CC BY
54
Правовые основы регулирования
деятельности ведомственной милиции по охране частных предприятий и учреждений
РСФСР (1924-1928 гг.)
Ерин Д.А. *
The article is devoted to problems offormation of organization and law bases of industrial militia in RSFSR in 1924—1925. It discloses the legislative organizations and work of industrial militia parts in the Soviet State.
о
CJ
о о о
Q. C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo
>5
О *
О ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Восстановление народного хозяйства, разрушенного Гражданской войной, отмена военного коммунизма и переход к новой экономической политике (НЭП) в РСФСР оказали непосредственное воздействие на оптимизацию структуры и основные направления деятельности советской милиции.
Необходимость охраны промышленных предприятий и учреждений РСФСР от преступных посягательств со стороны рабочих и служащих, а также преступного элемента привела к созданию в 1924 г. в системе органов советской милиции совершенно новой структуры, получившей название «ведомственная милиция». Ведомственная милиция создавалась «...за счет обслуживаемых ведомств и предприятий, на договорных началах, определяющих на эту надобность средства и потребное количество милиционеров»1, и основной ее функцией являлась охрана имущества заводов, фабрик, советских учреждений и других народно-хозяйственных объектов от краж, хищений и иных противоправных деяний, а также охрана общественного порядка как на территории указанных объектов, так и на территории фабрично-заводских поселков.
Вместе с тем подъем отечественной экономики, вызванный отступлением советского руководства от ортодоксальной линии на полную национализацию промышленных предприятий, предопределил развитие частного сектора во всех отраслях народного хозяйства РСФСР. Это предопределило закрепление в постановлении СНК от 6 февраля 1924 г. «О ведомственной милиции» в п. 1, что на ведомственную милицию возлагается не только охрана разного рода имущества,
принадлежащего государственным предприятиям, но и «.также частным предприятиям, имеющим государственное значение» 2.
Практика строительства ведомственной милиции на местах показала, что местные органы советской власти и милиции довольно часто допускали произвольное толкование п. 1 постановления СНК от 6 февраля 1924 г. в части, касающейся определения частных предприятий, имеющих государственное значение, на которых допускается организация ведомственной милиции. Заключение договоров почти во всех областях и губерниях РСФСР на охрану частных предприятий ведомственной милицией приводило к тому, что «.договора заключаются на местах, с такими промышленными и торговыми предприятиями, которые по объектам своего производства и торговли не могут быть признаны имеющими государственное значение.»3. Например, ведомственная милиция организовывалась для охраны частных магазинов, лавок, складов, ресторанов и столовых, имели место случаи заключения договоров с содержателями танцклассов, с частными арендаторами базаров для оказания содействия в сборе денег за места торговли.
Несмотря на то что милиции запрещалось осуществлять «обслуживание личных имущественных интересов отдельных граждан», практика показывала, что довольно часто руководство уездно-городских милиций заключало договора на охрану с частными предприятиями и физическими лицами. Так, во Владимирской губернии 17 июля 1924 г. был заключен договор на охрану фруктовых садов, арендуемых гражданином Блиновым, сроком на два месяца; договор на охрану
Доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказания РФ, кандидат юридических наук.
общественного порядка и спокойствия в районе расположения пивной № 5 г. Владимира; с торговым комитетом г. Суздаля на охрану предприятий: трех чайных, девяти лавок, четырех булочных, двух постоялых дворов, четырех трактиров, одного магазина и одного склада4. В связи с этим Владимирский губернский исполнительный комитет издал специальный циркуляр «О неправильностях в заключении договоров при сформировании объединений ведомственной милиции», в котором особо подчеркивалось, что «...некоторые Умилиции включают в договора условия принятия на себя обязанности охраны имущества частных предприятий, не имеющих государственного значения... порядка в ресторанах, не допуская в них ссор, бесчинств и ругани, с назначением милиционеров и предоставлением администрации ресторанов права проверки несения милиционерами службы» 5, что было совершенно недопустимо и противоречило циркуляру НКВД № 217 от 23 мая 1924 г.
Несомненно, данная практика стала следствием не только непонимания на местах сути постановления, но и попыткой местного руководства милиции и исполкомов обеспечить охрану общественного порядка за счет средств частного инвестора.
Например, начальник милиции Сыр-Дарьинской области Туркестанской Республики удовлетворил просьбу адмотдела Ташкентского ГИКа о заключении договора с частными предприятиями (рынок, кино, театр). Так как, по мнению руководства отдела, заключенный договор «...не обязывает. охранять частное имущество, а ставит задачу поддерживать и охранять общественный порядок.», а исходя из того, что милиция в любом случае должна выполнять эту функцию в местах скопления граждан — кино, театрах, рынках и т.д., ведомственная милиция позволит выполнять те же функции «. не за счет государственного бюджета, а за счет частного кармана» 6.
Результатом анализа сложившейся ситуации и в целях предотвращения подобных уклонов на местах ЦАУ НКВД циркуляром № 365 от 23 августа 1924 г. установило перечень частных предприятий и учреждений, для охраны которых может быть организована ведомственная милиция. К ним относились: «1) концессии, то есть крупные иностранные предприятия по использованию природных богатств
страны; 2) акционерные общества (паевые товарищества); 3) промысловые кооперативные объединения и потребительские кооперативные общества; 4) частные горнопромышленные предприятия по добыче полезных ископаемых; 5) предприятия, сданные в аренду частным лицам, в зависимости от характера и значения этих предприятий» 7. Причем право признания объектов, перечисленных в п. 2—5, как имеющими государственное значение устанавливалось за президиумами ГИКов после соответствующего обследования комиссией в составе представителей административного отдела, ГПУ и отделов местного хозяйства.
Несмотря на то что в циркуляре № 365 достаточно четко оговаривалась возможность организации ведомственной милиции на концессионных предприятиях, процесс становления ведомственной милиции принял длительный и затяжной характер. Основным препятствием стала проблема финансирования подразделений милиции, сформированной для охраны иностранных организаций, осуществляющих добычу полезных ископаемых, в первую очередь драгметаллов, на территории РСФСР.
Организация охраны ведомственной милицией концессионных предприятий выявила существенный недостаток, который выразился в несоответствии основных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок организации ведомственной милиции, иным законодательным актам, особенно в сфере регулирования экономических отношений в РСФСР. С одной стороны, не отрицая необходимости охраны, руководство концессионных предприятий выражало готовность сформировать ведомственную милицию для охраны имущества своих объектов, однако, с другой стороны, возложение финансирования ведомственной милиции на счет указанных предприятий противоречило основному принципу заключения концессионных соглашений между частными компаниями и РСФСР. Характерным примером существования противоречий, основанных на недостаточно четкой регламентации правового обеспечения охраны данного вида предприятий и толкования всеми заинтересованными ведомствами, являлся концессионный договор правительства СССР с акционерным обществом «Лена Голд-филдс ЛТД» от 14 ноября 1925 г. Именно вопрос, поднятый руководством данного
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О
сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
АО, впоследствии позволил разрешить данную проблему для всех видов концессионных предприятий.
Опираясь на параграф 35, руководство акционерного общества настаивало на финансировании ведомственной милиции не за свой счет, а за счет государственного бюджета. В соответствующем параграфе указывалось, что «правительство соглашается предоставить в достаточном количестве соответствующую милицейскую и военную защиту для охраны. предприятий и обеспечения целостности и безопасности всего имущества и всего штата служащих и рабочих, а равно и доставлять далее соответствующую защиту для обеспечения безопасного производства и транспортировки драгоценных металлов, а также транспорта иностранной и русской монеты, дензнаков. и других подобных предметов»8. Однако процесс толкования этого параграфа растянулся почти на годы, так как долгое время как на местном, так и на вышестоящих уровнях органов советской власти согласовывался вопрос об определении концессионного имущества — только находящееся на территории концессии или же считать таковым все имущество, принадлежащее АО «Лена Голдфилдс ЛТД».
ЦАУ НКВД РСФСР направляло на места разъяснения, в которых ведомственная милиция может быть организована на средства государства только для охраны непосредственно предприятий по добыче драгметаллов. Все остальные подсобные предприятия, такие как, например, автопарк иркутской конторы АО «Лена Голдфилдс ЛТД» или склады АО в Якутии, охраняются ведмилицией исключительно за счет концессии9. Фактически по каждому вопросу, связанному с организацией ведомственной милиции на предприятиях концессии, находившихся в различных сибирских и дальневосточных губерниях и областях, происходило согласование не только с местными административными отделами, но и с ЦАУ НКВД, а также с Главным концессионным комитетом ВСНХ, НКФ, ОГПУ и иными заинтересованными ведомствами.
Аналогичная ситуация с формированием ведомственной милиции на концессионных предприятиях золотодобывающей промышленности сложилась в Дальневосточном крае. Необходимость взятия под охрану предприятий данной отрасли обуславливалась не только важностью для страны добычи драгметаллов, но
и поддержанием нормального функционирования этих объектов, которые являлись основными промышленными предприятиями Дальневосточного региона и обеспечивали не только интересы всего Советского государства, но и приемлемое экономическое развитие края. В случае с формированием ведомственной милиции на предприятиях горной промышленности Дальневосточного края — в отличие от остальной территории государства — между концессионерами и ведомствами не наблюдалось существенных противоречий. Как местные, так и центральные органы власти были крайне заинтересованы в организации ведомственной милиции на концессионных предприятиях, которая могла бы обеспечить надлежащую защиту всем объектам горной промышленности — как государственным, так и частным. Так, 27 мая 1926 г. Валютное управление НКФ направило письмо в НКВД РСФСР, в котором подчеркивалось: «.Условия работы золотопромышленных организаций и их агентов протекают в исключительно тяжелых условиях в смысле личной безопасности и риска подвергнуться ограблению и уводу в качестве заложников бандами хунхузов. которые совершают набеги в золотопромышленные районы. подводя под угрозу существование хозяйственных и правительственных организаций.»10
Вместе с тем, несмотря на целый ряд постановлений и декретов советского правительства о мерах к подъему и охране государственной и частной золотопромышленности, таких как декреты от 21 апреля 1925 г., от 23 октября 1925 г., постановления СТО о сложении с золотопромышленников всех видов налогов, только в начале 1927 г. СНК принял соответствующее постановление. Только постановлением заседания СНК «Об организации особых штатов горной милиции и уголовного розыска в золотопромышленных районах Дальневосточного края» от 28 февраля 1927 г.11 был окончательно урегулирован вопрос об охране горных предприятий ведомственной милицией.
В отличие от обеспечения охраны концессионных предприятий и учреждений местным губисполкомам фактически предоставлялось самостоятельно определять степень важности для государства того или иного предприятия и учреждения, исключая наиболее одиозные примеры.
Подобная практика продолжалась и после принятия Положения и Инструкции о ведомственной милиции в 1925 г. Анализ результатов обследования состояния и деятельности большинства губернских отделений ведомственной милиции позволяет судить о массовом характере такого явления в период 1925—1926 гг. Так, в отчетах за апрель—июнь 1925 г. о деятельности ведомственной милиции Череповецкой губернии указывалось, что охрана частных предприятий (например, пивных «Богемия», «Вена» и частного рынка в г. Тихвин) осуществляется исключительно с целью «.извлечения некоторой доходности и усиления постов общегосударственной милиции постами ведомственной милиции» 12.
В целом необходимо отметить, что в тех или иных масштабах подобные отклонения от точного исполнения нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность ведомственной милиции, были характерны для всего периода 1924—1928 гг. Причем, несмотря на неоднократные разъяснения, практика организации ведомственной милиции для охраны частных ресторанов, пивных, оказание содействия арендаторам базаров по сбору причитающейся им платы с торговцев за места на базаре и т.д. не прекращались в течение всего периода НЭПа.
Таким образом, несмотря на разъяснения ЦАУ НКВД РСФСР по поводу определения государственного значения того или иного частного предприятия, практика формирования ведомственной милиции на местах выявляла массовые случаи невыполнения соответствующих указаний центральных органов управления. Учитывая распространенность этого явления, практически в течение всего периода проведения НЭПа руководство ЦАУ НКВД, не ограничиваясь своими приказами и распоряжениями, неоднократно как на страницах ведомственных изданий, так и в практических разъяснениях по организации ведомственной милиции обращало внимание на недопустимость такой практики. Так, один из руководителей ЦАУ НКВД Б. Шавров, обобщая опыт более чем трехлетнего (1924—1928 гг.) существования ведомственной милиции в РСФСР, указывал, что «... имущество частных предприятий, не признанных в указанном порядке имеющими государственное значение, ни в коем случае не может подлежать охране ведомственной милиции» 13. Только с отменой НЭПа в РСФСР заключение договоров на охрану ведомственной милицией частных предприятий и учреждений, не имеющих государственного значения, было прекращено.
Литература и примечания
1. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 43 (а). Д. 548. Л. 21.
2. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 43 (а). Д. 548. Л. 21.
3. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 43 (а). Д. 346. Л. 20.
4. ГАВО. Ф. Р-308. Оп. 1. Д. 124. Л. 47, 55, 68. Д. 123. Оп. 1. Л. 103. Д. 166. Оп. 1. Л. 48.
5. ГАВО. Ф. Р-308. Оп. 1. Д. 124. Л. 50.
6. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 43 (а). Д. 548. Л. 131.
7. Бюллетень НКВД. 1924. № 31. Циркуляр № 365.
8. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 43 (а). Д. 1489. Л. 11 (об.).
9. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 43 (а). Д. 1489. Л. 11 (об.).
10. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 43 (а). Д. 1487. Л. 1.
11. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 43 (а). Д. 1487. Л. 49, 50.
12. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 51. Д. 39. Л. 39, 57.
13. Шавров Б. Ведомственная милиция. Ее организация и работа. М. 1928. С. 11.
О
сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
о *
о ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
