CC BY
260
Агапова Е. В., Иванов В. А.
I. A. Murzanov
the right of legislative initiation of trade unions in the republic of mari el
The article is devoted to the issues of the need to give the right of legislative initiation to the institute of Trade Unions. Legal analysis of articles of federal and regional legal acts is produced. Different scientists' points of view about the consequences of trade unions legislative initiation is analyzed in regional level. Problems and contradictions are identified in realization of such authority by trade unions in Republic of Mari El and their possible solutions.
Key words: trade union, legal regulation, bill, legislative initiation, constituent entity.
MURZANOV Ivan Alekseevich - Postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Law Faculty, the Mari State University Yoshkar-Ola.
E-mail: ivanmurzanov@mail.ru
УДК 342.55
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИИ КАК ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Агапова Екатерина Валерьевна,
магистрант Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: agapova.katerina@inbox.ru
Научный руководитель:
Иванов Виталий Алексеевич,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: prof.ivanov2014@yandex.ru
В статье автор рассматривает правовые и социальные основы публичных слушаний в различных формах местного самоуправления, описывает социально-правовую природу публичных слушаний исходя из исторического аспекта самой России.
Ключевые слова: публичные слушания, право на местное самоуправление, институт публичных слушаний, муниципально-правовые отношения, муниципальные правовые акты, предмет публичных слушаний, собрание граждан.
Публичные слушания в сфере муниципально-правовых отношений следует определять как форму осуществления населением права на местное самоуправление путем открытого, свободного и непосредственного обсуждения проектов муниципальных правовых актов по общественно значимым вопросам, проводимого органами местного самоуправления по установленной правовыми актами процедуре с целью выявления и учета мнения жителей муниципального образования, имеющего рекомендательный характер.
Социально-правовая природа публичных слушаний характеризуется прежде всего тем, что они позволяют населению участвовать в обсуждении вопросов местного значения по процедуре, имеющей нормативно-правовое закрепление и соответствующие юридические последствия. Введение публичных слушаний в законодательство о местном самоуправлении дает возможность привести учет мнения населения по вопросам местного значения в определен-
ную систему, при которой это мнение получает особый правовой статус, предусматривающий по ряду определенных законодательством вопросам обязательное проведение публичных слушаний перед окончательным принятием органами местного самоуправления соответствующих муниципальных правовых актов.
Правовую основу публичных слушаний в настоящее время составляют следующие нормативноправовые акты:
1) Конституция РФ (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 28);
3) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
47
Конституционное, муниципальное и административное право
4) уставы муниципальных образований;
5) постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления
Институт публичных слушаний в российском законодательстве в качестве самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление был закреплен относительно недавно (2003 г.). Однако истоки его обнаруживаются еще в Древнерусском государстве в виде «вечевых сходок», где свободное население могло обсуждать наиболее важные вопросы местной жизни. В дальнейшем, в период монархического развития России, возможности для населения участвовать в обсуждении вопросов местного значения с соответствующими правовыми последствиями ограничивались и для абсолютного большинства населения сводились на нет. Ситуация несколько изменилась в результате реформ буржуазного характера во второй половине XIX в., однако и тогда доля жителей, которые могли участвовать в местном самоуправлении, оставалась крайне низкой, а правовых норм о предварительном обсуждении проектов решений местной власти не было вообще, что в целом отражало нежелание самодержавия допускать население к управлению государством. В Советском государстве была взята на вооружение концепция широкого участия населения в решении вопросов местного значения, что находило законодательное закрепление в актах о местных Советах. Однако в Советском государстве самоуправленческие полномочия граждан находились в зависимости от государственно-партийных структур. В постсоветской России публичные слушания довольно долго не были предметом законодательного регулирования на федеральном уровне, хотя на местах они фактически уже применялись. Такое положение объясняется, прежде всего, сложностями переходного периода, когда законодатель решал преимущественно вопросы концептуального характера. Таким образом, публичные слушания как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления не привнесены из западных демократий, а сложились в ходе поступательного развития российского государства и гражданского общества.
Институт публичных слушаний как самостоятельная форма осуществления населением права на местное самоуправление непосредственно регулируется на двух правовых уровнях - на уровне федерального законодательства и муниципальном уровне. Уровень субъекта Российской Федерации практически выпадает из соответствующего правотворческого процесса, что следует расценивать негативно, учитывая федеративное устройство России.
На основании анализа законодательства Российской Федерации и муниципальных правовых актов можно сформулировать цели проведения публичных слушаний. Т аковыми являются:
- информирование населения о деятельности органов местного самоуправления;
- предоставление возможности населению высказать свое мнение о проблеме, внести предложения по вопросам местного значения или существу правового акта, оценить вариант, предложенный органами местного самоуправления;
- осуществление населением контроля над принятием и реализацией решений;
- выявление органами местного самоуправления мнения населения;
- предоставление органам местного самоуправления возможности влиять на формирование общественного мнения;
- обеспечение легитимности муниципальных актов путем учета мнения населения на стадии их разработки;
- создание условий для последующей реализации муниципальных проектов.
Цели публичных слушаний в муниципальных образованиях целесообразно классифицировать на основную и дополнительные. Основная цель - выявление и учет мнения жителей муниципального образования по проектам муниципальных правовых актов по наиболее значимым вопросам местного значения, дополнительные цели - изучение общественного мнения по предмету публичных слушаний, укрепление взаимодействия органов местного самоуправления и населения муниципального образования, развитие гражданской активности населения, институтов гражданского общества на территории муниципального образования, информирование жителей муниципального образования о содержании и методах работы органов местного самоуправления, повышение ответственности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов за принимаемые решения.
Предметом публичных слушаний являются проекты муниципальных правовых актов и вопросы местного значения. Фактически предмет публичных слушаний шире, чем определено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Федеральный закон содержит закрытый перечень вопросов, по которым в обязательном порядке должны проводиться публичные слушания. Между тем, в отраслевом законодательстве предусмотрено проведение публичных слушаний в обязательном порядке и по другим проектам муниципальных правовых актов. Кроме того, диспозитивная формулировка части 1 статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет говорить о возможности проведения публичных слушаний по любым проектам муниципальных правовых актов, вопросам местного значения.
Учитывая сложность и значимость вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, для качественного и всестороннего их
48
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
Агапова Е. В., Иванов В. А.
рассмотрения, выявления различных точек зрения населения, систематизации позитивных предложений и т. д. необходимо тщательно планировать и готовить публичные слушания с привлечением экспертов, специалистов, авторитетных жителей муниципального образования, представителей различных политических сил и общественных объединений.
В число мер, обеспечивающих надлежащую подготовку и проведение публичных слушаний, должны входить следующие:
- информирование населения о ходе подготовки публичных слушаний;
- привлечение экспертов и специалистов для выполнения консультационных и экспертных работ;
- анализ материалов, представленных инициаторами проведения публичных слушаний;
- подготовка заключений по представленным материалам;
- подготовка проектов решений, предлагаемых для рассмотрения на публичных слушаниях;
- заблаговременное информирование населения о времени и месте ознакомления заинтересованных жителей с материалами, выносимыми на публичные слушания, а также представление их жителям.
В случае, если публичные слушания проводятся представительным органом муниципального образования, организация публичных слушаний должна возлагаться непосредственно на председателя представительного органа и соответствующие комитеты и комиссии представительного органа муниципального образования. В том случае, если публичные слушания проводятся главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, то организационные работы выполняют соответствующие структурные подразделения местной администрации.
Демократический характер публичных слушаний обеспечивается массовостью участия в них. Вопрос об участниках публичных слушаний отрегулирован и в федеральном законодательстве, и в муниципальных правовых актах явно недостаточно, в результате чего в практике встречаются конфликтные ситуации. Основными участниками публичных слушаний являются население (жители) муниципального образования, глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления. В законодательстве и, как следствие, в правоприменительной практике имеет место неопределенность относительно возможности участия в публичных слушаниях иностранцев и лиц без гражданства. На основании анализа конституционных положений и законодательства Российской Федерации можно прийти к выводу, что иностранные граждане и апатриды могут являться участниками публичных слушаний. К участию в слушаниях могут быть также допущены иные лица, в частности, юридические лица, при условии осуще-
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
ствления своей деятельности на территории муниципального образования. При этом степень участия может быть разной - желающие выступить должны заранее подавать письменные заявки, однако в случаях, когда желающих немного, то всем им нужно дать возможность высказать свою позицию. В случае нехватки мест в зале проведения публичных слушаний целесообразно организовать их звуко-трансляцию либо назначить дополнительные публичные слушания.
Наиболее оптимальной формой проведения публичных слушаний является собрание граждан. Однако процедура проведения публичных слушаний не должна быть идентичной собраниям (конференции) граждан как самостоятельной форме осуществления права на местное самоуправление, предусмотренной ст. ст. 29, 30 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку при всем сходстве на них решаются некоторые принципиально разные вопросы. Помимо собраний, публичные слушания могут проводиться в форме конференций граждан, круглых столов, депутатских слушаний, расширенных градостроительных советов и других формах. Вместе с тем, представляется неправильным использование таких форм публичных слушаний, как обсуждение в средствах массовой информации, пресс-конференции, поскольку они не позволяют реализовать стоящие перед публичными слушаниями задачи.
Требования к содержанию и оформлению результатов публичных слушаний еще не в достаточной мере отрегулированы в муниципальных положениях о публичных слушаниях, а в большинстве из них соответствующие нормы вообще отсутствуют. Представляется, что результаты (итоговый документ) публичных слушаний должны включать в себя не только информацию по итогам голосования, но и изложение альтернативных точек зрения. При этом результаты публичных (итоговый документ) слушаний должны приниматься самими участниками публичных слушаний, а не формироваться после окончания комиссией (оргкомитетом) по проведению публичных слушаний, и тем более комиссия не должна иметь полномочий высказывать свою собственную позицию по проекту муниципального правового акта, являющегося предметом публичных слушаний, в качестве результатов публичных слушаний, то есть от имени участников слушаний.
Превращение публичных слушаний в действенную форму участия населения в осуществлении местного самоуправления может стать не только одной из предпосылок эффективности местной власти, но и действенной формой контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
49
Конституционное, муниципальное и административное право
E. V. Agapova, V. A. Ivanov
legal basics of public hearings as various kinds of local self-government
The author considers legal and social basics of public hearings in various kinds of local government and he also describes the social and the legal nature of public hearings on the strength of historical traditions of Russia.
Key words: public hearings, right to local government, the Institute of public hearings, municipal legal relationships, municipal and legal lows, subject of study public hearings, assembly of citizens.
AGAPOVA Ekaterina Valerievna - Master student of the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: agapova.katerina@inbox.ru.
Scientific advisor: IVANOV Vitaly Alexeevich - Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Theory and History of State and Law, the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mal: prof.ivanov2014@yandex.ru
УДК 342.7
международно-правовые документы,
РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИЕ ЗАЩИТУ И СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Азимова Эльмира Борисовна,
магистрант Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: elmirochka2008@rambler.ru
Научный руководитель:
Петренко Николай Иванович,
доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: pr.petrenko@mail.ru
В статье рассматриваются способы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации международно-правовыми актами.
Ключевые слова: междунароно-правовые акты, права человека, защита прав человека, международные соглашения.
Человек может быть защищен только тогда, когда в стране есть необходимая правовая база для такой защиты. Формируется она принятием нормативноправовых актов [1].
Нормативно-правовые акты, закрепляющие права и свободы человека и гражданина, содержащие механизмы их защиты, в демократическом государстве являются надежной гарантией реализации прав и свобод человека и гражданина. В таком государстве складываются комфортные условия для жизни человека, и он находится в состоянии нормативноправовой защищенности.
В настоящее время вопросы, связанные с правами человека, регулируются в первую очередь международными соглашениями, в том числе посредством имплементации норм международного права в правовую систему государства. Для этого создан ряд международных институтов, обеспечивающих защиту
50
этих прав. При этом государства сами устанавливают пределы действия внутригосударственного и международного права путем издания нормативных актов, определяющих место и роль международных соглашений в их правовой системе.
К первым международным соглашениям в сфере прав и свобод человека следует отнести ряд соглашений, заключенных в рамках Лиги Наций, направленных на борьбу с рабством и работорговлей, на защиту беженцев и предоставление им убежища, а также на пресечение торговли женщинами и детьми. В этот период разрабатываются и специальные международно-правовые меры для защиты религиозных, этнических и языковых меньшинств. Целью этих соглашений являлось не создание всесторонней системы международной защиты прав человека, а лишь обеспечение некоторых прав личности.
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
