CC BY
429
А.М. Грачева*
ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ВЫХОДА ВЕЛИКОБРИТАНИИ ИЗ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА**
В статье рассматриваются актуальные проблемы и правовые последствия референдума о членстве Великобритании в Европейском союзе, который состоялся 23 июня 2016 г. Автор использует различные методы лингвистического и юридического анализа статей Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества и Акта о европейских сообществах 1972 г., обосновывает необходимость законодательного закрепления процессуального порядка се-цессии из Европейского союза.
8 Референдум, выход из Европейского союза, процесс выхода, сецессия, Brexit, Лиссабонский договор, Акт о европейских сообществах, денонсация, международный договор.
Во время референдума о членстве Великобритании в Европейском союзе, который состоялся в Великобритании и Гибралтаре 23 июня 2016 г., 51,89% граждан Великобритании проголосовали за выход из него, 48,11% — против1. Итоги голосования в субъектах Великобритании различались: так, граждане Северной Ирландии и Шотландии высказались преимущественно против выхода, а граждане Англии (не считая столицы) и Уэльса — за. Результаты референдума вызвали удивление среди мировой общественности, так как многие политологи и правоведы предсказывали иной исход голосования.
У данного референдума существует множество правовых и конституционных аспектов и проблемных последствий. Прежде всего необходимо определить его правовой статус и юридическую силу. Референдум о членстве Великобритании в Европейском союзе не является юридически обязывающим. Британские юристы подчеркивают, что итоги голосования носят консультативный, а не обязательный характер для парламента страны. Последнее сло-
* Стажер сектора международно-правовых исследований Института государства и права РАН (e-mail: [email protected]).
** Статья рекомендована к печати доктором юридических наук Н.Б. Крыловым.
1 URL: http://www.bbc.com/news/politics/eu_referendum/results (дата обращения: 06.07.2016).
во остается за ним, так как только он обладает законодательной компетенцией. Теоретически представители власти могут пренебречь волей народа на законном основании. Следовательно, решение о выходе из Европейского союза лежит в плоскости не только права, но и политики. Окончательное решение будет приниматься, исходя из целесообразности и практической пользы.
Выход из Европейского союза является законным правом всех его членов. Ранее ни одно государство не выходило из состава ЕС, сецессию осуществляли только полуавтономные субъекты, такие как Гренландия, Французский Алжир и Сен-Мартен. Из них только Гренландия отсоединилась от предшественника ЕС, Европейского экономического сообщества (ЕЭС), путем голосования в 1985 г. после спора о правах рыболовства. Однако Евросоюз продолжает оказывать экономическое воздействие на Гренландию (преимущественно в рамках торговли товарами гренландского происхождения), так как она остается одной из специальных территорий стран — членов ЕС. Таким образом, Великобритания устанавливает первый прецедент.
В международном праве существует два способа выхода из Европейского союза и освобождения Великобритании от международных обязательств по договорам с ним. Первый способ предусматривает выход государств — членов из Европейского союза в соответствии с процедурой, закрепленной в ст. 50 Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества (подписан 13 декабря 2007 г., вступил в силу 1 декабря 2009 г.). Согласно указанной статье любое государство-член «в соответствии со своими конституционными правилами может принять решение о выходе из состава Союза»2. Такое государство письменно или устно3 уведомляет Европейский совет — высший политический орган ЕС, состоящий до сих пор с учетом Великобритании из глав государств и правительств 28 стран, — о своем намерении. После направления уведомления начинается процесс переговоров с государством, объявившим о желании покинуть ЕС. По окончании переговоров заключается соглашение об условиях выхода и устанавливаются бу-
2
URL: http://eulaw.ru/treaties/teu (дата обращения: 06.07.2016).
3
См.: Farr R. The UK's Relationship Status: It's Complicated What Does the Future Look Like with the EU, EEA, EFTA..? // URL: http://www.lexology.com/ library/detail.aspx?g=bd92273c-457c-414b-bc05-f8b7c845f0a9 (дата обращения: 10.07.2016).
дущие двусторонние отношения. Указанное соглашение должно быть одобрено Европейским парламентом и утверждено квалифицированным большинством Совета ЕС. Согласно п. 3 ст. 50 договоры «прекращают применяться к заинтересованному государству со дня вступления в силу соглашения о выходе либо — при отсутствии такого соглашения — через два года с момента уведомления, если только Европейский совет с согласия заинтересованного государства-члена единогласно не решит продлить этот срок». Договор о Европейском союзе, Договор о функционировании Европейского союза (обновленное название Договора об учреждении Европейского сообщества) и связанные с ними законодательные акты ЕС прекращают действовать в отношении выходящего государства с момента вступления соглашения о выходе из Евросоюза в силу, а если такой документ не будет принят — по умолчанию через два года с момента направления государством, желающим выйти из состава ЕС, официального уведомления. Данный срок также может быть продлен по соглашению сторон.
Второй способ предусматривает выход из Европейского союза в одностороннем порядке. Великобритания вправе объявить о выходе из вышеупомянутых договоров в одностороннем порядке, если отменит национальный Акт о Европейских сообществах 1972 г.4 Этот конституционный закон стал основой для введения в действие документов Европейских сообществ на территории Великобритании. Однако при данном способе выхода из ЕС исчезнет значительная правовая база отношений между Великобританией и странами ЕС, на которые приходится 45% британского экспорта, поэтому такой вариант эксперты считают проблематичным и ма-ловероятным5.
28 июня 2016 г. Европарламент принял резолюцию6, призывающую Евросоюз запустить процесс выхода Великобритании из ЕС в соответствии со ст. 50 Лиссабонского договора. Документ был одобрен большинством депутатов Европарламента (395 —
4 URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1972/68/section/ (дата обращения: 06.07.2016).
5 См.: ArmstrongK.A. Governing Social Inclusion: Europeanization through Policy Coordination. Oxford, 2010. P. 113.
6 European Parliament Resolution of 28 June 2016 on the Decision to Leave the EU Resulting from the UK Referendum (2016/2800(RSP)) // URL: http://www.europarl. europa.eu/sides /getDoc.do?pubRef=-//EP// TEXT+TA+ P8-TA-2016-0294+0+D0C + XML+V0//EN&language=EN (дата обращения: 06.07.2016).
«за», 200 — «против», 71 — воздержались) по итогам экстренной сессии в Брюсселе в связи с проведенным референдумом. Как указывалось в проекте резолюции, Европейский парламент «принимает к сведению желание граждан Великобритании выйти из ЕС; подчеркивает, что волеизъявление народа должно целиком и полностью соблюдаться, начиная с немедленной активации статьи 50 договора о Европейском союзе». Попутно следует отметить, что с применением упомянутой статьи связан ряд субстанциональных правовых и процессуальных проблем.
Как уже говорилось, ее применение является беспрецедентным. До вступления в силу Лиссабонского договора ни в законодательстве ЕС, ни в иных международных правовых актах не упоминалось о добровольном выходе государства из Евросоюза.
Правда, это не исключало такую возможность7, но мнения правоведов по этому вопросу разделились. Одни из них считали, что суверенные государства вправе отказаться от своих международных обязательств и, ссылаясь на это право, покинуть ЕС. Другие настаивали на невозможности выхода из Евросоюза, обосновывая свою точку зрения тем, что договоры с ЕС заключены на неограниченный срок и не содержат отдельного положения о возможности одностороннего выхода. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. устанавливает, что в случае если договор не содержит положений о его прекращении и не предусматривает денонсации или выхода из него, то он не подлежит денонсации или выходу, за исключением единодушного согласия всех участников и выражения всеобщего согласия на денонсацию или выход. Отсутствие прецедентов сецессии в соответствии с Лиссабонским договором вносит неопределенность в правовую доктрину и существенно усложняет для Великобритании процесс выхода из Европейского союза.
Интерпретация п. 2 ст. 50 также вызывает сомнения. «Государство-член, которое принимает решение о выходе, уведомляет о своем намерении Европейский совет, — говорится в этом пункте. В свете ориентиров, установленных Европейским советом, Союз проводит переговоры и заключает с данным государством соглашение, которое определяет порядок выхода последнего с учетом
7
См.: Athanassiou Ph. Withdrawal and Expulsion from the EU and EMU, Some Reflections // URL: http://www.ecb.europa.eu /pub/pdf/scplps/ecblwp10.pdf (дата обращения: 06.07.2016).
основ его будущих взаимоотношений с Союзом». Несмотря на то что имеется ряд обязательств, выполнение которых относительно просто приостановить, например, бюджетные платежи в ЕС, членские права органов ЕС и др., существует ряд обязательств, требующих длительных переговоров.
Для поддержания сотрудничества между Великобританией и Европейским союзом необходимо спрогнозировать изменения, которые возникнут вследствие сецессии. Например, после референдума Британский фондовый рынок упал на 7,4%, резко снизился курс фунта8. По словам Председателя Европарламента М. Шуль-ца, события «на финансовых рынках показывают, что путь, на который ступила Великобритания, будет трудным»9. И бизнесу, и гражданам ЕС предстоит пережить длительный период неопределенности. Следует учитывать, что в некоторых случаях потребуется заключение новых соглашений. Например, комплексная торговая сделка может подразумевать более трудоемкие, длительные переговоры и ратификацию правил, в то время как всесторонние сделки должны быть согласованы между 27 странами и ратифицированы через 38 заседаний национального собрания и Европейского парламента.
Следовательно, перед окончательным выходом из Европейского союза в соответствии со ст. 50 Великобритании следует разработать рамочные соглашения для будущих отношений.
Временные рамки процесса выхода из ЕС остаются, исходя из трактовки п. 3 ст. 50, неопределенными. В соответствии с данной нормой договоры «прекращают применяться к заинтересованному государству со дня вступления в силу соглашения о выходе либо — при отсутствии такого соглашения — через два года с момента уведомления, предусмотренного в параграфе 2, если только Европейский совет с согласия заинтересованного государства-члена единогласно не решит продлить этот срок». По умолчанию срок договорных обязательств составляет два года. Однако после проведения референдума ряд высокопоставленных чиновников ЕС заявили, что данный срок будет продлен. Премьер-министр Великобритании Д. Кэмерон, выступая с докладом по итогам референдума,
8
URL://www.bbc.com/russian/news/2016/06/160624_stocks_falling_down (дата обращения: 06.07.2016).
9 URL: tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/3396718 (дата обращения: 25.06. 2016).
указал, что «сроки начала процедуры выхода Британии из Евросоюза определит новый премьер Соединенного Королевства»10.
Наиболее противоречивым в ст. 50 представляется п. 4: «В целях параграфов 2 и 3 члены Европейского совета и Совета, которые представляют выходящее государство-член, не участвуют в обсуждении и принятии относящихся к нему решений Европейского совета и Совета». Это противоречит общему правилу о наличии членских прав у государства до момента выхода из Европейского союза. Великобритания остается ее полноправным членом до дня подписания соглашения о выходе из ЕС. Весьма красноречивым, например, является то, что спустя всего несколько часов после референдума лидеры Евросоюза начали обсуждать его последствия, не приглашая на такие встречи представителей Великобритании. Подобные действия, предупреждают дипломаты, могут отрицательно повлиять на процессуальный порядок переговоров, установленный в ст. 218 Договора о функционировании Европейского союза.
Бывший премьер-министр Италии Дж. Амато, автор ст. 50 Лиссабонского договора, на конференции в Риме заявил следующее: «Я написал статью 50, так что я хорошо ее знаю... Мое намерение состояло в том, чтобы написать статью в качестве формальной предохранительной меры, которая бы существовала, но никогда не применялась. Это как огнетушитель, который никогда не должен был быть использован. Вместо этого произошел пожар»11. Он расценил намерение Великобритании выйти из Евросоюза как «катастрофу» и назвал Д. Кэмерона «безумцем». Все это еще раз подтверждает противоречивость и неясность ст. 50.
Несовершенство процессуального порядка выхода из Европейского союза — не единственная правовая проблема. Следует также учитывать, насколько выход из него Великобритании представляет экзистенциальную угрозу для Соединенного Королевства. По мнению многих английских правоведов, подобная сецессия может вызвать ряд серьезных конфликтов между государствами, входящими
10 Кэмерон Д. Сроки начала выхода Британии из ЕС определит новый премьер // URL: http://vz.ru/news/2016/6/ 24/817761.html (дата обращения: 07.06.2016).
11 Цит. по: Hooton Ch., Stone J. Brexit: Article 50 Was Never Actually Meant to Be Used, Says its Author // URL:http://www.independent.co.uk/ news/uk/politics/brexit-eu-referendum- britain-theresa-may-article- 50-not-supposed-meant-to-be- used-trigger-giuliano-a7156656.html (дата обращения: 06.07.2016).
в состав Соединенного Королевства. Так, Первый министр Шотландии, ссылаясь на результаты голосования шотландских избирателей на референдуме, заявил, что «народ Шотландии видит свое будущее в рамках Европейского союза»12. Поэтому вероятность второго референдума по вопросу о независимости Шотландии значительно возрастает.
Если граждане Шотландии или Северной Ирландии проголосуют за то, чтобы остаться в Европейском союзе, то они должны будут выйти из состава Соединенного Королевства. Пока еще трудно предсказать, как станут развиваться события. Распад Соединенного Королевства, как и выход Великобритании из Европейского союза, не произойдет сегодня или завтра, но вероятность такого развития событий довольно велика.
Правовые казусы не ограничиваются ст. 50 Лиссабонского договора или Актом о Европейских сообществах. Законодательство ЕС применяется Великобританией в соответствии с актами о деволю-ции в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии. Например, в разд. 29 (2)^) Акта о Шотландии 1998 г. предусмотрено, что акты шотландского парламента, которые несовместимы с законодательством ЕС, являются «незаконными». Поэтому несмотря на то, что парламент Великобритании может отменить Акт о Европейских сообществах, это не прекратит применение законодательства ЕС в других государствах Соединенного Королевства, но при этом каждому из них необходимо будет внести соответствующие поправки в свое законодательство. Процедура внесения таких поправок весьма непроста, и их реализация может привести к конституционному кризису.
Нельзя также не отметить, что, хотя парламент Великобритании вправе вносить изменения в законодательные акты других государств в составе Соединенного Королевства, британское правительство не раз заявляло, что не намерено принимать законы децентрализованно. Например, в соответствии с Конвенцией Сьюэлла для применения законов в отношении Шотландии требуется ее законодательное согласие. Данная Конвенция предусматривает механизм урегулирования передачи полномочий и упоминается в Меморандуме о взаимопонимании между правительством Великобритании и правительством Шотландии. Кроме того, и подразд. 8, введенный ст. 2 Закона о Шотландии 2016 г.13 в ст. 28
12 URL: http://ria.ru/world/20160624/1450706518.html (дата обращения: 06.07.2016).
Акта о Шотландии 1998 г., содержит следующее положение: «Следует признать, что парламент Соединенного Королевства не сможет в общем порядке принимать законы без согласия Шотландского парламента». В соответствии со ст. 126 (9) Акта о Шотландии положения закона ЕС и обязательства, вытекающие из него, имеют самостоятельное значение.
Подводя итоги вышесказанному, следует отметить, что поскольку Шотландия продолжает настаивать на том, что при проведении референдума ее интересы были проигнорированы, вопрос остается открытым. Первый министр Шотландии Н. Стерджен сообщила, что повторный референдум по вопросу о независимости Шотландии может быть проведен в первой половине 2017 г. Она уточнила, что референдум состоится, если руководство Англии и в дальнейшем не будет учитывать интересы Шотландии14. Таким образом, инициатива Великобритании выйти из состава Европейского союза, при этом игнорируя требования Конвенции Сьюэлла, может иметь последствия, весьма серьезные для всего Соединенного Королевства.
БИБЛИОГРАФИЯ
Кэмерон Д. Сроки начала выхода Британии из ЕС определит новый премьер // URL: http://vz.ru/news/2016/6/24/817761.html.
ArmstrongK.A. Governing Social Inclusion: Europeanization through Policy Coordination. Oxford, 2010.
Athanassiou Ph. Withdrawal and Expulsion from the EU and EMU, Some Reflections // URL://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scplps/ecblwp10.pdf.
Hooton Ch., Stone J. Brexit: Article 50 Was Never Actually Meant to Be Used, Says its Author // URL: http://www.independent.co.uk/news/uk/ politics/brexit-eu- referendum-britain-theresa-may-article- 50-not-supposed-meant-to-be-used-trigger- giuliano-a7156656.html.
Farr R. The UK's Relationship Status: It's Complicated What Does the Future Look Like with the EU, EEA, EFTA..? // URL: http://www.lexolo-gy.com/ library/detail.aspx?g= bd92273c-457c-414b-bc05-f8b7c845f0a9.
13
URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2016/11/contents/enacted (дата обращения: 07.07.20160).
14 URL: www.bbc.com/vussian/news/ 2016/06/150624_britan_scotland_indepen dence (дата обращения: 06.07.2016).
