E. A. On the legal regulation of measures to combat epidemics (pandemics) of infectious diseases. Meditsinskoe pravo, 2010, no. 4, pp. 3—9. (In Russ.)
Sherstoboev O. N. Protection of legitimate expectations — a fundamental principle of administrative law. Administrativnoe pravo i protsess, 2019, no. 2, pp. 21—26. (In Russ.)
Sorokin V. V. Legal regulation of public relations before the challenges of globalism. Rossiyskaya yustitsiya, 2011, no. 1, pp. 54—59. (In Russ.)
Tereshchenko L. K. Modernization of information relations and information legislation. Moscow, 2013. 227 p. (In Russ.)
Zommermann K.-P. Principles of administrative law. Daydzhest publichnogo prava, 2016, no. 1, pp. 41—86. (In Russ.)
Информация об авторах
Наталья Григорьевна Жаворонкова, заведующая кафедрой экологического и природоре-сурсного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кута-фина, доктор юридических наук, профессор
Галина Викторовна Выпханова, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор
