CC BY
142
Правовые проблемы осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения
С.Д. Иосифиди, Оренбургский ГАУ
Ключевые слова: правовые, охрана, использование, земля, государственный контроль, защита, надзор
Государственный земельный контроль осуществляется в Российской Федерации Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами [1]. При выполнении указанными органами законодательно установленных функций возникают проблемные ситуации, требующие, на наш взгляд, всестороннего изучения и разрешения. Одна из них — это разграничение компетенции государственных контрольных органов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
Письмом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 20 июля 2005 г. № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля» утверждены «Методические рекомендации по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту РФ». В данном акте устанавливается компетенция муниципальных инспекторов, порядок проведения проверок и оформления первичных документов, порядок передачи материалов проверок в Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту РФ, порядок рассмотрения материалов проверки соблюдения земельного законодательства, проведения проверок устранения фактов нарушения земельного законодательства, ведения учета проверок соблюдения земельного законодательства.
Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области в соответствии с п.12 Указа Губернатора Оренбургской области от 19 декабря 2006 г. № 204-ук осуществляет государственный экологический контроль за использованием и охраной земель, контролирует соблюдение требований природоохранного законодательства гражданами, предпринимателями, организациями, учреждениями независимо от форм собственности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному контролю, применяет меры административного
воздействия к нарушителям законодательства. Таким образом, должностные лица данного учреждения также привлекают нарушителей земельного законодательства к административной ответственности, что дублирует полномочия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, что может привести к двойному привлечению к административной ответственности. Губернатор Оренбургской области своим указом производит разграничение в данной сфере по объектам государственного контроля, деля их на федеральные и субъектов РФ. Положение о государственном земельном контроле, утвержденное Постановлением Правительства РФ, ничего не упоминает о подобном разделении полномочий.
Помимо контрольных функций, в соответствии с «Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы в Оренбургской области» (утверждено Постановлением Оренбургской области от 27 июня 2007 г. № 222-п) [2] и Указом Губернатора Оренбургской области № 15-ук от 06 февраля 2007 г. «Об осуществлении полномочий в области экологической экспертизы» Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области осуществляет организацию и проведение государственной экологической экспертизы в Оренбургской области.
Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Оренбургской области тесно взаимодействует с Государственной инспекцией по охране окружающей среды Оренбургской области. Не имея в настоящий момент собственной лаборатории, Управление обращается за помощью в проведении исследований проб почв в данную организацию. Государственное учреждение «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» создано Указом Губернатора Оренбургской области от 19 декабря 2006 г. № 204-ук [3] в соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды» и Законом Оренбургской области от 29 августа 2005 г. № 2531/452-Ш «Об охране окружающей среды» [4], утвержден ее Устав. Согласно Уставу данное учреждение осуществляет государственный экологический контроль за соблюдением природоохранного законодательства природопользователями, нормирование в области охраны атмосферного воздуха и в
области обращения с отходами, государственную экологическую экспертизу и обеспечение органов власти Оренбургской области достоверной экологической информацией. Без указанного взаимодействия тяжело было бы определить наличие загрязняющих веществ в почвах, проверить факт внесения минеральных и органических удобрений на землях сельскохозяйственного назначения, определить степень загрязнения и т.д.
Прокурором Оренбургской области был вынесен Протест от 04 мая 2007 г. [5], где говорится о противоречии Указа Губернатора Оренбургской области № 15-ук от 06 февраля 2007 г. федеральному законодательству, а именно: ст. 6 ФЗ «Об экологической экспертизе», согласно которой Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области экологической экспертизы: принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации, организацию и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
В соответствии со ст. 3 Закона Оренбургской области № 2706/470-ПЮЗ от 16 ноября 2005 г. «О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области» Государственное учреждение «Государственная инспекция по охране окружающей среды по Оренбургской области» не входит в систему органов государственной власти Оренбургской области. Работники ГУ «Инспекция по охране окружающей среды по Оренбургской области» не имеют статуса государственных служащих. Прокурор Оренбургской области подчеркивает, что передача полномочий по организации и проведению государственной экологической экспертизы государственному учреждению «Государственная инспекция по охране окружающей среды по Оренбургской области» не соответствует требованиям федерального законодательства.
Пунктом 1.2 Указа № 15-УК государственному учреждению «Инспекция по охране окружающей среды по Оренбургской области» предоставлены полномочия по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды» к полномочиям
органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации). Согласно п.1 раздела 1 Устава ГУ «Государственная инспекция по охране окружающей среды по Оренбургской области» (утвержден Указом Губернатора от 19 декабря 2006 г. № 204-ук) государственная инспекция создана в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» для осуществления государственного экологического контроля, что противоречит ст. 6 того же Федерального закона «Об охране окружающей среды».
В силу ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов (а не указов губернатора) субъектов РФ об административных правонарушениях. Статьей 23.21. КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных в частности ст. 8.6, 8.7 и др. статьями КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель.
Таким образом, для осуществления предоставленных полномочий государственные инспекторы в области охраны окружающей среды Оренбургской области должны являться должностными лицами органа государственной власти субъекта. Однако Указ Губернатора № 15-ук от 06 февраля 2007 г. так и не был отменен, он продолжает действовать в настоящий момент. Указ Губернатора от 19 декабря 2006 г. № 204-ук действует в той же редакции.
Более того, в Оренбургской области существует административная практика применения Указа Губернатора Оренбургской области от 19 декабря 2006 г. № 204-ук «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей природной среды», согласно которой суды признают легитимность ГУ «Государственная инспекция по охране окружающей среды по Оренбургской области» как органа государственной власти субъекта РФ в области государственного экологического контроля, имеющего полномочия по привлечению к административной ответственности [6].
Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322) указанный орган власти осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в
области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, в том числе государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека может привлекать виновных лиц к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ (Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами). Статья 23.13. КоАП РФ предусматривает, что органы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.2. КоАП РФ.
Анализ законодательства и практики проведения проверок соблюдения природоохранного законодательства показал, что такой распространенный вид земельного правонарушения, как захламление земель сельскохозяйственного назначения, не нашел самостоятельного закрепления в КоАП РФ. Пока закон не принят, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, при обнаружении признаков захламления земель привлекают виновных лиц к ответственности по общей норме за несоблюдение экологических и санитарноэпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами по ст. 8.2 КоАП РФ. На наш взгляд, органом власти, привлекающим к административной ответственности за захламление земель сельскохозяйственного назначения по ст. 8.2 КоАП РФ, должна быть Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, так как земли сельскохозяйственного назначения относятся к ее компетенции.
Хотя захламление земель сельскохозяйственного назначения можно понимать и как неиспользование по целевому назначению или использование не в соответствии с разрешенным использованием, все же считаем, что целесообразнее данный вид правонарушения отнести к компетенции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан. Внеплановые проверки проводятся: для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства; в случае получения от органов государственной власти, органов ме-
стного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства. Проверки проводятся на основании и в строгом соответствии с приказом.
Такие формы осуществления контроля характерны для государственных контролирующих органов. Первое основание внеплановых проверок подчеркивает последовательность и основательность проведения государственного земельного контроля. Очень важное положение заключено во втором основании внеплановых проверок, оно дает возможность органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям и гражданам защитить свои права и интересы. Из формулировки данного основания вытекает обязанность органов, осуществляющих государственный земельный контроль, проводить проверки, если представлены документы или иные доказательства, свидетельствующие о наличии признаков нарушения земельного законодательства.
При проведении проверок сотрудники отдела земельного контроля Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Оренбургской области сталкиваются с проблемой установления правообладателей земельных участков (субъектов правонарушения, потерпевших), определения местоположения границ земельных участков. Например, колхозы сдают в аренду земельные участки сельскохозяйственного назначения под прокладку трубопровода, а земля никак не оформлена [7]. Многие пользователи не оформляют землю, хотя используют ее для сельскохозяйственного производства. Дело в том, что у одних сельхозпроизводителей нет денег на оформление земли, другие умышленно затягивают с оформлением, чтобы не платить налог или арендную плату.
На территории Оренбургской области не во всех районах проведен кадастровый учет земельных участков сельскохозяйственного назначения — в результате возникают проблемы с идентификацией земельных участков. В отдельных случаях выявляется наложение (пересечение) или несоответствие смежных границ земельных участков в результате погрешностей при проведении кадастрового учета. Завершение проведения государственного кадастрового учета земельных участков на территории Оренбургской области существенно облегчило бы осуществление государственного земельного контроля.
В соответствии с п. 2 ст. 78 ЗК РФ использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных тру-
бопроводов, осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий. Однако в законе не указан перечень документов, которые необходимо оформлять при таком использовании без перевода земель в другую категорию (кроме проекта рекультивации земель). Причем установлено, что «земельные участки предоставляются для осуществления строительства». Когда земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности, их предоставление осуществляется в соответствии с ст. 30-31 ЗК РФ: с предварительным согласованием места размещения объекта строительства в аренду. Неясно, необходимо решение государственных или муниципальных органов в случае, если собственники — частные лица, либо требуется только оформление договора аренды, или обоих документов, либо путем установления сервитута.
Возникает еще один вопрос: при строительстве линейных объектов и сооружений, объектов элек-тро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения участки, находящиеся в частной собственности, предварительно должны изыматься, а после предоставляться под строительство или строительство происходит без изъятия? Согласно ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с размещением указанных объектов государственного или муниципального значения. Таким образом, изъятие земельных участков происходит именно для «размещения» объектов, а в п. 2 ст. 78 ЗК РФ речь идет об использовании вспомогательных земель, предоставляемых только на период осуществления строительства.
При исполнении своих должностных обязанностей сотрудники отдела земельного контроля Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Оренбургской области сталкиваются с ситуацией, когда земли сельскохозяйственного назначения предоставляются для осуществления строительства трубопровода без оформления каких-либо документов, имеется только проект рекультивации таких земель. Необходимо установить в ЗК РФ порядок такого предоставления и определить документы, на основании которых происходит временное предоставление земель сельскохозяйственного назначения для строительства.
При изучении практики применения норм о государственном контроле за соблюдением норм
об охране земель сельскохозяйственного назначения мы пришли к следующим выводам. В целях предотвращения двойного привлечения к ответственности за правонарушения в области охраны земель по причине нечеткого разделения компетенции необходимо в п. 2 Положения о государственном земельном контроле специально предусмотреть виды и формы взаимодействия специально уполномоченных органов между собой при осуществлении государственного земельного контроля: проведение совместных проверок; создание единой базы юридических и физических лиц, а также объектов, на которых производились проверки и другие действия.
Полагаем, необходимо четко разделить компетенцию контролирующих органов в Положении о государственном земельном контроле: либо по категориям земель, либо по конкретным видам нарушений, либо использовать в сочетании оба критерия. Самое главное, необходимо это сделать четко и закрепить в нормативноправовых актах, чтобы устранить возможность двойного привлечения к ответственности за одни и те же нарушения, а также однозначно определить, какие нарушения затрагивают охрану земель как объектов гражданских прав, а какие — контроль за землей как природным объектом и природным ресурсом.
Согласно пп. «в» п. 9 Положения о государственном земельном контроле предусматривается право давать предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства и предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий. Первое дается, когда нет состава административного правонарушения, второе — когда состав правонарушения есть, причем второе дается вместе с протоколом об административном правонарушении. Предписание об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий дается после привлечения к ответственности виновного лица.
Литература
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689// Российская газета. 23 ноября 2006 г.
2. Оренбуржье. № 111. 20.07.2007.
3. Оренбуржье. № 199. 22.12.2006.
4. Южный Урал. № 198. 01.10.2005.
5. СПС «Консультант +».
6. Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 19.01.2007 г. № А47-11371/2006-АК-28 и др. // СПС «Консультант».
7. Материалы отдела земельного контроля Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Оренбургской области. 2008 г.
