CC BY
28ЭКОНОМИКА И ЭКОЛОГИЯ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ*
УДК 349.6
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОХРАНЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ СИСТЕМ НА ЗЕМЛЯХ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
А.А. Романова
Основой сельскохозяйственного производства является использование земель сельскохозяйственного назначения и, в первую очередь, сельскохозяйственных угодий. Причем экономическое значение разных видов сельскохозяйственных угодий неодинаково, как и неодинакова их роль в обеспечении экологического баланса на сельскохозяйственных ландшафтах. Наиболее экономически эффективным является, как правило, использование пашни. Однако использование именно этих угодий влечет ощутимые неблагоприятные экологические последствия. Наоборот, наименьший экономический результат имеет использование залежей и малопродуктивных угодий. В то же время именно эти земли выполняют важные стабилизирующие экологические функции, поскольку ухудшение экологического состояния земель происходит из-за нарушения структуры сельскохозяйственных угодий, преобладания в их составе пашни.
Проблема формирования экологически устойчивых сельскохозяйственных ландшафтов и сохранения биологического разнообразия решается на основе определения оптимального соотношения в структуре землепользования сельскохозяйственной организации разных видов угодий. Соответствующая территория, пригодная для ведения сельского хозяйства, должна использоваться не только в качестве продуктивных сельскохозяйственных угодий - пашни. Одновременно на ней должны сохраняться природные
* В данном разделе опубликованы материалы межвузовского семинара «Экономика и экология землепользования», состоявшегося 23 апреля 2009 г. в Чебоксарском кооперативном институте.
экосистемы, представляющие собой малопродуктивные сельскохозяйственные угодья. Именно такие угодья препятствуют возникновению и развитию водной и ветровой эрозии, деградации земель, они являются местом обитания полезной фауны, нередко на них произрастают редкие и исчезающие виды растений и животных. В результате сохранения и восстановления малопродуктивных угодий можно не только обеспечить экологический баланс сельскохозяйственного ландшафта, но и вследствие этого иметь более высокий экономический результат от использования пашни, поскольку природные экосистемы содействуют повышению почвенного плодородия.
В современных условиях опасность для экологического состояния сельскохозяйственных земель представляет снижение общего уровня культуры земледелия и невыполнение обязательных почвозащитных и иных природоохранных мероприятий. Все возрастающая антропогенная нагрузка и бессистемное природопользование усиливают процессы деградации сельскохозяйственных угодий. В большинстве основных сельскохозяйственных регионов России рас-паханность территории превышает экологически допустимые пределы, что усиливает процессы деградации почв и ухудшает гидрологический режим водосборных бассейнов, снижает способность природных комплексов к саморегуляции и поддержанию продуктивности сельскохозяйственных угодий.
В связи с этим встает вопрос о том, насколько нормы действующего законодательства обеспечивают экологически обоснованное соотношение различных видов
сельскохозяйственных угодий и тем самым способствуют решению проблемы формирования экологически устойчивых сельскохозяйственных ландшафтов и сохранения биологического разнообразия.
Ряд статей Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [1] формулируют самые общие экологические требования, которые должны соблюдаться при использовании земель, в том числе земель сельскохозяйственного назначения (ст. 37, 38, 39, 42, 43, 62 и др.).
Статья 8 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [2] содержит норму, обязывающую лиц, использующих земельные участки, осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду.
Эти требования получили некоторую конкретизацию в Земельном кодексе Российской Федерации [3] (далее - ЗК РФ). Согласно п. 1 ст. 12 ЗК РФ использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве, основой осуществления хозяйственной деятельности. Целями охраны земель являются, во-первых, предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а во-вторых, обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся указанным вредным последствиям. Исходя из этих поставленных целей, в ст. 13 ЗК РФ определено и содержание правовых мер по охране земель.
Вместе с тем, закрепленные в законодательстве об охране окружающей среды и земельном законодательстве правовые нормы, касающиеся охраны сельскохозяйственных земель как особой экосистемы, носят декларативный характер. В законодательстве отсутствуют правовые механизмы, с помощью которых можно было бы разрешить рассматриваемые проблемы. В частности, цели охраны земель не касаются решения проблемы охраны сельскохозяйственных угодий как элемента экологической системы. Правовая охрана земель, в том числе сельско-
хозяйственных угодий, сводится главным образом к регулированию предотвращения вредных воздействий на земли и сохранению, повышению и восстановлению плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Кроме того, имеется ряд документов, которые, не являясь нормативными правовыми актами, тем не менее отражают содержание и направления аграрной, земельной и экологической политики, проводимой в России. К ним в первую очередь относятся федеральные программы. Однако надо признать, что большая часть предусмотренных в них мероприятий имеет нечеткий характер и остается нереализованной, в том числе и в законодательстве.
Механизмом реализации региональных программ на уровне районов, землепользователей, землевладельцев и собственников земли являются схемы и проекты землеустройства. С помощью этих схем и проектов обеспечивается внедрение сбалансированных эколого-ландшафтных систем земледелия, агролесомелиоративных, гидромелиоративных, культуртехнических и иных мероприятий, направленных на повышение и сохранение плодородия почв.
В сфере использования земель сельскохозяйственного назначения можно четко выделить две тенденции. Первая тенденция связана с интенсификацией использования этих земель и учетом экологических факторов. Речь идет о развитии эколого-ландшафтного земледелия; разработке ландшафтных систем земледелия, основанных на наиболее рацио -нальном сочетании сельскохозяйственных и других угодий и установлении научно обоснованных нормативов по каждой природной зоне; установлении экологически допустимых пределов распаханности территории; экологически безопасном ведении сельского хозяйства, связанном с повышением продуктивности сельскохозяйственных угодий и восстановлением природных комплексов. Такие меры призваны способствовать формированию экологически сбалансированных агро-ландшафтов и систем земледелия.
Вторая тенденция отражает традиционный подход к использованию сельскохозяйственных угодий и имеет экстенсивный характер. Она выражается в том, что продолжается освоение новых земель для использования их в целях ведения сельского хозяйства, в том числе для восполнения потерь сельскохозяйственного производства в результате их изъятия для несельскохозяйственных нужд, несмотря на крайне
неудовлетворительное состояние использования имеющихся сельскохозяйственных угодий. На первое место ставится использование пашни, продуктивных сельскохозяйственных угодий без учета экологических факторов.
Статья 77 ЗК РФ относит к категории сельскохозяйственного назначения земли, целевым назначением которых является их использование в сельскохозяйственном производстве, для осуществления различных видов деятельности, указанных выше. Это земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, т.е. земли, которые уже используются в сельском хозяйстве, и земли, предназначенные для этих целей, находящиеся за границами населенного пункта.
Отнесение к категории земель сельскохозяйственного назначения также земель, предназначенных для ведения сельского хозяйства, создает правовую основу для постоянного расширения их площадей и отражает экстенсивный подход в сфере использования этих земель. В то же время неясно, на каком основании определяется пригодность земель для использования в сельском хозяйстве.
Земли сельскохозяйственного назначения делятся на два основных вида. Основную часть земель сельскохозяйственного назначения составляют сельскохозяйственные угодья, т.е. земли, используемые как средство производства. Другая разновидность этих земель - земли, которые используются как территориальный базис для размещения внутрихозяйственных дорог, коммуникаций. На этих землях могут быть расположены замкнутые водоемы, постройки и сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, т.е. объекты недвижимости, непосредственно обслуживающие нужды сельского хозяйства. Особое положение занимают земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия различных неблагоприятных воздействий. С одной стороны, эти земли используются как средство производства для выращивания данной растительности, с другой - как территориальный базис для ее размещения.
Согласно п. 1 ст. 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья в зависимости от их естественных природных свойств и экономической целесообразности использования их в целях растениеводства или животноводства подразделяются на следующие виды угодий: пашня,
сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).
В действующем земельном законодательстве хотя и установлены виды сельскохозяйственных угодий, однако отсутствует определение правового режима разных видов сельскохозяйственных угодий, учитывая их различное назначение. Не установлен правовой режим соответствующих видов сельскохозяйственных угодий, представляющих собой природные экосистемы.
Земельное законодательство подразделяет все указанные выше виды сельскохозяйственных угодий на несколько групп в зависимости от их экономического значения, выражающегося в продуктивности этих угодий. Так, п. 4 ч. 1 ст. 7 Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [4] говорит о «землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу)». Одновременно в Законе используется термин «сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу)». Кроме того, особо выделяются также «особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья» (ч. 2 ст. 7 Закона).
Следует отметить, что данная классификация имеет важное правовое значение, поскольку установление степени продуктивности сельскохозяйственных угодий определяет возможность потенциальной конверсии сельскохозяйственных угодий в несельскохозяйственные земли путем их изъятия для государственных или муниципальных нужд. Однако данная классификация не принимает во внимание природоохранное значение соответствующих угодий.
Согласно п. 2 ст. 66 ЗК РФ для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится кадастровая оценка земель. Правила проведения государственной кадастровой оценки земель утверждены Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 [5]. Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования.
В основу кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения заложены
исключительно экономические условия использования этих земель, при которых никак не принимаются во внимание экологические аспекты использования сельскохозяйственных угодий.
Пункт 6 ст. 1 ЗК РФ закрепляет принцип приоритета сохранения особо ценных земель, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, других особо ценных земель для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Учитывая экономическое значение использования сельскохозяйственных угодий, эти угодья имеют приоритет в использовании и подлежат в соответствии с п. 1 ст. 79 ЗК РФ особой охране.
Содержание принципа приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения заключается в следующем. Во-первых, устанавливаются ограничения или запрет на изъятие сельскохозяйственных угодий. Во-вторых, устанавливается также особый порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель (ст. 8 ЗК РФ). В-третьих, не допускается самовольный перевод продуктивных угодий, которыми обычно считается пашня, в иные виды угодий, которые также рассматриваются как малопродуктивные. В-четвертых, предусматривается освоение новых земель в качестве компенсации потерь сельскохозяйственного производства, не допускается сокращение площадей земель сельскохозяйственного назначения.
Согласно п. 6 ст. 1 ЗК РФ ограничение или запрет на изъятие земель сельскохозяйственного назначения касается, во-первых, особо ценных земель и, во-вторых, ценных земель сельскохозяйственного назначения.
В составе земель сельскохозяйственного назначения могут быть выделены особо ценные земли. К таким землям п. 1 ст. 100 ЗК РФ относит земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (сообщества растительных и животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). Указанные земельные участки имеют двойной правовой режим. С одной стороны, это земли сельскохозяйственного назначения, с другой - особо ценные земли.
К особо ценным землям полагаем, что
можно отнести и особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, указанные в п. 4 ст. 79 ЗК, несмотря на очевидное несовпадение терминов, использованных в данной статье и п. 6 ст. 1 ЗК РФ.
Какие же земли ЗК РФ признает ценными землями сельскохозяйственного назначения? ЗК РФ не дает ответа на этот вопрос. В частности, в ст. 79 ЗК РФ, которая определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий, отсутствует определение и критерий отнесения этих угодий к ценным землям.
Что касается земельных участков, предназначенных для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций (в частности, сельскохозяйственного профиля), то они признаются в соответствии со ст. 100 ЗК РФ особо ценными землями. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья этих организаций (п. 4 ст. 79 ЗК РФ) имеют одновременно правовой режим: земель сельскохозяйственного назначения, особо ценных земель в их составе и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.
Суть тех правовых мер, которые являются средствами обеспечения принципа приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения, заключается в следующем. Во-первых, ограничивается возможность изъятия земель для использования в несельскохозяйственных целях. Допускается изъятие для несельскохозяйственных нужд сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) для размещения промышленных объектов. Во-вторых, в составе сельскохозяйственных угодий выделяются также особо ценные для данного региона продуктивные земли, в том числе опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений (п. 4 ст. 79 ЗК РФ). Речь идет об особо ценных продуктивных угодьях с кадастровой стоимостью, существенно превышающей среднерайонный уровень. Эти угодья могут быть на основании законодательства субъектов Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.
Таким образом, возможность изъятия сельскохозяйственных угодий обусловлена исключительно экономическим фактором, который выражается в уровне продуктивн-
ости угодий, что создает условия для изъятия в первую очередь тех угодий, которые являются малопродуктивными, но экологически более значимыми и в результате этого не менее экономически ценными.
Статья 8 ЗК РФ определяет порядок перевода земель из одной категории в другую, т.е. изменения целевого назначения земель. Возможность перевода земель из одной категории в другую, в том числе перевода земель сельскохозяйственного назначения, ЗК РФ не связывает с изъятием земельных участков. ЗК РФ закрепляет правило о том, что перевод земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в государственной собственности (федеральной и субъекта Федерации) и муниципальной собственности, осуществляет обычно их собственник. Однако органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять данную функцию применительно и к землям сельскохозяйственного назначения, которые находятся в муниципальной собственности и в частной собственности. Органы местного самоуправления обладают данным полномочием не только в отношении муниципальных земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения), но и в отношении частных земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения).
В данном случае выражением принципа приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения является исключение из компетенции органов местного самоуправления принятия решений о переводе земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель.
Ст. 8 ЗК РФ допускает возможность перевода любых угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения в любую иную категорию земель. При этом не принимается во внимание ни экономическая ценность, ни экологическое значение сельскохозяйственных угодий.
Действующее законодательство не допускает возможности перевода одного вида сельскохозяйственных угодий в другой по усмотрению лица, использующего земельный участок на соответствующем титуле. Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся их собственниками, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. П. 2 ст. 260 Гражданского кодекса Российской Федерации [6] предусматривает,
что пользование земельным участком, отнесенным к землям сельскохозяйственного назначения, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением. Это означает, что нельзя по общему правилу, например, по своему усмотрению перевести пашню в пастбище или залежь и т.д. и наоборот. Пашня должна использоваться только в качестве пашни, сенокос - в качестве сенокоса и т. д.
Законодательство не запрещает перевода одних сельскохозяйственных угодий в другие. Однако порядок перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой в федеральном земельном законодательстве не урегулирован.
Учитывая вышеназванные недостатки и пробелы действующего законодательства, целесообразно на законодательном уровне обеспечить охрану плодородия сельскохозяйственных угодий как элемента экологической системы, сохранение всей окружающей природной среды на землях сельскохозяйственного назначения путем формирования экологически устойчивых сельскохозяйственных ландшафтов и сохранения биологического разнообразия. Для этого требуется, прежде всего, закрепить в праве оптимальную с позиций охраны окружающей среды структуру сельскохозяйственных угодий сельскохозяйственной организации.
Думается, что в Земельном кодексе РФ следует более конкретно установить правовой режим различных видов сельскохозяйственных угодий, в том числе угодий, представляющих собой малопродуктивные природные экосистемы. Необходимо создать правовую базу определения кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий, в основе которой будет заложена не только исключительно оценка экономических условий использования этих земель, но и оценка экологических функций, выполняемых этими угодьями.
Следует определить порядок перевода сельскохозяйственных угодий в земли, которые используются как территориальный базис для размещения внутрихозяйственных дорог, коммуникаций, замкнутых водоемов, построек и сооружений, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, т.е. для внутрихозяйственных нужд сельскохозяйственной организации, поскольку данный вопрос не урегулирован действующим законодательством.
Кроме того, необходимо урегулировать порядок перевода сельскохозяйственных
угодий из одного вида в другой. Для этого следует определить основания и условия, необходимые для перевода, правовую форму документации, в которой будет отражена такая необходимость, порядок ее разработки и утверждения, процедуру перевода угодий, закрепить требование учета экологического фактора при освоении новых земель и формировании структуры сельскохозяйственных угодий. Целесообразно сформулировать критерий, на основе которого будут определяться виды сельскохозяйственных угодий, которые должны быть освоены и введены в оборот в зависимости от существующих природно-климатических условий и экологиче-
ской целесообразности их будущего использования и т.д.
Литература
1. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 2. - Ст. 133.
2. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 29. - Ст. 3399.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44 - Ст. 4147.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 52 (часть I). - Ст. 5276.
5. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 16. - Ст. 1709.
6. Собрание законодательства Российской Федерации. -1994. - № 32. - Ст. 3301.
A.A. Romanova. THE LAWFUL BASIS OF PRESERVATION OF ECOLOGICAL SYSTEMS ON FARM LANDS.
This article is devoted to the problem of forming ecologically steady agricultural landscapes and how much the norms of the acting legislation guarantee ecologically grounded correlation of different kinds of farm lands and assist to solve it.
РОМАНОВА Алла Александровна, родилась в 1978 г., окончила Московский университет потребительской кооперации (2000), старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Чебоксарского кооперативного института Российского университета кооперации. Автор 55 работ.
УДК 574 (07)
СОВРЕМЕННОСТЬ И ЭКОЛОГИЯ ЗЕМЛИ
А.Д. Димитриев
Для принятия управленческих решений в области экономики и экологии земледелия необходимо развивать методологию комплексной оценки эффективности использования земли в сельском хозяйстве и на ее основе проводить экологическую, медико-биологическую и экономическую оценку рисков и ущербов количества и качества продуктов питания для сегодняшнего и будущих поколений. В методологическом, теоретическом и фактологическом планах данный вопрос детально рассматривают многие исследователи (И. Алтухов, И. Балабанов, Е. Баранова, В. Боев, А. Булатов, А. Водянов, С. Глазьев, А. Гордеев, Р. Гумеров, О. Давыдов, В. Иванова, В. Кириченко, С. Киселев, М. Козлов, Э. Кочетов, Р. Кучуков, К. Личко, В. На-заренко, Г. Онищенко др.). В работах этих авторов, прежде всего, поднимается вопрос продовольственной безопасности. Из них следует, что обеспечение продовольственной безопасности страны может быть гаранти-
ровано при устойчивых и достаточных уровнях производства продовольствия, физических и экономических условиях доступа к продовольствию и при обеспечении населения доброкачественным продовольствием, не приносящим ущерба здоровью. Из такого понимания проблемы продовольственной безопасности также следует, что продовольственная безопасность формируется при наличии соответствующих систем и механизмов, гарантирующих достаточный объем производства и поставок продовольствия и адекватно реагирующих на риски, которые могут вызывать перебои в этой сфере.
Осознание реальных проблем продовольственной безопасности формирует определенный вектор движения любой национальной продовольственной системы к своему оптимальному (нормативному) состоянию. С учетом всего спектра особенностей экономической, социальной и экологической составляющей продовольственной безопасности
