CC BY
1190
Законодательная экспертиза
Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации
О.О. Смирнова
Планирование — это проектирование желаемого будущего общества и изыскание путей его достижения правовым способом.
Стратегическое планирование способно обеспечивать формирование долгосрочных приоритетов деятельности государства, прозрачность и согласованность планов федеральной и региональных ветвей власти, реализацию крупномасштабных задач, увязку принимаемых в процессе государственного стратегического управления решений с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу1.
Нормативно-правовая база государственного планирования не обширна: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» и несколько других нормативных правовых актов, большей частью касающихся разработки планов и прогнозов на среднесрочную перспективу или имеющих пограммный характер.
Указ «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» является единственным официальным методологическим документом для организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.
Любые разработки в области стратегического планирования должны опираться на систему прогнозов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации», сценарные условия и основные параметры прогноза представляются в Правительство РФ не позднее чем за 3 месяца до дня внесения Правительством РФ на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете
1 Смирнова О.О. Приоритеты Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года в свете основных направлений Доктрины продовольственной безопасности России / III Российский форум «Российским инновациям — российский капитал» 1-3 июня 2010 года, г. Ижевск. (Материалы конференции).
на очередной финансовый год, а прогноз представляется в Правительство Российской Федерации не позднее чем за 3 недели до дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете.
Поэтому, например, Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. не стал основой для формирования бюджета РФ, т.к. представлен был позже бюджета РФ на 2011 г.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. был разработан на основе сценарных условий и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, одобренных Правительством РФ, с учетом задач, обозначенных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. и Бюджетном послании о бюджетной политике в 2012-2014 гг., а также ориентиров и приоритетов социально-экономического развития, предусматриваемых Основными направлениями деятельности Правительства РФ. В прогнозе были учтены итоги социально-экономического развития Российской Федерации в январе - июле 2011 г., а также прогнозные показатели федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и Банка России.
Следует отметить, что постоянно прослеживается разрыв между содержанием и параметрами долгосрочных документов планирования — концепциями, доктринами, стратегиями и среднесрочными документами. Не реализуются ни система документов, ни последовательность их разработки и преемственность, определенные как Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах», так и Бюджетным кодексом Российской Федерации, в котором закреплено, что составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики2, а составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год3.
Также необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» (ст. 10) планирование осуществляется на долгосрочную (10-20 лет), среднесрочную (5-10 лет) и краткосрочную (3-5 лет) перспективу. Однако все современные документы среднесрочного планирования по сути являются документами краткосрочного планирования с горизонтом не более 3 лет.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, ст. 169.
3 Там же. Ст. 172.
Проанализируем в связи с этим, какие документы среднесрочного планирования разрабатывались и утверждались в соответствии с указанным федеральным законом за последнее десятилетие. В период с 2000 г. было разработано несколько программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, в том числе:
- в 2001 г. утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.)4
- в 2003 г. — Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.)5;
- в 2006 г. — Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)6.
После 2008 г. программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу разрабатываться перестали.
Особую группу документов среднесрочного планирования составляли так называемые планы действий, в том числе:
- в 2002 г. — План действий Правительства РФ по реализации в 2002 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.) 7;
- в 2004 г. — Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2004 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.) 8;
- в 2007 г. — План действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2007 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)9;
- в 2008 г. — План действий Правительства РФ по реализации в 2008 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)10.
Характерен пример разработки Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.11 (далее — Концепция 2020) — первого официального документа, расчитанного на длительный период. Он был разработан и утвержден в 2008 г.
В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», Концепция социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу должна была разрабатываться на основе
4 Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2001 № 910-р (ред. от 06.06.2002).
5 Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р.
6 Распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)».
7 Распоряжение Правительства РФ от 20.08.2002 № 1148-р и Распоряжением Правительства РФ от 16.03.2002 № 314-р.
8 Распоряжение Правительства РФ от 03.01.2004 № 1-р.
9 Распоряжение Правительства РФ от 29.01.2007 № 88-р.
10 Распоряжение Правительства РФ от 13.03.2008 № 316-р.
11 Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
Прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу12, который создается на основе комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Однако в Концепции 2020 были представлены лишь Справочные материалы к Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.13.
В утвержденной Концепции 2020 долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. были определены лишь отдельные целевые показатели развития. Так, целевые индикаторы были определены для нефтегазовой отрасли и железнодорожного транспорта, целевые показатели инвестиций в основной капитал были определены только для обрабатывающего сектора (в том числе машиностроительного комплекса), связи, транспортного комплекса, энергетического сектора, аграрно-промышленного комплекса, добывающего сектора, недвижимости и социального комплекса.
При этом показатели не были представлены в региональном разрезе (или по федеральным округам), что затрудняет возможность исполнительной власти и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ руководствоваться положениями Концепции 2020 при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.
Сегодня эту функцию выполняют стратегии федеральных округов, содержащие показатели развития территории на плановый период в отраслевом и территориальном (в субъектах РФ) разрезах. В связи с тем что индикаторы развития территорий не представлены ни в отраслевых стратегиях, ни в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., а соответствие индикаторов развития территорий в стратегиях федеральных округов было обусловлено только применяемым математическим аппаратом разработчиков стратегий, при этом обязательность соответствия не закреплена нормативно-правовыми актами, невозможно говорить о единстве как показателей, так и системы стратегического планирования в Российской Федерации в целом. Такие документы, как стратегии федеральных округов и отдельных территорий, не были вписаны в систему документов, увязанных с формированием программ и прогнозов в стране, а как следствие — они не влияли на бюджетный процесс и систему принятия стратегических решений в РФ.
В период 2007-2011 гг. были также разработаны и приняты документы долгосрочного горизонта планирования: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.14, Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.15, а также стратегии федеральных
12 Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» ст. 3, п. 2.
13 Материалы представлены на сайте Министерства экономического развития Российской Федерации / http://www. economy. gov.ru/minec/press/doc1219662993566.
14 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537).
15 Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. (утв. Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351).
округов и отдельных территорий — Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г.16, Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 г.17, Комплексная стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2020 г.18, Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 г.19
В текстах распоряжений Правительства РФ об утверждении стратегий федеральных округов рекомендовано органам исполнительной власти при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности руководствоваться положениями стратегий. Однако заявленные в стратегиях мероприятия не были увязаны с ресурсами, в частности с бюджетом Российской Федерации. Статус указанных стратегий федеральных округов в системе прогнозирования и бюджетного планирования не определен, равно как и роль и место стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, разрабатываемых сегодня в соответствии со стратегиями округов.
Особый блок материалов стратегического планирования составляют стратегии и программы отраслевого развития. Они были разработаны в транспортном и энергетическом комплексах (Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г.20, Энергетическая стратегия России на период до 2030 г.21), в ряде других отраслей (в том числе в металлургической22, химической и нефтехимической промышленности23 и др.) и важных сфер жизнедеятельности (Стратегия развития информационного общества Российской Федерации24, Водная стратегия Российской Федерации до 2020 г.25, Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации26 и др.).
Важным элементом в системе планирования являются стратегические документы развития российского бизнеса — естественных монополий и крупных компаний. Правительство России утверждает инвестиционные программы
16 Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2009 № 2094-р).
17 Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 05.07.2010 № 1120-р).
18 Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 06.09.2010 № 1485-р).
19 Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 07.02.2011 № 165-р).
20 Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г. (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р).
21 Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р).
22 Стратегия развития металлургической промышленности России на период до 2020 г. (утв. Министерством промышленности и торговли Российской Федерации 18 марта 2009 г. № 150).
23 Стратегия развития химической и нефтехимической промышленности на период до 2015 г. (утв. Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации от 14 марта 2008 г. № 119).
24 Стратегии развития информационного общества Российской Федерации, (утв. Указом Президента Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212).
25 Водная стратегия Российской Федерации до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р).
26 Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 г. № 2205-р).
крупнейших корпораций, естественных монополий, таких как «Газпром», РАО «ЕЭС», «Российские железные дороги», «Транснефть», «Роснефть» и других, которые являются государственными или имеют в своем капитале значительную долю государственного участия. Крупные компании вовлечены в системы государственного прогнозирования и планирования на федеральном уровне и уровне субъектов и, следовательно, также должны иметь территориальный разрез. Зачастую планы регионального развития инфраструктурных монополий — это едва ли не самый важный фактор для развития отдельных субъектов РФ.
Однако, анализируя документы отраслевого планирования, можно сделать вывод об отсутствии интеграционного системного подхода к проблеме создания стратегий развития регионов. В действующих отраслевых программах региональный разрез представлен, как правило, недостаточно. Отсутствие в этих документах конкретных предложений по развитию территорий затрудняет разработку качественных синхронизированных планов и стратегий социальноэкономического развития субъектов РФ.
Имеются обоснованные претензии к содержанию программ экономического и социального развития субъектов РФ, разрабатываемых на основании и в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 800-р и приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 17 июня 2002 г. № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социально развития субъектов РФ». Субъекты РА должны были разрабатывать и представлять в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации свои программы экономического и социального развития, а Министерству экономического развития и торговли РФ поручались регистрация и учет программ, а также координация деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по их реализации.
В соответствии с вышеуказанным Распоряжением Правительства РФ органам государственной власти субъектов РФ при разработке региональных программ социально-экономического развития рекомендовано было руководствоваться положениями программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Таким образом, предполагалось обеспечить преемственность и систему взаимосогласованности среднесрочных региональных и федеральных программ.
Но начиная с 2007 г. обязательное требование к предоставлению таких программ не предъявлялось, и фактически программы перестали разрабатываться с 2006 г., а с июня 2010 г.27 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г. № 800-р утратило силу.
С 2005 г. система планирования на ведомственном уровне была дополнена докладом о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период. Однако аналогичная программам экономического и социального развития субъектов Российской Федерации ситуация произошла с представляемыми ранее субъектами РФ отчетов или докладов о результатах деятельности (ДРОНД), которые также были и отчетами о реализации программ экономического и социально-
27 Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 484.
го развития субъектов Российской Федерации. Определенные Постановлением Правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» ДРОНДы использовались в качестве инструмента бюджетного планирования в целях повышения эффективности бюджетных расходов. Внедрение ДРОНДов было призвано расширить возможности применения среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, и обеспечить Правительство РФ необходимой информацией для определения результатов и целей бюджетной политики, составления перспективного финансового плана исходя из эффективного использования бюджетных средств.
Подготовка докладов федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами с 2005 г. должна была осуществляться в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и Методическими рекомендациями по подготовке указанных докладов, которые были разработаны Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Предусматривался и переход к среднесрочному финансовому планированию не только на уровне Федерации, но и субъектов Федерации и муниципальных образований. Правительство РФ рекомендовало применение ДРОНДов в бюджетном планировании субъектам Федерации. Однако с 2009 г. практика ДРОНДов прекратила существование.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что нормативно-правовая база, определяющая комплексность документов стратегического планирования, в Российской Федерации отсутствует. Сегодня Россия не обеспечена главным — правовой основой для формирования единой системы планирования и взаимо-увязки федеральных и региональных аспектов, а отсутствие системного подхода к вопросам планирования на уровне государства сказывается отрицательно на темпах экономического развития.
Поэтому прежде всего необходимо законодательное определение содержания института государственного планирования. В связи с этим было бы целесообразно разработать комплекс правовых предписаний, регулирующих плановую деятельность государства, образующих конституционно-правовой институт планирования и оценки «существования экономики и общества в целом»28. Это позволило бы увязать планирование с изменениями в современной экономике России с учетом социальной, культурной и институциональной сред.
Необходимо законодательно закрепить нормы об обязательных составляющих системы стратегического планирования для страны и регионов, которые, в свою очередь, должны включать систему прогнозно-плановой работы, мониторинг, индикативное планирование, стратегии развития и ряд других мер органов государственной власти по достижению плановых индикаторов.
В целях реализации долгосрочных плановых документов — Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации необходима разработка среднесрочных документов — программы социальноэкономического развития Российской Федерации, определяющей приоритеты социально-экономического развития на среднесрочную перспективу в рамках
28 Конституционное право государств Европы: Учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. (отв. ред. Д.А. Ковачев). М.: Волтерс Клувер, 2005.
реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочном периоде.
Безусловно, необходим федеральный закон о государственном стратегическом планировании, который должен установить организацию и основные принципы системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, порядок осуществления процедур государственного стратегического планирования, а также определить полномочия участников процесса государственного стратегического планирования.
Такая работа идет с 2003 г., и проект федерального закона разработан. Однако утверждаются отдельные документы, регламентирующие работы только в отдельных направлениях стратегического планирования, причем эти документы зачастую противоречат друг другу и не создают единую систему прогнозиро-вания-планирования-бюджетирования. Планом мероприятий по реализации в 2011 г. Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденным Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. № 675-р, предусмотрен пункт о внесении в Правительство Российской Федерации во втором квартале 2011 г. проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании». Однако до настоящего времени многолетнее обсуждение законопроекта не завершено.
