CC BY
174
7. Ромашов В. Местное самоуправление: новые социальные технологии. URL: http://www.i-e.ru/biblio/ (дата обращения: 03.07.2014)
8. Никонова Л., Ричман Б. Метод. пособие по реализации модели «одно окно» в муниципальных образованиях Российской Федерации. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2003.
9. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципализация социальных объектов предприятий: городам нужна поддержка. URL: http: //www. urbaneconomics. ru/ (дата обращения: 03.07.2014)
10. Исрафилов Н.Т. Передача объектов социальной сферы в муниципальную собственность // Научное обеспечение инновационного развития АПК: Мат. междунар. науч.- практ. конф / СПбГАУ. - СПб, 2015.
УДК 34: 378 Канд. юрид. наук Н.Д. КОВБЕНКО
(E-mail: luga81@yandex.ru)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Право. Конституционное право. Судейское сообщество. Общественные организации
С развитием гражданского общества в России растет и осознание того, что необходимым условием формирования зрелого общества любой общественной системы является ликвидация правового нигилизма. Понимание механизма развития и становления любой общественной системы даже на первичном уровне позволяет более четко ориентироваться в экономических, социальных и политических отношениях, уверенно защищать свои права.
Одним из важных аспектов становления гражданского общества выступает активизация объединений граждан, повышение статуса общественных организаций. В процессе становления и укрепления гражданского общества, роста правосознания граждан существенную роль играет государство, что обусловлено его обязанностью по Конституции России (ст.ст.13,30) соблюдать, защищать и обеспечивать права и свободы человека и гражданина. Развитие нашей страны на современном этапе характеризуется усложнением механизма осуществления государственной власти, в рамках которого государство вовлекает негосударственные общественные организации в круг публичных правоотношений, привлекая к управлению своими делами и полагая, что общественные объединения граждан смогут более эффективно выполнять функции, ранее традиционно осуществляемые органами государственной власти. Опыт многих стран показывает, что установленные государством общественные организации настолько вовлекаются в систему осуществления властных полномочий, что перестают быть общественными объединениями граждан и превращаются в государственный инструмент чаще исполнительной, реже - законодательной власти. Практика создания таких организаций весьма разнообразна: с одной стороны организации базируются на основе объединения граждан, с другой стороны они удалены от стандартных форм общественных организаций в силу своего внедрения в государственную структуру. Разграничение конституционно-правовых отношений, связанных в какой-то мере с осуществлением государственных функций, побуждает государство в создании новых видов общественных объединений граждан.
В соответствии с действующим законодательством России, на современном этапе можно выделить несколько организационно-правовых видов общественных объединений: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. Несколько особняком стоят политические партии и профсоюзные организации. Содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются федеральным законом «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., Гражданским кодексом РФ и другими законами об отдельных видах общественных объединений. Однако в некоторых случаях в процессе модернизации законодательства общественным организациям придаются столь специфические признаки, что новые общественные образования теряют часть своих признаков и требуют введения совершенно новых определений законодательства.
Это предопределяет актуальность анализа правовых основ таких особых объединений граждан, которые в настоящей работе можно объединить единым термином - публичные объединения».
В Советском Союзе, когда понятие гражданское общество» отрицалось и право было государственным, на публичное и частное не делилось, исследования об участии общественных объединений в государственном управлении не проводились. Существующие в то время общественные организации были настолько интегрированы в государственные структуры, что говорить о делегировании им властных полномочий было бы неправильно. Провести разделительную черту в переплетении государственных и общественных структур не представлялось возможным.
Первые научные работы, посвященные некоммерческим общественным организациям, появились в 90-х годах прошлого столетия одновременно с первыми базовыми проблемами, связанные с монополией государства на реализацию властных полномочий и осуществление их части негосударственными организациями (профсоюзы, нотариат, адвокатура). Это послужило основой для первых научных работ, посвященных профессиональным публичным организациям.
Одним из первых опытов создания такой корпорации стали нотариальные палаты, которые, являясь по сути объединениями граждан, были уполномочены на осуществление контрольных функций по отношению к частнопрактикующим нотариусам. Законодательство Российской Федерации (Основы законодательства РФ о нотариате) обязывало нотариусов быть членами нотариальных палат. Указанное положение было оспорено в Конституционном Суде РФ, который Постановлением от 19.05.1998 г. №15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2,12,17,24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» подтвердил особое положение нотариальных палат, вытекающих из «публичного предназначения».
Рассмотрение вопросов общественной организации - нотариальной палаты - Конституционным Судом Российской Федерации послужило активизации научного интереса к проблематике общественных объединений граждан, в том числе и к нотариальным палатам. Публиковались научные статьи, проводились дискуссии, выводы которых находили свое применение при определении правового статуса саморегулируемых организаций, адвокатских палат и органов судейского сообщества. Необходимо отметить, что нормативные акты, регулирующие деятельность нотариусов и сами Основы законодательства Российской Федерации о нотариате серьезных изменений не претерпели.
Переход от узкой тематики в области нотариата к тематике публичных корпораций привел к постановке принципиальных вопросов, влияющих на всю организацию государственной власти в Российской Федерации. Властные органы начали все чаще делегировать часть своих властных полномочий общественным организациям, создавая всевозможные советы, палаты, движения, приемные и общественные фронты. Активное появление субъектов частного права, выполняющих публичные функции, обусловило потребность в исследовании концепции публичных юридических лиц, правового статуса общественных объединений граждан, наделенных публичными функциями, возможности делегирования государственно-властных полномочий негосударственным общественным организациям - субъектам правоотношений.
По каждому виду общественной публичной организации проводились научные исследования, обсуждения на научных мероприятиях, публиковались научные статьи и монографии, защищались диссертации. Однако разброс норм, определяющих статус той или иной профессиональной публичной корпорации, неизбежно порождает коллизии, пробелы в правовом регулировании общественных отношений с участием таких организаций. Научные разработки отражают какой-то свой отраслевой аспект, что обусловливает необходимость формирования единой системы взглядов и идей о профессиональных публичных корпорациях как о новых субъектах конституционно-правовых отношений. Необходимо учитывать, что непосредственное влияние на конституционное регулирование в сфере общественных публичных корпораций оказывают изыскания в области общей теории права юридических лиц, философии права, теории административного права.
Среди личных (гражданских) прав выделяется право на объединение, которое является средством осуществления профессиональных функций граждан, объединенных общностью профессии. Это выражение личного отношения гражданина к способам и формам достижения каких-то социальных целей и задач, достижение которых невозможно в одиночку. При совпадении личных потребностей неимущественного характера нескольких граждан возможна реализация указанных потребностей и достижение общественного интереса. Право на объединение является неотъемлемым
конституционным правом граждан, которое может реализовываться практически в любой сфере деятельности: политической, экономической, трудовой, социальной и др. Право на объединение закреплено в статье 30 Конституции России и этим правом может воспользоваться только некоммерческая организация.
Необходимо учитывать, что в отличие от коммерческих организаций, организационно-правовая форма которых четко ограничена, некоммерческие организации таких ограничений не имеют и могут учреждаться в широком разнообразии форм. Среди них существуют негосударственные организации, основанные на обязательном членстве по профессиональному признаку и имеющих публично-правовое предназначение. Эти организации имеют особый статус, отличный от остальных непубличных общественных организаций рядом признаков:
-субъекты организации обладают монопольным правом, по профессиональному признаку, на осуществление определенного вида деятельности;
-на них возложены обязанности по выполнению властных полномочий; -имеют высокую степень автономии;
-имеют систему органов управления, характерную для объединения граждан; -организация имеет право дисциплинарного принуждения по отношению к членам организации; -государством на организацию возлагается обязанность по выполнению публичных функций. В настоящее время в России существуют несколько видов публичных организаций: профессиональные юридические сообщества, профессиональные публичные организации предпринимателей, национально-культурные автономии, казачьи общества, государственные академии наук. Промежуточное положение между профессиональными юридическими сообществами и иными профессиональными организациями занимает Ассоциация юристов России (АЮР). С одной стороны членство в АЮР добровольное, с другой стороны - Ассоциация наделена некоторыми властными полномочиями. Рассматривая статус отдельных общественных организаций, наделенных публичными полномочиями, можно определить наличие специального правового регулирования в виде индивидуального правового акта. Применение специальных индивидуальных законодательных актов является во многом искусственным. Между Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и нормами специальных законов отсутствует согласованность.
На современном этапе ученые-правоведы поднимают вопрос законодательной легализации существующих общественных организаций публичного права, которые носят условное обозначение «юридические лица публичного права». Среди основных проблем - общее обозначение таких организаций и выделение их основных видовых признаков. Включение в правовую систему новой категории общественных организаций «юридическое лицо публичного права» возможно только после выработки единой концепции и принятии норм по порядку создания, организации и деятельности указанных новых субъектов права. Эти вопросы необходимо решать в рамках конституционного, гражданского и административного законодательства совместными усилиями ученых-юристов с привлечением юристов-практиков всех профессиональных сообществ.
Действующее законодательство Российской Федерации не содержит прямого запрета (как и прямого разрешения) на передачу властных полномочий общественным негосударственным организациях. Отсутствие соответствующей нормативной базы по передачи части своих властных полномочий обусловлено, в том числе, неразвитостью гражданского общества, настороженному отношению к самому институту передачи власти, боязнь некоторой части государственных служащих развития отдельных форм самоорганизации общества. Как следствие - восполнение правовых пробелов в законодательстве об общественных публичных сообществах восполняются постановлениями Конституционного Суда России, а не законами базового характера. В связи с этим можно выделить некоторые недостатки правового регулирования создания и деятельности негосударственных организаций, обладающих некоторыми государственно-властными полномочиями:
- отсутствие четких критериев классификации юридических лиц;
- непрозрачность и бесконтрольность в системе управления, отсутствие публично-правовой ответственности за выполнение возложенных функций, что создает условия для коррупции;
- отсутствие единых правил, несогласованность норм специальных законов, устанавливающих общий статус негосударственных организаций, в результате чего происходит подмена нормативного регулирования индивидуально-правовым;
- соединение административных функций, характерных для органов государственной власти разной видовой направленности и разных ветвей власти.
Делегирование властных полномочий - прерогатива государства. Общественные организации не обладают правом на осуществление властных полномочий и инициатива о делегировании некоторой части государственной власти может идти только от самого государства, носить экстраординарный характер и обеспечиваться действенным механизмом государственного контроля. Следовательно, наделение властными полномочиями
предполагает появление особой ответственности перед государством за законное и эффективное использование делегированных полномочий, что должно найти свое отражение в разрабатываемом законодательстве.
Л и т е р а т у р а
1. Клеандров М.И. Краснов Д.А. Судейское сообщество в России и других государствах СНГ. Норма. -М, 2014.-254 с.
2. Ковбенко Н.Д. Правоведение: Учебно-метод.пос./СПбГТИ.-СПб, 2012. - 227 с.
3. Романовская О.В. Нотариальная палата, корпорация, саморегулируемая организация: проблемы терминологии// Нотариус. - 2005. - №5. - С. 13-21.
