CC BY
94
Правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг
ПУЛЯЕВА Елена Валерьевна,
старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
Проблемы противодействия коррупции в сфере оказания образовательных услуг складываются под влиянием факторов, детерминирующих проявления коррупции в органах управления образованием и образовательных организациях. Последние в большинстве случаев порождены недостатками механизма управления образованием, связанными с отсутствием четкой регламентации статусов органов управления образованием, структурных подразделений образовательных организаций, порядка их деятельности; коррупционным характером самих норм права, регулирующих образовательные правоотношения.
Рассмотрим коррупционные факторы, возникающие в сфере оказания образовательных услуг и вытекающие из правового статуса органов исполнительной власти, органов управления образованием.
Статус органов исполнительной власти определяется положениями об их деятельности, которые постоянно корректируются с учетом изменений, происходящих в отраслевом законодательстве, и приобретения или утраты соответствующим органом власти государственных полномочий, функций, услуг. Нередко такие изменения являются несбалансированными и в отсутствие полного пакета документов, обеспечивающего реализацию нового полномочия, закрепляются за органом исполнительной власти. В случае если необходимой нормативной основы нет, органы либо осуществляют собственное подзаконное нормативно-право-
вое регулирование в сфере оказания образовательных услуг (если это не нарушает компетенцию иных субъектов), либо в условиях наличия пробела в законодательном регулировании используют новое полномочие не в положительном смысле1. Этот фактор оказывает влияние на предоставляемые подведомственными образовательными организациями образовательные услуги и отдельные виды высшего профессионального образования (в сфере искусства и культуры, спорта, медицинского образования и т. п.), все больше отличающиеся от единой системы образования.
Иногда одно государственное полномочие осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти. В таком случае, например, единое, гарантированное Конституцией РФ, право на образование начинает зависеть от специфики той или иной отрасли (оборона страны, здравоохранение и т. п.), а соответствующий федеральный орган исполнительной власти приобретает установленную законом возможность осуществлять подзаконное нормативно-правовое регулирование, которое создает риск злоупотреблений со стороны органа власти. Например, приказом Министра обороны РФ установлена Методика расчета некоторых составляющих, включаемых в расходы, подлежащие возмещению обучающимися2, учитывая, что пра-
1 См.: Системное противодействие проявлениям коррупции // Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010.
2 См. приказ Министра обороны РФ от
15 июня 2009 г. № 545 «О мерах по реализации в Министерстве обороны Российской
во на бесплатное образование гарантировано Конституцией РФ. В приведенном случае судебный механизм оказывается бесполезным, поскольку суд ссылается на законодательство, предусматривающее свободу выбора формы получения высшего профессионального образования, образовательного учреждения, направления подготовки (п. 5 ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), а в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» закреплено положение о том, что граждане, отчисленные из военных образовательных учреждений профессионального образования за недисциплинированность, неуспеваемость или нежелание учиться либо отказавшиеся заключить контракты о прохождении военной службы, возмещают средства федерального бюджета, затраченные на их военную или специальную подготовку (п. 7 ст. 35)3.
Методика расчета оперирует теми показателями, которые не всегда можно объективно оценить в образовательном процессе (использовались они или нет и в каком объеме). В итоге складывается ситуация, когда обучающийся вполне может возмещать те затраты, которые реально на его военную подготовку не осуществлялись.
Огромное значение для эффективной борьбы с коррупционными про-
Федерации постановления Правительства Российской Федерации от 1 октября 2007 г. № 629» (вместе с Методиками расчета стоимости износа основных средств, стоимости расхода материальных запасов и расходов на содержание преподавателей, включаемых в состав расходов, затраченных на военную подготовку граждан Российской Федерации в учебных военных центрах при федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования).
3 См. определение КС РФ от 8 февраля 2011 г. № 129-О-О.
явлениями имеет набор функций и услуг органа управления образованием (их взаимодополняемость), определяемый его положением в системе органов исполнительной власти государства. Следует отметить, что в чистом виде выделить необходимый для регулирования сферы образования набор функций и услуг крайне затруднительно. Комплексный характер большинства явлений обусловливает наличие пограничных сфер, и для их регулирования требуется либо вторжение в компетенцию иного органа исполнительной власти или взаимодействие с ним, например телекоммуникационные технологии и образовательный процесс, где в целях безопасности необходимо наложение дополнительных запретов или санкций на пользователей или владельцев интернет-ресурсов, либо публичность отчетности требует расширения прав пользователей и дополнительное обременение владельцев интернет-ресурсов.
Одной из сфер, в большей степени подверженной коррупционным рискам, является сфера контроля и надзора4, в том числе и в системе образования. Данные функции органов государства до недавнего времени были тесно переплетены. Попытка провести их разграничение в законодательстве не во всех отраслях увенчалась успехом. В связи с этим следует отметить, что государственный контроль качества образования также имеет сходство с государственным надзором за соблю-
4 См.: Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011; Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н. М. Конина. М., 2009; Туровская В. А., Туровская К. А. Соотношение функций по контролю и надзору, реализуемых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7.
дением законодательства в сфере образования. Это объясняется тем, что понятия государственного надзора и государственного контроля в сфере образования весьма расплывчаты и имеют пересекающийся характер. Так, государственный надзор осуществляется за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, тогда как законодательство в сфере образования составляют уже упоминаемые федеральные государственные образовательные стандарты.
Таким образом, в процессе осуществления функции по государственному надзору в случае выявления нарушений данных стандартов уполномоченный орган вправе вынести предписание о его устранении. Однако с точки зрения государственного контроля это будет снижать качество образования и может привести к вынесению предписания с последующим приостановлением действия свидетельства о государственной аккредитации в случае его неисполнения в срок. В соответствии с административным законодательством никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Но квалификация возможна по разным составам: например, как нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса и невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).
Отсюда следует, что данное нарушение может повлечь два самостоятельных последствия: приостановление действия лицензии и в дальнейшем ее лишение в судебном порядке в случае неустранения предписания в срок; лишение свидетельства о государственной аккредитации в случае неустранения предписания в срок. Механизм связи данных институтов обнаруживаем в
конце этой цепочки — в нормативном предписании о лишении государственной аккредитации в случае лишения лицензии образовательной организации.
Соединение на практике функций контроля и надзора обусловлено сложностью их разделения в законодательстве. Об этом свидетельствуют многочисленные научные публикации. Вместе с тем при использовании выработанных в науке критериев5 разграничить эти функции вполне возможно.
Фактором, детерминирующим коррупционные проявления, выступает информационная закрытость органов управления образованием и процедур оказания образовательных услуг. Конечно, следует отметить, что гласность и публичность данным процедурам придают ин-формационно-телекоммуникацион-ные технологии. Однако оперативная информация, служащая основой для принятия решений в отношении участников образовательных правоотношений остается не вполне доступной.
Так, процедуры проверки экзаменационных работ участников единого государственного экзамена (ЕГЭ) и апелляции отличаются скрытостью их проведения. Между тем такая непрозрачность, нечеткость процедуры порождает желание заинтересованных лиц, с одной стороны, гарантировать нужный результат, с другой — использовать имеющиеся неясности с корыстной целью.
В связи с этим выделим ряд правовых вопросов, требующих разрешения.
1. В законодательной регламентации нуждается правовой статус конфликтной комиссии, поскольку ее деятельность состоит в рассмотрении и разрешении спорной ситуации между обучающимся и образовательной организацией, органом
5 См.: Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.
управления образованием, органом, составляющим задание стандартизированной формы (контрольных измерительных материалов); права участников ЕГЭ при подаче и рассмотрении апелляции.
2. Основания для отклонения апелляций требуют четкости изложения, и поэтому необходимо установление открытого (с закреплением общей описательной характеристики) их перечня, а также права на обжалование принятого решения. Необходимо дать ответы на следующие вопросы: может ли обжалующий результаты аттестации подтверждать каким-либо образом факт нарушения процедуры проведения государственной (итоговой) аттестации и то обстоятельство, что он мог повлиять на качество выполнения экзаменационной работы? какие обстоятельства должны быть оценены конфликтной комиссией в рамках проверки, и можно ли признать проведенное служебное расследование недостаточным для установления факта нарушения? Разрешение таких вопросов в рамках положения о конфликтной комиссии необходимо.
3. Право на апелляцию (основания для обжалования) зависит от технологических возможностей специальных аппаратно-программных средств, тогда как способ проверки должен обеспечивать объективность ее результата и не являться обстоятельством, ограничивающим право участника ЕГЭ. Процедура проверки экзаменационных работ участников ЕГЭ, компетенция регионального центра обработки информации (РЦОИ) нуждаются в нормативном урегулировании, поскольку существующий процент погрешности результата в совокупности с несоблюдением правил проверки работ участников ЕГЭ не позволяет объективно оценить качество подготовки лиц, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, и нарушает право обучающегося на образование.
Правила проверки должны позволять участникам ЕГЭ при наличии необходимых исходных данных, публикуемых вместе с результатами экзамена, самостоятельно произвести подсчет набранных ими баллов.
4. Отсутствие нормативной базы на уровне субъектов РФ по вопросу взаимодействия РЦОИ с другими участниками, функций РЦОИ, порядка деятельности, в том числе организационно-штатного распределения, влияющего на установление лиц, ответственных за тот или иной сбой при проверке, является коррупционным риском и создает правовые проблемы противодействия коррупции.
Несмотря на то что Минобрнауки России разрабатывает и утверждает перечни предоставляемых государственных услуг в сфере образования, а также обеспечивает их опубликование в случае ошибочной квалификации функции или услуги, возникает риск коррупционного механизма ее реализации6. Например, когда государственный орган должен реализовывать предоставленное ему полномочие как функцию, а оно ошибочно отнесено к услуге, действует уже заявительный механизм его реализации, осуществляется уплата государственной пошлины и т. п.7 Такая ситуация особенно опасна когда государственный орган создает для реализации услуги подведомственную организацию, статус которой нередко является неопределенным (например, информационные центры, центры сертификации, РЦОИ и т. п.).
В случае создания подведомственной организации в целях реализации ею отдельных государствен-
6 См.: Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. № 4.
7 См.: Черногор Н. Н, Пуляева Е. В., Чес-нокова М. Д., Глазкова М. Е. Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальных услуг // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 66—76.
ных функций или услуг необходимо закрепление всех элементов ее правового статуса. Если данная организация вправе осуществлять внебюджетную деятельность, что разрешено и государственным образовательным организациям (бюджетным, автономным учреждениям), следует осуществлять мониторинг услуг, которые могут быть ей реализованы платно и в то же время являться составляющими отдельных процедур, например подача заявления — процедура, а заполнение заявления — необходимый ее элемент.
Вместе с тем реализации нормативных предписаний предшествует процесс подготовки и принятия подзаконных правовых актов.
Критерии выбора вида акта, который подлежит принятию по тому или иному вопросу, не отличаются ясностью. Нередко в рамки инструкций и положений облекаются нормативные акты, которые затрагивают непосредственным образом право на образование, устанавливают правовой статус образовательных организаций, но при этом действуют, не проходя государственную регистрацию и не подвергаясь экспертной оценке и официальному опубликованию. Однако процедура государственной регистрации предполагает юридическую экспертизу соответствия акта законодательству Российской Федерации, включая проверку на наличие в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
В отдельных случаях, установленных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», проекты нормативных правовых актов подлежат согласованию с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Противоборство между заинтересованными ведомствами
в своих правовых позициях может быть обусловлено их стремлением к приобретению новых «сфер правового влияния», что негативно сказывается и на сфере нормотворчества в целом и на состоянии правового регулирования отрасли в частности.
Нередко принятие нормативного акта продиктовано законом. Однако сама норма закона слишком неконкретна, например она закрепляет отдельный институт, а подзаконный акт уже призван придать ему правовое значение, раскрыв процедурные аспекты его реализации. Так, нормативное предписание в законе определяет, скажем, необходимость оплаты услуг экспертов (аккредитацию, лицензирование и т. п.), порядок оплаты которых будет установлен подзаконным нормативным правовым актом, где уже будут определяться виды затрат, подлежащие возмещению, способы их оценки, наличие льгот и преимуществ по оплате, условия возмещения затрат и др. Но подзаконному акту не уделяется достаточного внимания ввиду не слишком большой значимости, и действительная реализация нормативного предписания об оплате услуг экспертов на практике приводит к злоупотреблениям полномочий.
Очень часто такая ситуация складывается в сфере государственных и образовательных услуг, стандарты которых разрабатываются федеральными органами исполнительной власти. Сама услуга реализуется в объеме и порядке, установленном стандартом.
Коррупционное проявление — это в большинстве случаев следствие «слабости» правовой нормы.
В научной литературе признаки коррупциогенности нормативных предписаний рассмотрены весьма детально8 и положены в основу Фе-
8 См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М., 2004; Правовые акты: антикорруционный анализ. М., 2010;
дерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.
Коррупционными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, являются: широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения; определение компетенции по формуле «вправе»; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий; отсутствие или неполнота административных процедур; отказ от конкурсных (аукционных) процедур.
Коррупционный риск может иметь норма, предусматривающая существование двух параллельных механизмов деятельности, например регистрация в электронной форме и регистрация путем фактического появления гражданина (его представителя) в уполномоченном органе или федеральном государственном учреждении. В этом случае сочетание названных видов регистрации
Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на коррупциоген-ность // Журнал российского права. 2009. № 10; Он же. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. № 2.
приводит в условиях высокой востребованности данной функции или услуги к смешению двух параллельных «потоков» информации и использованию субъективных критериев для определения очередности заявителей. Такая ситуация возникает, в частности, при установлении очередности прикрепления к образовательному дошкольному учреждению.
Не следует забывать и о коррупционной направленности поведения участников образовательных правоотношений в условиях положительной правовой нормы. Так, например, федеральный орган исполнительной власти, осуществляя функции и полномочия учредителя федерального бюджетного образовательного учреждения, согласовывает внесение данным учреждением в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, денежных средств, иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачу им такого имущества иным образом в качестве их учредителя или участника. Данное нормативное предписание направлено на поддержку заинтересованности государственных организаций в совершенствовании своей деятельности за счет внебюджетной сферы, а также развитие инновационного предпринимательства в образовательной сфере. Однако коррупционный характер «сделок», совершаемых с согласия учредителя подведомственным учреждением, подталкивает законодателя к урегулированию этого вопроса следующим образом: решение о передаче имущества принимается федеральным органом исполнительной власти — органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя по согласованию с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом. То есть механизм согласования является двойным.
Как видим, следствием стремления к созданию антикоррупционных механизмов является усложнение государственного управления, что, с одной стороны, сказывается положительно, поскольку в основном такое усложнение связано с привлечением большего количества субъектов к решению того или иного вопроса и, соответственно, влечет комплексность, междис-циплинарность, многостороннюю ответственность, публичность, а с другой — отрицательно, так как требует увеличения трудоемкости и ресурсной обеспеченности.
Таким образом, считаем возможным выделить факторы, порождающие правовые проблемы противодействия коррупции в сфере оказания образовательных услуг:
отсутствие четкой регламентации статусов органов управления образованием;
неурегулированность порядка деятельности органов управления образованием при оказании услуг в сфере образования;
«раздваивание» единого государственного полномочия в сфере образования между несколькими федеральными органами исполнительной власти;
наличие пограничных сфер, для правового регулирования которых требуется либо вторжение в компетенцию иного федерального органа исполнительной власти, либо взаимодействие с ним;
соединение «де-юре» в рамках одной услуги фактически нескольких;
выделение в виде отдельного этапа в механизме оказания услуги ряда необходимых действий, предполагаемых самим фактом осуществления данной услуги, и придание им некой самостоятельности;
наличие двух законодательно закрепленных механизмов обращения за образовательной услугой, существенное значение для заявителей по которым имеет очередность подачи документов;
отсутствие нормативного правового акта, определяющего вид правового акта, который необходимо принять в определенной совокупности ситуаций в рамках образовательных правоотношений, порядка его принятия органом исполнительной власти;
коррупционный характер самих норм права, которые необходимо применять;
неконкретность нормативного предписания в законе, указывающего только на необходимость принятия правового акта без определения его содержательной составляющей, что позволяет осуществлять двойственное толкование;
создание подразделения в структуре образовательной организации (цель — обеспечение прозрачности, открытости, гласности деятельности), например студенческие советы и формы самоуправления, но фактически находящиеся под контролем создавшей их образовательной организации;
непрозрачность правового статуса подведомственной органу власти в сфере образования организации, созданной для обеспечения оказания образовательных услуг;
информационная закрытость процедур, сопутствующих оказанию (отказу в оказании) образовательной услуги.
Как представляется, приведенный перечень не является исчерпывающим, однако основная задача выявления перечисленных факторов в рассматриваемом контексте — поиск правовых возможностей их недопущения или минимизации.
Библиографический список
Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.
Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М., 2004.
Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.
Правовые акты: антикорруционный анализ. М., 2010.
Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. № 4.
Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н. М. Конина. М., 2009.
Системное противодействие проявлениям коррупции // Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010.
Туровская В. А., Туровская К. А. Соотношение функций по контролю и надзору, реализуемых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребите-
лей и благополучия человека // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7.
Цирин А. М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. № 2.
Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на корруп-циогенность // Журнал российского права. 2009. № 10.
Черногор Н. Н., Пуляева Е. В., Чесноко-ва М. Д., Глазкова М. Е. Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальных услуг // Журнал российского права. 2010. № 8.
