CC BY
46
Социальная педиатрия и организация здравоохранения
Ю.Е. Лапин
Научный центр здоровья детей РАМН, Москва
Правовые основы разработки государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации
ПРЕДСТАВЛЕННАЯ СТАТЬЯ ПОСВЯЩЕНА АКТУАЛЬНОЙ ПРОБЛЕМЕ — ФОРМИРОВАНИЮ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ДЕТЕЙ. НА ОСНОВЕ ЛОГИЧЕСКОГО И НАУКОМЕТРИЧЕСКОГО АНАЛИЗА ОСНОВНЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОКУМЕНТОВ ПО ПРАВАМ РЕБЁНКА ВЫДЕЛЕНЫ КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, КОТОРЫЕ ДОЛЖНЫ БЫТЬ УЧТЕНЫ ПРИ РАЗРАБОТКЕ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В ИНТЕРЕСАХ ДЕТЕЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: ПРАВА РЕБЁНКА, ОХРАНА ЗДОРОВЬЯ ДЕТЕЙ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА, МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОКУМЕНТЫ.
Контактная информация:
Лапин Юрий Ерминингельдович, кандидат медицинских наук, заведующий лабораторией правовых проблем охраны здоровья детей отдела социальной педиатрии Научного центра здоровья детей РАМН Адрес: 119991, Москва,
Ломоносовский проспект, д. 2/62, тел. (495) 967-15-71 Статья поступила 11.09.2006 г., принята к печати 11.01.2007 г.
В начале 90-х годов, ко времени образования Российской Федерации на её современных социально-экономических принципах, из-за отсутствия национальных законов, регулирующих отношения в области охраны здоровья детей, большую позитивную роль сыграли нормы международных документов по правам ребёнка. Поэтому не случайно первые российские нормативные правовые акты, направленные на решение проблем детства [1, 2], апеллировали именно к международным соглашениям, в первую очередь к Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей [3] (далее — Декларация) и Конвенции о правах ребёнка [4] (далее — Конвенция). В последующий период, гю мере пополнения корпуса федеральных и региональных нормативных правовых актов, охватывающих проблемы детства, значение указанных международных документов не снижалось. В настоящее время в Российской Федерации законодательно установлено, что «международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека» [5].
В качестве правовой основы государственной политики в области охраны здоровья детей оба указанных международных документа выполняют взаимодополняющие функции и в этом единстве эффективно развивают принципиальную позицию ВОЗ, выраженную в её Уставе в виде формулы: «Здоровое развитие ребёнка является фактором первостепенной важности» [6]. Изучение других международных документов, связанных с обеспечением прав детей на охрану здоровья (документы Международной организации труда, специализированных организаций ООН и др.), показало, что за период с конца 80-х годов XX века степень охвата проблем детства в них не превосходит таковую в Декларации и Конвенции, которые в настоящем исследовании и явились основным материалом для анализа. В исследовании использованы методы логического анализа, контент-анализа [7].
Yu.Ye. Lapin
Scientific Center of Children's Health, Russian Academy of Medical Sciences, Moscow
Legal grounds for the development of the state policy in children's healthcare protection in the Russian Federation
SCIENTIFIC CENTER OF CHILDREN'S HEALTH, RUSSIAN ACADEMY OF MEDICAL SCIENCES THE PRESENTED ARTICLE IS DEDICATED TO THE URGENT ISSUE — FORMATION OF THE LEGAL GROUNDS OF THE STATE POLICY IN CHILDREN’S HEALTHCARE PROTECTION. BASED ON THE LOGICAL AND SCI-ENTOMETRIC ANALYSIS OF THE MAIN INTERNATIONAL DOCUMENTS ON THE CHILDREN’S RIGHTS THERE HAVE BEEN POINTED OUT THE KEY PROVISIONS, WHICH SHOULD BE TAKEN INTO ACCOUNT DURING THE DEVELOPMENT OF MEASURES FOR THE STATE REGULATION OF PUBLIC RELATIONS IN THE INTERESTS OFTHE CHILDREN UNDER MODERN CONDITIONS OFTHE RUSSIAN FEDERATION.
KEY WORDS: CHILDREN'S RIGHTS, CHILDREN'S HEALTHCARE PROTECTION, STATE POLICY, INTERNATIONAL DOCUMENTS.
Социальная педиатрия и организация здравоохранения
Опираясь на результаты изучения норм и положений Декларации, а также её неотъемлемой части — «Плана действий» по осуществлению Декларации [8], можно выделить три базовых взаимодополняющих зафиксированных в этих документах обязательства, которые должны быть включены в свод правовых основ государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации.
Первое — признание того, что «благополучие детей требует мер политического характера» (п. 18 Декларации), т.е. осуществление этих мер является функцией государства. Второе обязательство вытекает из того, что в Плане действий (пункт 3) прогресс в области улучшения положения детей возведен в ранг «ключевой цели национального развития в целом», Таким образом, охрана здоровья детей приобретает статус самостоятельной цели национального развития Российской Федерации.
Третье — является органичным продолжением первых двух и предусматривает в интересах детей «мобилизацию всех секторов общества, в том числе тех, которые традиционно не рассматривали вопросы выживания, защиты и развития детей в качестве своих основных задач» (пункт 34 Плана действий).
Указанные положения в более развёрнутом виде закреплены в Конвенции о правах ребёнка и нормативных документах Комитета по правам ребёнка.
Важным требованием Конвенции, которое необходимо зафиксировать в форме одного из принципов государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации, является то, что в современном обществе государственные гарантии профилактики болезней, медицинской помощи и восстановления здоровья должны предоставляться ребёнку по максимальным качественным и количественным показателям. Этот принцип вытекает из положений Конвенции, в соответствии с которыми государство в своей деятельности, направленной на обеспечение интересов детей, должно ставить задачи развития способностей ребёнка «в их самом полном объёме» (статья 29), концентрируя для этого «все возможные усилия» (статья .18), принимая «любые эффективные меры» (статья 24) и используя «все необходимые средства» (статья 28). Меры по обеспечению прав детей должны быть «безотлагательными» (статьи 37 и 40), «незамедлительными» (статьи 37; 2 и 40), «первоочередными» (статьи 3; 2 и 24) и «первостепенными» (статья 21). Государство обязано осуществлять «наилучшее обеспечение интересов ребёнка» (статья 3), учитывать «наилучшие интересы ребёнка» (статьи 9; 18; 20; 21 и др.) и защищать «любой аспект благосостояния ребёнка» (статья 36).
Максимальный, всеобъемлющий результат по обеспечению права детей на охрану здоровья достигается тем, что «каждый ребёнок имеет неотъемлемое право на жизнь» (статья 6) и «ни один ребёнок» не может быть лишен своего права на пользование наиболее совершенными услугами здравоохранения (статья 24). При этом государства-участники Конвенции обязаны «добиваться полного осуществления данного права» (статья 24), а в отношении социальных прав, к которым относится и охрана здоровья, принимать необходимые меры «в максимальных рамках имеющихся у них ресурсов» (статья 4).
Безотлагательный и максимальный характер государственных мер по обеспечению прав детей, зафиксированный в Конвенции, наряду с требованием обеспечить ребёнку «особую защиту» и «особую заботу» (статьи 20 и 23) отражает научные представления о том, что функции организма ребёнка формируются в непосредственном
взаимодействии с факторами внешней среды. Рассматривая это взаимодействие в качестве предмета государственной политики в области охраны здоровья детей, можно определить её главную задачу как обеспечение адекватности средовых факторов функциональным возможностям развивающегося организма методами правового регулирования общественных отношений.
Анализ всего объёма норм, установленных в Конвенции, показывает, что обязанности государства по охране здоровья детей в концентрированном виде зафиксированы в целом ряде фундаментальных положений. Одним из главных принципов Конвенции является обеспечение государством недискриминации ребёнка по любому признаку, в том числе по признаку состояния его здоровья (статья 2). В Российской Федерации это означает, что ребёнку гарантируются все права и свободы, предусмотренные законодательством, независимо от состояния его здоровья, ибо никто не может быть ограничен в правоспособности и дееспособности иначе, как в случаях и в порядке, установленных законом [9]. Так, например, только законом могут быть установлены ограничения прав ребёнка на профессиональное образование по признаку состояния его здоровья [10].
В Конвенции (статья 6) зафиксировано неотъемлемое право ребёнка на жизнь и обязанность государства обеспечить в максимально возможной степени его выживание и здоровое развитие. В связи с этой нормой Конвенции необходимо отметить, что, по нашим оценкам, в её контексте понятие «выживание и здоровое развитие» приобретает свойства особой интегральной категориальной определённости, фиксирующей активное, осваивающее отношение детского организма к внешней среде. Если же рассматривать «выживание» как самостоятельную категорию, отражающую лишь сохранение жизненного процесса в условиях противостояния факторам внешней среды, и тем самым вывести «развитие» за рамки этого противостояния, то это означает поставить живой организм в жестко подчинённое положение. И, как следствие, «живая система, «настроенная» только на то, чтобы выжить во что бы то ни стало, заведомо обречена на гибель: у такой системы нет будущего, для неё нет развития, а есть только ...пассивное следование за изменениями среды» [11]. Напротив, понимание «выживания» в единстве со «здоровым развитием» отражает реальный процесс пользования ребёнком всем спектром факторов внешней среды, а также регулятивной функцией общества, взявшего на себя ответственность за обеспечение направленности этого процесса на интересы ребёнка.
Конвенция обязала государство уважать право ребёнка на сохранение своей индивидуальности (статья 8). В соответствии с нашей концепцией здоровье ребёнка является одним из важных атрибутов его индивидуальности. Основные нормы, касающиеся охраны здоровья детей, сконцентрированы в статье 24 Конвенции. Помимо признания права каждого ребёнка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения, средствами лечения болезней и восстановления здоровья, Конвенция устанавливает, что государства-участни-ки добиваются полного осуществления данного права и, в частности, принимают меры для: снижения уровней младенческой и детской смертности; борьбы с болезнями и недоеданием; предоставления матерям надлежащих услуг по охране здоровья в дородовой и послеродовой периоды;обеспечения осведомлённости всех слоёв общества о здоровье и питании детей, о преимуществах грудного кормления, о гигиене и санитарии среды обитания ребёнка, предупреждении несчастных случаев; развития просветительной работы и услуг в области
профилактической медицинской помощи и планирования семьи.
В Конвенции особое внимание уделяется защите прав де-тей-инвалидов (статья 23). Они должны быть объектом заботы и помощи, предоставляемой, по возможности, бесплатно с учётом финансовых ресурсов родителей или других лиц, исполняающих заботу о ребёнке. Главная цель в отношении этих детей — создание им эффективного доступа к услугам в области образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья, подготовки к трудовой деятельности и доступа к средствам отдыха. Это должно обеспечить наиболее полное, по возможности, вовлечение ребёнка в социальную жизнь и развитие его личности, включая культурное и духовное.
Понятие развития ребёнка в Конвенции рассматривается в непосредственной связи с признанием права каждого ребёнка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития (статья 27). По этой же причине специальный раздел (статья 32) посвящен обеспечению права ребёнка на защиту от экономической эксплуатации и от выполнения любой работы, которая может представлять опасность для его здоровья или служить препятствием в получении им образования, либо наносить ущерб его здоровью, физическому, умственному, духовному, моральному и социальному развитию.
В Конвенции специфика детства как объекта особой заботы общества зафиксирована также в праве каждого ребёнка-пациента на периодическую оценку эффективности и адекватности лечения (статья 25) и на то, чтобы учреждения, службы и органы, ответственные за заботу о нем или защиту его, отвечали нормам, установленным компетентными органами в области здравоохранения, с точки зрения как численности и пригодности персонала, так и компетентного надзора (статья 3).
За время, прошедшее после присоединения к Конвенции, в Российской Федерации проведена определённая работа по приведению национального законодательства в соответствие с положениями документа международного права. Однако в Заключительных замечаниях Комитета
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Указ Президента РФ от 1 июня 1992 года № 543 «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы».
2. Постановление Совета Министров РФ от 23 августа 1993 г. № 848 «О реализации Конвенции ООН о правах ребёнка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей».
3. Положение детей в мире, 1991 год. ЮНИСЕФ. — С.75-96.
4. Там же. — С. 51-56.
5. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
6. Всемирная организация здравоохранения. Основные документы. — Женева. — 1985. — 5 с.
7. Хайтун С.Д. Наукометрия. Состояние и перспективы. — М.: Наука. — 1983. — 344 с.
по правам ребёнка (далее — Комитет) по очередному (третьему) периодическому докладу о реализации Российской Федерацией Конвенции о правах ребёнка [12] было констатировано, что законодательное и иное обеспечение охраны здоровья детей остаётся недостаточным. Комитет отметил, что «виды обслуживания и программы, введённые в соответствии с реформой системы, не полностью соответствуют положениям статьи 24 Конвенции» [13], что ещё более актуализирует государственное регулирование общественных процессов в интересах детей на основе разработки и осуществления специального направления государственной политики.
Результаты анализа положений Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей и Конвенции о правах ребёнка, охватывающих весь спектр проблем детства в современном мире, позволяет рассматривать эти документы в качестве важного источника для формирования свода правовых основ государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации.
В обобщённом виде указанными свойствами обладают следующие положения Декларации и Конвенции:
• государственная политика в области охраны здоровья детей является формой проявления воли общества обеспечить развитие детей в благоприятных условиях;
• формирование и осуществление данного направления государственной политики является функцией государства;
• прогресс в улучшении здоровья детей является ключевой целью национального развития;
• предоставление каждому ребёнку гарантий по профилактике болезней, медицинской помощи и услуг по восстановлению здоровья должно осуществляться по максимальным количественным и качественным параметрам;
• главная задача государственной политики в области охраны здоровья детей заключается в том, чтобы методами правового регулирования общественных отношений обеспечить адекватность средовых условий и факторов функциональным возможностям развивающегося организма.
8. Положение детей в мире, 1991 год. ЮНИСЕФ. — С. 57-74.
9. Статья 22 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ.
10. Статья 5 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании».
11. Кругликов Р.И. Отражение и время // Вопросы философии.
1983, № 9. — 23 с.
12. Третий периодический доклад о реализации Российской Федерацией Конвенции ООН о правах ребёнка (1998-2002 гг.). — М.: ЦБНТИ Минтруда РФ. - 144 с.
13. Пункт 52 документа Комитета по правам ребёнка (СРС/С/РиБ/СО/З от 23 ноября 2005 г.) «Рассмотрение докладов, представленных государствами-участниками в соответствии со статьей 44 Конвенции. Заключительные замечания Комитета по правам ребёнка: Российская Федерация».
ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОЙ ПЕДИАТРИИ/ 2007/ ТОМ 6/ № 1
