ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ЗАБАСТОВОК В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 1

Жусипалиева А.Н.

магистрант 1 курса специальности международное право АО «Университет КАЗГЮУ им. М.С. Нарикбаева»

ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ЗАБАСТОВОК В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

Аннотация: в статье представлены ключевые тенденции развития правового регулирования забастовок в Республике Казахстан и зарубежных государствах, что позволяет в рамках сравнительного анализа, в первую очередь, оценить возможности забастовок как способа разрешения коллективных трудовых споров. Автор статьи полагает, что результаты исследования можно применять при дальнейшем совершенствовании трудового законодательства Казахстана. В частности, предлагается имплементировать в национальное законодательство успешные практики США, ФРГ и Японии; предусмотреть в ст. 171 ТК РК положение о том, что работники вправе проводить кратковременные и частичные забастовки, что снижает риски и ущерб для работодателей и работников. Также предлагается дополнить ст. 161 ТК РК нормой о тайном голосовании в профсоюзах, чтобы соблюсти интересы всех работников.

Ключевые слова: забастовки, правовое регулирование, Казахстан, США, ФРГ, Япония, сравнительное право.

Право на организацию и проведение забастовки предусмотрено в национальном законодательстве всех демократических государств, однако варианты его закрепления неодинаковы в разных странах. Данное право может провозглашаться в текстах основных законов (конституциях) и иных нормативно-правовых актов, оно может быть выведено из конституционного права на объединение, опираться на общие принципы права или международные акты. Вместе с тем существует широкий круг вопросов, связанных с деталями регламентации права на забастовку, решение которого в разных государствах отличается.

Национальное законодательство многих наиболее развитых государств одновременно устанавливает право работников на организацию и проведение забастовки и право работодателей применять ответные действия, именуемые «локаутами». Так обеспечивается соблюдение принципа равноправия сторон, который свойственен, в частности, США, ФРГ и ряду других государств.

Регламентация права на забастовку в Казахстане

В Казахстане право на забастовку регламентировано в Трудовом кодексе Республики Казахстан (далее - ТК РК). В соответствии со ст. 171 ТК РК работники могут проводить забастовку, когда не удалось урегулировать коллективный спор путем применения примирительных процедур, работодатель уклоняется от них или не выполняет соглашение, которое было достигнутого при разрешении трудового спора. Решение о забастовке принимает собрание работников, на котором присутствует более половины от общего количества работников организации, большинством голосов участников. Забастовку возглавляет специально уполномоченный работниками забастовочный комитет. Если забастовка распространяется на несколько организаций с общими требованиями, ее может возглавить объединенный орган из равного количества представителей работников данных организаций. При этом участие в забастовке происходит исключительно на добровольной основе без принуждения к участию или отказу. Любое принуждение ведет к применению санкций в соответствии с действующим законодательством страны.

Вместе с тем в настоящее время в Казахстане забастовки происходят довольно часто. Это свидетельствует о том, что необходимо совершенствовать действующее законодательство, чтобы оно позволяло работодателям и сотрудникам быстрее разрешать возникающие в ходе забастовок противоречия и минимизировать ущерб сторон вследствие данных акций протестов. В этом отношении, на взгляд автора, полезно обратиться к успешному опыту развитых зарубежных государств (США, ФРГ, Японии), проанализировать преимущества их национального права относительно забастовок и рассмотреть возможность имплементации эффективных правовых конструкций и норм.

Законные и незаконные забастовки в зарубежном праве

Обратим особое внимание на то обстоятельство, что право на забастовку имеет определенные границы (пределы), поэтому забастовки подразделяются на законные и незаконные. Рассмотрим существующие ограничения права на забастовку:

1) забастовка должна проводиться на принципах недопущения причинения вреда иным лицам, включая общество в целом. При этом рассматриваемая граница в разных странах представлена на разных уровнях. В США и иных англо-саксонских странах законодатель определяет эту границу (например, законом ограничивается срок проведения профсоюзами забастовки, по истечении которого забастовка считается неправомерной). В ФРГ на уровне законодательства не установлена четкая граница между правомерными и неправомерными забастовками. Законодатель определяет лишь общие подходы к решению этого вопроса, а решение в каждом конкретном случае становится прерогативой судебной власти. Суды в своих решениях ориентируются на правовые доктрины. В ФРГ судьи ориентируются на доктрину «злоупотребление правом»;

2) международная практика также подразделяет забастовки на официальные (разрешенные профсоюзом) и неофициальные, поскольку она ориентирована на восприятие коллективного конфликта как предпосылки развития системы коллективных договоров. В связи с этим обстоятельством в ФРГ забастовки разрешены тогда, когда они ведут к достижению коллективного соглашения. Стоит отметить, что данный подход к праву на забастовку существенно ограничивает его, поскольку коллективные действия работников вне профсоюзов считаются незаконными, ведь они не могут заключать коллективные соглашения. В США также в приоритете оказывается официальная забастовка, когда интересы коллектива работников представлены уполномоченным на ведение переговоров лицом. Это обеспечивает законность действий работников после их одобрения данным лицом;

3) в коллективный договор могут быть включены положения об обязательстве

сторон воздерживаться от забастовки или локаута в течение всего периода его действия

(сохранение общественного спокойствия). Однако подобные положения не исключают

67

полностью возможности организации и проведения забастовок, поскольку не все вопросы могут быть предусмотрены в коллективном договоре. В большинстве стран, несмотря на отсутствие правовой регламентации ряда вопросов в коллективных договорах, существует взаимная обязанность работодателей и работников сохранять общественное спокойствие. Данная позиция предусмотрена принципом pacta sunt servanda, согласно которому договоры должны соблюдаться. В связи с этим в ФРГ, Японии и США признаются незаконными те забастовки, которые проводятся в нарушение коллективных договоров. В данных государствах пострадавшему в результате забастовки работодателю гарантируется право отстаивания своих интересов в судебном порядке, поскольку профсоюз, являясь стороной коллективного договора, должен выполнять принятые на себя обязательства и удерживать своих членов от проведения забастовки или принять все необходимые меры, чтобы прекратить уже организованную забастовку. В целом ограничение права на проведение забастовки, основанное на коллективном договоре, не противоречит Европейской Социальной Хартии, однако эксперты Комиссии МОТ полагают, что его необходимо компенсировать возможностью обращения в третейский суд, который может разрешить жалобы, связанные с толкованием и применением коллективного договора.

4) признание забастовки законной/незаконной зависит и от причин и целей

работников, которые ее проводят. Забастовки становятся следствием наличия

конфликтов прав и конфликтов интересов. Большинство стран мира при

урегулировании конфликтов прав применяют модель их судебного разрешения. Однако

при конфликтах интересов судебное урегулирование бессильно, поэтому забастовка

становится способом их разрешения. В ФРГ забастовки, связанные с толкованием,

применением или нарушением коллективных договоров и трудового законодательства,

являются незаконными, поскольку национальным правом предусмотрена судебная

процедура урегулирования споров о правах. Рассмотрим также некоторые другие

случаи ограничения права на организацию и проведение забастовок в зависимости от

их целей. В ФРГ забастовка признается незаконной, если ее цель невозможно

урегулировать посредством коллективного договора. В Японии, так называемые

«забастовки солидарности», предполагающие оказание давления на другого

68

работодателя, являются незаконными. В США допускается проведение забастовки солидарности, если первая забастовка является законной. В ФРГ такие забастовки имеют законные основания, только если второй работодатель не сохраняет нейтралитет относительно первой забастовки или экономически связан с первым работодателем.

5) на законность проведения забастовки оказывают существенное влияние обстоятельства и соблюдение процедур, в которых она проводится. В частности, процедуру могут ограничивать положения коллективных договоров, где предусматривается обязательное предварительное уведомление о сроках проведения забастовки, а также требование согласительной процедуры с посредниками или по итогам обращения в третейский суд. Это, например, свойственно для Японии. В большинстве стран процедурные ограничения прописываются не в коллективных договорах, а в национальном праве. В Японии также необходимо проводить тайное голосование членов профсоюза по поводу планируемой забастовки. Это позволяет учесть интересы отдельных работников, чтобы забастовка не проводилась без их согласия. В Германии процедура голосования регламентируется не законом, а действующими профсоюзными правилами. В США важно соблюдать требование о предварительном уведомлении о забастовке, поскольку работодатель должен понимать, сколько дней она продлится. В большинстве стран данное требование относится только к государственным учреждениям и важнейшим секторам экономики. В ФРГ неожиданные забастовки считаются незаконными, поскольку действует принцип ultima ratio (последний довод) и ultimum remedium (последнее средство защиты). Иными словами, забастовка не может считаться законной, если не были исчерпаны другие мирные способы достижения соглашения. В Японии забастовка не является крайним средством достижения цели, а в США забастовку можно на законных основаниях объявить до того, как переговоры зайдут в тупик. В Японии суды считают надлежащим способом ведения споров действия, которые по факту не являются полноценными забастовками (например, частичные забастовки или короткие волновые забастовки) с незначительным экономическим ущербом, поскольку, по мнению судей, несмотря на нарушение нормального хода работы, они все же предпочтительнее полноценных забастовок.

6) определенные ограничения права на организацию и проведение забастовок действуют в отношении государственных служащих и служб жизнеобеспечения. Это связано с серьезным ущербом, которые наносят их забастовки всему обществу и даже национальной экономике. В связи с этим забастовки в таких учреждениях и организациях давно запрещены. В частности, в США в подавляющем большинстве штатов закон запрещает государственным служащим участвовать в забастовках или данное право ограничивается судебным приказом. За нарушением данного запрета может последовать уголовная ответственность, дисквалификация и прочие серьезные санкции. В Японии коллективные действия государственных служащих оказались под законодательным запретом в 1946 г. и 1948 г. В ФРГ забастовки государственных служащих незаконны, но данный запрет действует только в отношении чиновников. Остальные государственные служащие сохраняют за собой право на забастовку. Однако на протяжении многих лет сложившаяся в Германии практика критикуется Комитетом независимых экспертов по Европейской Социальной Хартии.

Если забастовка является законной, то организаторы (профсоюзы) не несут ответственности за причиненный ущерб. Иными словами, работодатели и контрагенты не вправе требовать от профсоюзов или их членов компенсации нанесенного ущерба. Однако не всегда справедливой оказывается и ответственность профсоюзов за причиненный вред в результате незаконных коллективных действий. Работодатели в основном остаются довольными принятым судом решением о признании забастовки незаконной. Особенно, если профсоюзы законопослушны и стремятся всеми силами прекратить незаконные действия своих членов.

Право бастующих работников на заработную плату

В большинстве случаев, участвующий в забастовке работник, теряет право на

заработную плату. Однако на практике вследствие непродолжительности забастовок

работодатель не вычитает дни забастовки из заработной платы. После завершения

забастовки работодатели и профсоюзы обычно договариваются о сохранении

заработной платы в полном объеме. При этом работодатель имеет возможность

пригрозить отказом от выплаты заработной плату и дополнительных выплат,

70

воздействуя, со своей стороны, на бастующих работников. Работодатель иногда просит

своих работников о сверхурочной работе в целях компенсации времени забастовки.

Вместе с тем работодатель может сделать вычет из заработной платы работников за

большее время, чем длилась забастовка. Комиссия независимых экспертов по

Европейской Социальной Хартии отрицательно воспринимает такую практику,

поскольку это противоречит принципу реализации права на забастовку. Сокращение

выплат может распространиться и на дополнительные льготы, предусмотренные

трудовым договором (в частности, оплачиваемый отпуск). Однако работник не должен

лишаться надбавки к заработной плате за выслугу лет, пенсий, медицинской страховки

и т.д. Согласно suspension theory (теории временной приостановки действия)

деятельность работника после возобновления работы считается не прерывавшейся,

поэтому ему положены все выплаты и льготы за непрерывный стаж как будто перерыва

в работе не было. В Германии профсоюзы поддерживают работников из специальных

забастовочных фондов. В США разделяют трудовые интересы работника по договору

и его интересы по праву справедливости. Работодатель вправе не выплачивать

заработную плату работнику, если за последним сохраняется право справедливости.

После завершения забастовки статус работника по праву справедливости позволяет ему

возобновить договорные отношения с работодателем. Наступление неблагоприятных

для работника изменений (в частности, касающиеся срока трудового договора)

считаются нарушением справедливости, т.к. работодатель при этом дискриминирует

работников, принимающих участие в забастовках. Одновременно бывший забастовщик

признается вернувшимся, а не вновь принятым на работу. Это позволяет защитить

работника от увольнения. Вместе с тем суды могут лишить работника такой защиты при

ряде отягчающих обстоятельств, когда поведение работника было явно

неправомерным. При этом в США работодатель на период забастовки может находить

временную замену таким работникам. Отказ от забастовки позволяет работнику

восстановиться на рабочем месте. Однако, если бастующих работник был заменен

новым постоянным работником, то первый сможет вернуться на место работы только

тогда, когда эта должность вновь станет вакантной. В США участие работника в

незаконной забастовке позволяет работодателю не восстанавливать его на рабочем

71

месте или наложить на него дисциплинарное взыскание или уволить. В Японии к таким жестким мерам относятся отрицательно, а суды принимают решение из конкретных обстоятельств дела, стремясь восстановить полноценную работу бастовавшего после завершения акции протеста.

В США профсоюз или бастующие работники не вправе принудить к забастовке несогласных с ней работников. В ФРГ не принимающие участие в забастовке работники вправе получать пособие по безработице, если они находятся вне охваченной забастовкой отрасли или на них не распространяется коллективный договор, когда они не имеют прямой выгоды от результатов забастовки. В Японии, как и в США, работодатель может привлечь рабочих со стороны, чтобы продолжить деятельность организации. Одновременно распространена практика заключения между профсоюзами и работодателями «соглашения о запрете штрейкбрехерства».

Обратим внимание на то, что в большинстве государств обращение к «штрейкбрехерам» и локаутам давно не практикуется, поскольку было много случаев, когда право работодателей на продолжение рабочего процесса оспаривалось и вело их к убыткам. Локаут подразумевает временную остановку работы (значительное сокращение объемов производства) работодателем с прекращением выплаты заработной платы с целью оказания давления на работников, принимающих участие в забастовке. Локаут может быть наступательным для навязывания работодателем своих условий и оборонительным, когда работодатель отказывается от функционирования предприятия, чтобы не выплачивать заработную плату работникам.

В Германии локауты разрешены, когда требуется восстановить баланс сил, но исключительно после соответствующего уведомления и консультаций с социальным партнером. Иными словами, наступательные локауты запрещены, а оборонительный локаут ограничен. В Японии наступательные локауты считаются незаконными, однако оборонительные допускаются, если работодатель испытывает слишком сильное давление.

Право на забастовку имеет ряд ограничений, поэтому работодатели и третьи лица

нуждаются в четком понимании ее законности. Против незаконно бастующих могут

быть возбуждены дела в обычном суде. В ФРГ судебные решения по забастовкам и

72

локаутам выносятся в специализированных судах, где судьи хорошо разбирающимся во всех тонкостях трудовых отношениях работника и работодателя.

Предложения по совершенствованию трудового законодательства

Республики Казахстан

В подавляющем большинстве государств при организации и проведении забастовок профсоюзы стремятся действовать таким образом, чтобы максимально понизить производительность и минимально потерять в заработной плате. Работники предпочитают не бастовать в традиционном понимании данного действия, а нарушать нормальный ход рабочего процесса, прибегая все чаще к прерывистым забастовкам с участием разных групп работников. Однако новые формы протеста на работе нередко становятся незаконными действиями в сравнении с обычной забастовкой. Ответом на такое поведение работников становятся локауты и невыплаты заработной платы. Судьи часто проявляют лояльность к данной стратегии. Следует обратить внимание и на то обстоятельство, что забастовки постепенно теряют свою эффективность. Транснациональный характер ведения бизнеса и современные технологии позволяют работодателям переводить производство в зарубежные филиалы, нарушая планы бастующих. В связи с этим профсоюзам необходимо разрабатывать ответные меры на международном уровне, однако для этого существует много правовых препятствий.

Применительно к совершенствованию правового регулирования забастовок в

Республике Казахстан считаем целесообразным имплементировать в национальное

законодательство наиболее успешные практики развитых стран мира (США, ФРГ,

Японии). В частности, полезно добавить в ст. 171 ТК РК положение следующего

содержания: «Работники вправе проводить кратковременные и частичные забастовки с

целью снижения рисков и ущерба для работников и производства». Снижение уровня

конфронтации позволяет сторонам быстрее приступить к мирному урегулированию

спора. Важным стало бы также положение о тайном голосовании в профсоюзах, чтобы

соблюсти интересы тех работников, которые не поддерживают забастовку и не

планируют в ней участвовать. В этих целях, необходимо в п. 2. ст. 161 ТК РК абз. 3

дополнить словами «Процедура голосования является тайной» и изложить его в

73

следующей редакции: «Решение собрания (конференции) работников считается принятым, если в поддержку выдвинутых ими требований проголосовало не менее двух третей участников. Процедура голосования является тайной. При невозможности проведения собрания (конференции) работников представительный орган работников имеет право утвердить свое решение, собрав не менее двух третей подписей работников в поддержку выдвинутых им требований». Казахстану также следует активно участвовать в разработке международных норм, защищающих права работников в условиях транснационального характера деятельности компаний, когда работодатели, используя современные технологии могут лишить смысла забастовку работников посредством переноса производства в свои филиалы за рубежом.

Список литературы

Трудовой кодекс Республики Казахстан от 23.11.2015 N 414-V ЗРК // Законодательство Казахстана online [Электронный ресурс]. URL: https://www.pavlodar.com/zakon/?dok=05995&uro=080173 (дата обращения: 28.11.2019).

«Мы не враги» Нарушения прав работников в Казахстане // Human Rights Watch. 2016. [Электронный ресурс]. URL:

https://bureau.kz/files/bureau/Docs/Reports/2016/Int/RUS/2016.11.24_HRW_workers_RUS.pdf (дата обращения: 28.11.2019).

В Казахстане опять прошла забастовка нефтяников // EurAsia Daily. 25.09.2019. [Электронный ресурс]. URL: https://eadaily.com/ru/news/2019/09/25/v-kazahstane-opyat-proshla-zabastovka-neftyanikov (дата обращения: 28.11.2019).

Михайленко И.А., Зайцева Л.В. К вопросу о целесообразности ограничения права на забастовку отдельных категорий работников // Символ науки. 2016. №3-3. С. 189-191.

МОТ. Отчет «Свобода ассоциаций и коллективных договоров», Отчет III (4Б), Женева, 1994. С. 62-64. Руднева Т.А. Трудовое право зарубежных стран. М.: Право, 2017. 384 с.

Санников В.Н. Законодательство, регулирующее трудовую деятельность в США, ЕС и Японии // Конституционное и муниципальное право, 2017, № 11. С. 54-63. Серикбай К.Т. Зарубежное трудовое право. Астана: Фолиант, 2016. 428 с.

Ступин Л.П. О некоторых вопросах правового регулирования проведения забастовки // Вестник ВУиТ. 2018. №1 (73). С. 87-93.