CC BY
4УДК 343.13 СЕРГЕЙ ИВАНОВИЧ ГИРЬКО,
заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России
ПРАВОВЫЕ ПРЕДЕЛЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ДОСУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА СУБЪЕКТАМИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Анализируется уголовно-процессуальная компетенция уголовно-исполнительной системы (УИС), ФСИН России, территориальных органов, учреждений и органов УИС в действующем уголовно-процессуальном законодательстве, приводятся данные исследований ученых на предмет расширения уголовно-процессуальных полномочий указанных субъектов, вносятся предложения по изменению норм УПК РФ, регламентирующих полномочия органов дознания, их подследственность.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, пенитенциарная система, ФСИН России, органы дознания, уголовно-процессуальные полномочия и компетенция субъектов процессуальной деятельности, органы и учреждения УИС оперативного, тактического и стратегического звеньев.
S. I. Girko, RF Honorary Scientist, Doctor of Juridical Sciences, Professor, Chief Researcher of Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia; e-mail: syvorina959134@mail.ru, tel.: 8 (495) 982-18-81.
Legal limits of pre-trial proceedings by the subjects of the criminal-Executive system
The article analyzes the criminal procedural competence of the criminal Executive system (CIS), the Federal penitentiary service of Russia, territorial bodies, institutions and bodies of the penal system in the current criminal procedure legislation, presents the data of research of scientists on the subject of expanding the criminal procedural powers of these subjects, makes proposals to change the norms of the criminal code, regulating the powers of inquiry, their jurisdiction.
Key words: the penal system, the prison system, the Federal penitentiary service of Russia, the investigative bodies, criminal procedure, jurisdiction and competence of the subjects of procedural activities, bodies and institutions of the penal correction system operational, tactical and strategic level.
Анализируя уголовно-процессуальные полномочия Уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (далее - УИС), закрепленные в УПК РФ, следует заметить, что сегодняшнее их состояние, и прежде всего правовая регламентация таковых, лишь в незначительной степени соответствует задачам, стоящим перед пенитенциарной системой, и, как мы полагаем, неадекватна им.
Как известно, ни сама УИС, ни ее отдельные субъекты - учреждения и органы, ни должностные лица - начальники исправительных учреждений, исполняющих наказание, в соответствии со ст. 40 УПК РФ не отнесены к числу органов дознания, как это сделано законодателем, к примеру, в отношении органов внутренних дел или начальников органов военной полиции Вооруженных сил Российской Федерации, командиров воинских частей, соединений, начальников военных учреждений и гарнизонов.
Формальное отнесение к таким органам Федеральной службы исполнения наказаний Рос-
сийской Федерации (далее - ФСИН России) как иного органа исполнительной власти, наделенного в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, к сожалению, ситуацию с уголовно-процессуальными полномочиями пенитенциарной системы и ее отдельных субъектов существенно не меняет.
В рамках УПК РФ за начальниками учреждений и органов УИС закреплено исключительно право производства неотложных следственных действий по уголовным делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками соответствующих учреждений и органов, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов иными лицами.
Пенитенциарная система и ее органы не имеют своей узаконенной индивидуальной подследственности, а если ко всем перечисленным изъятиям из статусного положения органа дознания добавить еще и запретительные меры про-
курорского надзора, как то: указание Генерального прокурора от 25 декабря 2013 г № 456/69 «Об усилении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью учреждений и органов уголовно-исполнительной системы» и более раннее информационное письмо от 3 марта 2009 г № 69-14-2009 «О практике прокурорского надзора за исполнением уголовно-процессуального законодательства в учреждениях и органах УИС», содержащие ограничение и даже, по оценке ученых, запрет для органов ФСИН России на принятие решений о возбуждении либо об отказе в возбуждении уголовных дел [1, с. 110-116; 10, с. 37-40], то складывается устойчивое мнение о неопределенности и даже размытости процессуального статуса самой УИС и ее субъектов.
Рассуждать о пределах уголовно-процессуальной компетенции пенитенциарной системы и ее органов в подобной ситуации равноценно пустой трате времени, поскольку никаких конструктивных выводов из подобного анализа сделать невозможно.
У В то же время уголовно-процессуальная де-
ятельность в недрах УИС «теплится», о чем гово-О рит статистика: в 2014, 2015, 2016 и 2017 гг. соот-^ ветственно органами и учреждениями УИС было принято 4 039, 3 330, 2 013 и 2 319 решений об 2 отказе в возбуждении уголовного дела. Это сви-X детельствует о том, что, несмотря на ущербность § в целом правовой регламентации уголовно-про-< цессуальных полномочий субъектов пенитенци-1_ арной системы, запреты органов прокуратуры, ^ начальники исправительных учреждений (далее -ИУ) и органов все-таки продолжают осуществлять процессуальную деятельность.
Учеными НИИ ФСИН России в 2017 г проведен анализ реально существующих уголовно-процессуальных полномочий УИС и ее субъектов, сделаны выводы и предложения, сводящиеся к необходимости расширения компетенции ИУ в уголовном судопроизводстве, и особенно на досудебном этапе, возвращения УИС и ее самостоятельным субъектам полноценного статуса органов дознания. В настоящее время образовательные и научные учреждения ФСИН России приступили к разработке Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 г., где упомянутые выше выработанные учеными предложения, касающиеся процессуального статуса пенитенциарной системы, предполагается учесть.
Именно назревшие изменения по расширению уголовно-процессуальной компетенции УИС, ее органов и учреждений, выработка и последу-
ющее закрепление статусов отдельных самостоятельных субъектов уголовно-процессуальной деятельности, которые были бы адекватны стоящим перед ФСИН России задачам, и определяют целесообразность продолжения настоящего исследования.
Прежде всего необходимо определиться с тем, что из себя, по существу, представляет уголовно-исполнительная система, что за органы входят в ее состав и какие именно органы и учреждения должны являться носителями уголовно-процессуальных полномочий и статусов, каковы оптимальные пределы их процессуальных полномочий.
Организация УИС определена в ст. 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [4] (далее - Закон Российской Федерации), согласно которой УИС включает в себя: учреждения, исполняющие наказания; территориальные органы УИС; федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения наказаний в отношении осужденных. В этой же норме говорится и о том, что в УИС по решению Правительства Российской Федерации могут входить следственные изоляторы, медицинские организации - учреждения, которые в плане распределения процессуальной компетенции также вызывают наш исследовательский интерес.
В соответствии с законодательством Российской Федерации целями уголовно-исполнительного законодательства являются исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами. Исполнение же наказаний, включая наказания, связанные с лишением свободы, возлагается на ИУ. Они непосредственно реализуют задачи: по исполнению уголовных наказаний, содержанию под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых; обеспечению охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и в следственных изоляторах; обеспечению безопасности содержащихся в них осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников УИС, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений и следственных изоляторов.
Именно это звено обеспечивает непосредственное содержание под стражей контингента осужденных, принимает и организует прием, регистрацию и проверку различных заявлений и сообщений о происшествиях и преступлениях, совершенных в расположении мест отбывания наказания и изоляции, является оперативным звеном УИС.
Совершенно очевидно, что всю полноту уголовно-процессуальных полномочий, имманентных органу дознания, должны иметь субъекты, представляющие оперативное звено. Они вправе рассчитывать на обладание процессуальными полномочиями на использование по своему выбору любых, допущенных УПК РФ, процессуальных средств для организации пресечения, раскрытия, в том числе по «горячим следам», совершенных или готовящихся преступлений любой подследственности, возбуждение уголовных дел и расследование в форме дознания преступлений своей подследственности или в форме осуществления неотложных следственных действий по делам о преступлениях, относящихся к компетенции органов предварительного следствия различной ведомственной принадлежности.
Напомним, что подобные уголовно-процессуальные полномочия для УИС не являются чем-то новым. Согласно ч. 4 ст. 117 УПК РСФСР 1960 г начальники исправительно-трудовых учреждений, следственных изоляторов, лечебно-трудовых и воспитательно-трудовых профилакториев обладали в полном объеме полномочиями органов дознания по делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками этих учреждений, а равно по делам о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений.
Необходимость детализации уголовно-процессуальных полномочий субъектов оперативного звена УИС - дознавателя, начальника органа дознания - в настоящем исследовании считаем избыточной, поскольку данная проблема в последние годы достаточно описана в специальной литературе [2, с. 15-17; 3, с. 106-110; 6, с. 103108; 7, с. 20-23; 8, с. 165-168].
Между тем, как полагаем, определяясь с ре-перными точками анализируемой проблемы, необходимо принципиально ответить на три вопроса: какой орган пенитенциарной системы должен быть наделен компетенцией по УПК РФ и почему? Все ли исправительные учреждения должны быть органами дознания, и если нет, то по какой причине? Каким образом необходимо ограничить индивидуальную подследственность УИС, ее органов
и учреждений и из каких соображений при этом следует исходить?
Рассмотрим по порядку. В своей монографии, посвященной проблемам уголовно-процессуальной деятельности УИС, в проекте изменений, предлагаемых в УПК РФ, доктор юридических наук А. А. Крымов предлагает в число органов дознания включить Федеральную службу исполнения наказаний [5]. И он в предложении данной новеллы не одинок.
Мы в данном случае придерживаемся иной точки зрения.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что, во-первых, в соответствии с Положением о Федеральной службе исполнения наказаний [9] (далее - Положение о ФСИН России) ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим определенные функции и подведомственным Минюсту России, т.е. аппаратным подразделением, возглавляющим уголовно-исполнительную систему страны. Во-вторых, ФСИН России сама является органом УИС и внутри системы призвана выполнять строго определенные функции, среди которых полномочия в уголовно-процессуальной сфере отсутствуют. Исходя из положений Закона Российской Федерации именно уголовно-исполнительная система включает в ^ свою организацию федеральный орган исполни- X тельной власти, а вместе с ним еще и территориальные органы и учреждения, исполняющие на- < казания. Поэтому применительно к теме нашего |_ исследования статус УИС по своему содержанию шире правового положения ФСИН России.
Не случайным в связи с этим является отнесение ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания -органов внутренних дел Российской Федерации (далее - ОВД) с учетом входящих в них структурных единиц, а не Министерства внутренних дел Российской Федерации, стоящего во главе системы ОВД.
Полагаем, что и в нашем случае к числу органов дознания должна быть отнесена УИС как таковая, ее органы: федеральный и территориальные, а также учреждения, исполняющие уголовные наказания.
Все ли учреждения и органы, исполняющие наказания и перечисленные в ст. 16 УИК РФ, должны обладать полномочиями органов дознания? Полагаем, что нет. К числу таковых должны быть отнесены исключительно те учреждения, которые содержат осужденных в условиях изоляции от общества и где режим и условия функционирования, включая контакты контингента с
внешней средой и персоналом, порядок несения службы ограничены соответствующим учреждению режимом.
Не случайно законодатель в п. 5 ст. 157 УПК РФ употребляет термин «расположение учреждений и органов», ограничивая тем самым режим свободного доступа в них.
Подобным образом решали данную проблему и авторы УПК РСФСР, в ч. 4 ст. 117 которого содержался перечень учреждений, исполняющих наказания и наделенных полномочиями органов дознания, и этот перечень являлся исчерпывающим.
Из этих же соображений исходит и автор настоящего исследования, предлагая ограничение перечня учреждений и органов, исполняющих наказания, которые обоснованно могли бы претендовать на полномочия органов дознания, перечисленными в п. 9 ст. 16 УИК РФ, а именно учреждениями, исполняющими наказание в виде лишения свободы, - колонией-поселением, воспитательной колонией, лечебным исправитель-У ным учреждением, исправительной колонией общего, строгого или особого режима, тюрьмой, О а также следственным изолятором. ^ Таким образом, предлагаемые изменения
в УПК РФ могли бы быть сформулированы сле-2 дующим образом: дополнить часть 1 статьи 40 X УПК РФ пунктом 5 следующего содержания: § «п. 5) уголовно-исполнительная система Россий-< ской Федерации, входящие в ее состав органы, в 1_ том числе территориальные, и учреждения, ис-^ полняющие наказания в виде лишения свободы».
Важнейшим в плане формирования пределов уголовно-процессуальных полномочий органов дознания УИС является определение для них индивидуальной подследственности.
Представляется, что, помимо уголовных дел о преступлениях, указанных в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ, к подследственности УИС могли бы быть отнесены такие преступления, как действия, дезорганизующие работу ИУ, побеги, преступления небольшой тяжести среди осужденных, побои, преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, и другие преступления, наиболее часто совершаемые в учреждениях УИС, по которым должно производиться дознание в полном объеме или сокращенной форме, а также в объеме неотложных следственных действий с последующей передачей возбужденных уголовных дел профильному органу расследования для производства предварительного следствия.
Соответственно в целях закрепления в законе индивидуальной подследственности УИС и
ее субъектов изменения в УПК РФ могли бы выглядеть следующим образом - дополнить часть 3 статьи 151 УПК РФ пунктом 5 следующего содержания: «п. 5) дознавателями учреждений и органов уголовно-исполнительной системы - по уголовным делам о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов, предусмотренных статьями 112, 115, 116, 117 частью первой, 118, 119, 158 частью первой, 213 частью первой, 228 частью первой, 313 частью первой, 314, об иных преступлениях небольшой и средней тяжести - по письменному указанию прокурора».
Очевидно, что в приведенный перечень преступлений включены, прежде всего, те, которые могли бы без особых проблем расследоваться в форме дознания и не представляли бы сложности для должностных лиц ИУ, которым такое производство поручается. В то же время в условиях исправительных учреждений нередки случаи, когда в их расположении совершаются преступления, относящиеся к компетенции следственных подразделений различной подчиненности. Полагаем, что для таких прецедентов закон должен сохранить режим производства неотложных следственных действий с возбуждением уголовного дела и последующей его передачей в профильный орган для производства предварительного следствия или по подсудности.
Предлагаемые уточнения УПК РФ могли бы выглядеть следующим образом: изложить пункт 5 части 2 статьи 157 УПК РФ в следующей редакции: «п. 5) учреждения и органы уголовно-исполнительной системы - по уголовным делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками соответствующих учреждений и органов, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов иными лицами».
Что же касается наделения полномочиями начальника органа дознания начальников учреждений и органов УИС, то с внесением вышеуказанных изменений в УПК РФ это произойдет естественным образом. Должностное лицо, возглавляющее соответствующий орган дознания, а также его заместитель в соответствии с п. 17 ст. 5 Кодекса являются - начальниками органа дознания.
Аналогичным образом решается вопрос и о дознавателе. В соответствии с п. 7 ст. 5 УПК РФ им может являться как штатный сотрудник -должностное лицо органа дознания, правомочное осуществлять предварительное расследование
в форме дознания, а также иные процессуальные полномочия, так и должностное лицо, уполномоченное на производство таких действий начальником органа дознания. В нашем случае до введения должностей штатных дознавателей функции по производству дознания смогут выполнять сотрудники, наиболее подготовленные для такой работы и специально уполномоченные на это начальником органа дознания.
Пределы процессуальной компетенции всех вышеперечисленных субъектов будут определяться рамками тех или иных норм УПК РФ, но это предмет специального исследования, время для которого, как представляется, наступит в недалеком будущем.
Необходимо кратко охарактеризовать уголовно-процессуальную компетенцию территориальных органов УИС и ФСИН России, тактического и стратегического звеньев УИС.
В соответствии со ст. 7 Закона Российской Федерации территориальные органы УИС (далее - ТО УИС) осуществляют руководство подведомственными учреждениями, исполняющими наказания. Тем самым в зону ответственности территориальных органов попадут и такие исправительные учреждения, которые будут наделены полномочиями органов дознания. Следовательно, организация ведомственного контроля за процессуальной деятельностью подконтрольных ИУ также должна осуществляться ТО УИС. Правильнее здесь будет не ограничивать такую функцию исключительно ведомственным процессуальным контролем, а расширить ее за счет методического руководства процессуальной деятельностью. Кроме того, трудно исключить и случаи, когда подследственные УИС преступления будут совершаться в межрегиональном, групповом или многоэпизодном, иными словами, усложненном формате. В таких случаях ТО УИС придется организовывать расследование таких преступлений самостоятельно, что потребует выделения и в их штатах специалистов по дознанию, формирования специализированных подразделений по контролю и методическому руководству. Данными рамками и будут определяться пределы компетенции ТО УИС.
И, наконец, ФСИН России. Одной из основных задач Федеральной службы исходя из Положения о ФСИН России является обеспечение правопорядка и законности в ИУ. Это в полной мере относится к организации и методическому руководству работой по дознанию. В МВД России подобные функции выполняет Управление по организации дознания, входящее в состав цен-
трального аппарата Министерства. Полагаем, что аналогичные задачи в свое время придется решать и ФСИН России. С учетом названных задач и будут определены пределы уголовно-процессуальной компетенции Федеральной службы.
Полагаем, что более предметное исследование темы процессуальной компетенции как ТО УИС, так и ФСИН России еще впереди, но научному сообществу надо быть к нему готовым и находиться во всеоружии.
Список использованной литературы
1. Беляков, А. В. Дознание в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы России [Текст] / Беляков А. В., Брыляков С. П. // Вестник Кузбасского института. - 2016. -№ 2 (27).
2. Бородкин, М. А. Дознаватель в уголовно-исполнительной системе: перспективы законодательной регламентации [Текст] / М. А. Бородкин // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. - 2014. - № 1.
3. Брыляков, С. П. Уголовно-процессуальный q статус сотрудников учреждений, исполняющих на- ^ казание в виде лишения свободы, в досудебном о производстве [Текст] / С. П. Брыляков // Вестник ^ Кузбасского института. - 2016. - № 1 (26).
4. Закон Российской Федерации «Об учреж- ^ дениях и органах, исполняющих уголовные на- X казания в виде лишения свободы» [Текст]. - М. : q Проспект, 2016. - 32 с.
5. Крымов, А. А. Уголовно-процессуальная |_ деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы России [Текст] : монография / А. А. Крымов. - М. : Проспект, 2017. - 464 с.
6. Куницын, С. Н. О процессуальном статусе органов дознания ФСИН России [Текст] / С. Н. Куницын // Вестник Воронежского института МВД России. - 2013. - № 2.
7. Малышева, О. А. О необходимости совершенствования правовой регламентации процессуального статуса дознавателя [Текст] / О. А. Малышева // Рос. юстиция. - 2014. - № 9.
8. Николаева, Т. Г. Деятельность органов дознания в Федеральной службе исполнения наказаний [Текст] / Т. Г. Николаева // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2005. - № 4 (28).
9. Положение о Федеральной службе исполнения наказаний [Электронный ресурс] : [утв. Указом президента Рос. Федерации от 13 дек. 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»]. - Режим доступа : http:// consultant.ru (дата обращения : 11.04.2017).
10. Спиридонова, Ю. Н. Проблемы нормативного регулирования уголовно-процессуальной компетенции ФСИН России [Текст] / Ю. Н. Спиридонова // Вестник ВИПЭ ФСИН России. - 2015. -№ 29.
References
1. Belyakov А. V., Brylyakov S. P. Vestnik Kuzbasskogo institute (Bulletin of the Kuzbass Institute), 2016, No. 2 (27).
2. Borodkin M. А. Ugolovno-ispolnitel'naya sistema: pravo, ehkonomika, upravlenie (Criminally-executive system: law, economy, management), 2014, No. 1.
3. Brylyakov S. P. Vestnik Kuzbasskogo instituta (Bulletin of the Kuzbass Institute), 2016, No. 1 (26).
4. Zakon Rossijskoj Federatsii "Ob uchrezhdeniyakh i organakh, ispolnyayushhikh ugolovnye nakazaniya v vide lisheniya svobody" (The Law of the Russian Federation "On Institutions and Bodies Executing Criminal Penalties in the Form of Imprisonment"), Moscow: Prospekt, 2016, 32 p.
5. Krymov A. A. Ugolovno-protsessual'naya deyaternost' organov i uchrezhdenij ugolovno-ispolnitel'noj sistemy Rossii: monografiya (Criminal Procedural Activity of the Bodies and Institutions of the Correctional System of Russia: Monograph), Moscow: Prospekt, 2017, 464 p.
6. Kunitsyn S. N. Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii (Bulletin of the Voronezh Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia), 2013, No. 2.
7. Malysheva O. A. Ros. yustitsiya (Russian Justice), 2014, No. 9.
8. Nikolaeva T. G. VestnikSankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii (Bulletin of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia), 2005, No. 4 (28).
9. Polozhenie o Federal'noj sluzhbe ispolneniya nakazanij (Regulations on the Federal Service for the Execution of Sentences), available at: http:// consultant.ru (April 11, 2017).
10. Spiridonova Yu. N. Vestnik VIPEH FSIN Rossii (Bulletin of the Institute: crime, punishment, correction), 2015, No. 29.
