Правовые основы отношений России и Казахстана в сфере поддержки соотечественников Текст научной статьи по специальности «Право»

COMPATRIOTS

Правовые основы отношений России и Казахстана в сфере поддержки соотечественников

Е.Р. Морозова

Московский городской университет управления Правительства Москвы,

Москва, Россия

Аннотация. Двусторонние взаимоотношения России и Казахстана весьма обширны и разнообразны. Сегодня перед дружественными государствами стоят общие задачи - диверсификация экономики, внедрение инновационных технологий, привлечение иностранных инвестиций, эффективное использование географического положения, а также построение сильного интеграционного объединения. За период времени, прошедший с момента обретения Казахстаном независимости в декабре 1991 г. создана прочная нормативно-правовая база, охватывающая практически все области сотрудничества двух государств. Среди них необходимо выделить такие основополагающие документы, как Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи (25 мая 1992 г.), Декларация о вечной дружбе и союзничестве, ориентированном в XXI столетие (6 июля 1998 г.), Договор о добрососедстве и союзничестве в XXI в. (11 ноября 2013 г.). Заключено порядка 300 меморандумов и соглашений между двумя странами. Успешно реализован План совместных действий на 2016-2018 гг., эффективно воплощается в жизнь Программа долгосрочного экономического сотрудничества до 2020 года. Казахстан за годы независимости сформировался как государство с «мягкой формой этнократии». В отличие от прибалтийских стран, в Казахстане шло медленное, постепенное выравнивание позиций русского и казахского языков в противовес мгновенному «выдавливанию» русского из публично-правовой сферы стран Балтии. Русским гражданам гарантированы равные права, но в тоже время предписывается обязанность в знании государственного языка. В то же время, знание казахского языка является необходимым условием для доступа к управлению государством. Стоит отметить, что в течение последних 10 лет в России реализуется программа содействия переселению в РФ российских соотечественников (интенсифицированная после событий 2014 г. на Украине). Для Казахстана помимо различных экономических и имиджевых потерь, в возможном массовом исходе русских, существует гипотетическая угроза внутриполитической стабильности в стране. Русское население в данном случае выступает как некая «подушка безопасности», обеспечивающая союзные отношения с Россией, а также гарантирующая 30% электоральную поддержку существующей политической власти в стране. В статье рассмотрены основные правовые аспекты регулирования фактически межнациональных отношений между Казахстаном и Россией в XXI в. и проанализировано состояние российско-казахстанских отношений в целом, через призму политики в отношении соотечественников. Рабочая методология исследования: статистический метод и метод политанализа.

Ключевые слова: Россия, Казахстан, соотечественники, поддержка, сотрудничество Legal Basis Russian-Kazakh Relations in the Field of Compatriots Support

E.R. Morozova

Moscow Metropolitan Governance University, Moscow, Russia

Abstract. Bilateral relations between Russia and Kazakhstan are very extensive and diverse. Today, friendly states have common tasks - diversification of the economy, introduction of innovative technologies, attracting foreign investment, efficient use of geographical location, as well as building a strong integration association. Over the period since Kazakhstan gained independence in December 1991, a solid regulatory framework has been created covering almost all areas of cooperation between the two states. Among them, it is necessary to highlight such fundamental documents as the Treaty of Friendship, Cooperation and Mutual Assistance (May 25, 1992), the Declaration on

Eternal Friendship and Alliance Oriented in the 21st Century (July 6, 1998), and the Treaty on Good Neighborhood and Alliance in the 21st Century (November 11, 2013). About 300 memoranda and agreements between the two countries have been concluded. The Joint Action Plan for 2016 -2018 has been successfully implemented; the Long-term Economic Cooperation Program until 2020 is being effectively implemented. Kazakhstan over the years of independence has emerged as a state with a "soft form of ethnocracy." Unlike the Baltic countries, in Kazakhstan there was a slow, gradual alignment of the positions of the Russian and Kazakh languages as opposed to the instant "squeezing" of Russian from the public sphere of the Baltic countries. Equal rights are guaranteed to Russian citizens, but at the same time, an obligation to know the state language is prescribed. At the same time, knowledge of the Kazakh language is a prerequisite for access to government. It is worth noting that over the past 10 years, Russia has implemented a program to facilitate the resettlement of Russian compatriots in the Russian Federation (intensified after the events of 2014 in Ukraine). For Kazakhstan, in addition to various economic and image losses, in the possible mass exodus of Russians, there is a hypothetical threat to internal political stability in the country. In this case, the Russian population acts as a kind of "airbag" that ensures allied relations with Russia, as well as guaranteeing 30% of the electoral support of the existing political power in the country. The article considers the main legal aspects of regulation of interethnic relations between Kazakhstan and Russia in the XXI century. and analyzed the state of Russian-Kazakh relations as a whole, through the prism of a policy towards compatriots. Working research methodology: statistical method and method of political analysis.

Keywords: Russia, Kazakhstan, compatriots, support, cooperation.

Категория «соотечественник» отсутствует в нормативных правовых актах как на международном, так и на региональном уровнях. И далеко не в каждом государстве она отражена в национальном законодательстве. Поэтому правовое регулирование процессов, связанных с поддержкой соотечественников, в основном опирается на документы, касающиеся защиты прав и основных свобод человека и национальных меньшинств. Т.е. на мировой арене под поддержкой соотечественников подразумевается защита права национальных меньшинств и своих собственных граждан, проживающих на территории другой страны1.

После развала СССР Россия длительное время занималась становлением собственной государственности, поэтому сначала фактически не интересовалась положением российских соотечественников, в том числе и на постсоветском пространстве. Но впоследствии стало очевидно, что

1 Иванов В.П., Владимир М.М. Защита прав соотечественников - стратегическая составляющая внешней политики России [Электронный ресурс]. / Родная Ладога. - 11 июня 2018. - Режим доступа: http://rodnayaladoga.ru/index.php/puti-poznamya/1460-zashcЫta-prav-sootechestvenmkov-strategicheskaya-sostavlyayushchaya-vneshnej-politiki-rossii (дата обращения: 02.03.2019)

игнорировать данное направление никак нельзя в силу геополитических условий. В связи с этим государство начинает предпринимать ряд шагов, касающихся положения представителей российской диаспоры в соседних странах. Прежде всего, разрабатывается правовая база, которая защищает их права и интересы.

Сотрудничество Российской Федерации и Республики Казахстан в сфере поддержки соотечественников за рубежом реализуется на четырех уровнях:

1) международном;

2) региональном;

3) двустороннем;

4) на уровне субъектов.

Международно-правовая база в данной

области, важнейшую роль в разработке которой сыграли международные организации и институты, оформилась по большей части во второй половине XX в. [Шакиров 2016: 105]. Основной площадкой по созданию правовых механизмов помощи данной категории лиц выступала ООН, членами которой являются и Россия, и Казахстан.

В 1948 г. была принята Всеобщая декларация прав человека2, после изучения

2 Всеобщая декларация прав человека [Электрон-

ный ресурс]: принята резолюцией 217 А (III) Генер.

Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года // СПС

текста которой, становится очевидно, что какое-либо упоминание о проблеме меньшинств в ней напрочь отсутствует. Объясняется это тем, что в случае нарушения прав представителей данной категории лиц, акторы международных отношений могли бы использовать подобные моменты для дестабилизации политической обстановки [Международный опыт 2002: 151], а также элементарным отсутствием разработанной правовой базы во многих странах-членах ООН.

Однако именно она стала отправной точкой [Международный опыт 2002: 149] для последующего принятия ряда международных договоров, регулирующих сферу защиты прав человека и национальных меньшинств. Например, к таковым следует отнести Международную Конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965)3, Международный пакт о гражданских и политических правах (1966)4, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966)5 и др. Так, ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. гласит о том, что государство не может отказать лицам, принадлежащим к этническим, религиозным и языковым меньшинствам, в реализации культурных

«КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1 20805/ (дата обращения: 13.02.2019)

3 Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации [Электронный ресурс]: принята резолюцией 2106 (XX) Генер. Ассамблеи ООН от 21 декабря 1965 года // СПС «ГАРАНТ». - Режим доступа: http://base.garant.ru/2540327/ (дата обращения: 13.02.2019)

4 Международный пакт о гражданских и политических правах [Электронный ресурс]: принят резолюцией 2200 А (XXI) Генер. Ассамблеи от 16 декабря 1966 года // СПС «ГАРАНТ». - Режим доступа: http://base.garant.ru/2540295/ (дата обращения: 13.02.2019)

5 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах [Электронный ресурс]: принят резолюцией 2200 А (XXI) Генер. Ассамблеи от 16 декабря 1966 года // СПС «ГАРАНТ». - Режим доступа: http://base.garant.ru/2540291/ (дата обращения: 13.02.2019)

прав человека, права на свободу вероисповедания, права использовать родной язык6.

Стоит отметить, что реализация внешнеполитического курса государства в сфере поддержки соотечественников за рубежом осуществляется также и согласно положениям, отраженных в Венской конвенция от 18 апреля 1961 г. «О дипломатических сношениях»7 (ст.3) и Венской конвенции от 24 апреля 1963 г. «О консульских сношениях»8 (ст.5). Согласно им, дипломатические и консульские представительства наделены функцией оказывать защиту собственным гражданам, проживающим на территории иностранного государства.

Как мы видим, данные документы касаются лишь лиц, имеющих гражданство РФ, а вот касательно иных, кто тоже попадает под категорию «соотечественник», не говорится ни слова. В связи с этим, представляется важным в дальнейшем внести поправки в Консульскую Конвенцию между Россией и Казахстаном9, разумеется, принимая во внимание интересы обеих стран и их законодательство.

Кроме принятых в рамках ООН вышеназванных международных документов, было также подписано множество деклараций, принципов, кодексов поведения и т.д. [Горяинова 2012: 38], которые, несмотря на то, что не носят обязательный характер, тем не менее, оказывают воздей-

6 Иванов В.П., Владимир М.М. Защита прав соотечественников - стратегическая составляющая внешней политики России [Электронный ресурс]. / Родная Ладога. - 11 июня 2018. - Режим доступа: http://rodnayaladoga.ru/index.php/puti-poznamya/1460-zashchita-prav-sootechestvenmkov-strategicheskaya-sostavlyayushchaya-vneshnej-politiki-rossii (дата обращения: 02.03.2019)

7 Венская конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 года // Ведомости ВС СССР. -1964. - №18. - Ст. 221

8 Венская Конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 года // Сборник международных договоров СССР. - Вып. XLV. - М., 1991. - С.124-147

9 Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 28 марта 1994 года [Электронный ресурс] // Консульский информационный портал КД МИД РФ. - Режим доступа: https://www.kdmid.ru/docs.aspx?lst=country_wiki&it= /%D0%A1onsular_convention_RF_Kazakhstan_28.03. 1994^рх (дата обращения: 13.02.2019)

ствие на общественное мнение и способствуют формированию национальной политики той или иной страны в сфере поддержки соотечественников за рубежом. В частности, можно назвать такие акты, как Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (1981)10, Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (1985)11, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992)12 и др.

Помимо ООН, делами по защите прав человека и представителей национальных меньшинств в мире также занимается и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). По факту Россия и Казахстан являются ее участниками с момента подписания в 1975 г. Хельсинско-го Заключительного акта, когда они еще находились в составе одной страны (СССР был одним из разработчиков и основателей СБСЕ). Но вследствие развала СССР и образования новых суверенных государств на политической карте мира, официальное вступление в Организацию обоих акторов МО произошло в 1992 г.

Текст Заключительного акта содержит положения, гласящие о том, что государ-

10 Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений [Электронный ресурс]: принята резолюцией 36/55 Генер. Ассамблеи от 25 ноября 1981 года // СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc &base=INT&n=16882#07606438571948257 (дата обращения: 13.02.2019)

11 Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают [Электронный ресурс]: принята резолюцией 40/144 Генер. Ассамблеи от 13 декабря 1985 года // СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа:

http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc &base=INT&n=16350#0779184070653843 5 (дата обращения: 13.02.2019)

12 Декларация о правах лиц, принадлежащих к

национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам [Электронный ресурс]:

принята резолюцией 47/135 Генеральной Ассамблеи от 18 декабря 1992 года // СПС «ГАРАНТ». -Режим доступа: http://base.garant.ru/2541107/ (дата обращения: 13.02.2019)

ства-участники должны уважать права представителей национальных меньшинств, обеспечивать их защиту (глава 1 п.VII)13. Соответственно этим положениям подчинены и проблемы поддержки соотечественников за рубежом.

Важнейшим результатом деятельности Организации является принятие Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ в 1990 году14. Документ 1990 г. выступает основным инструментом по регулированию стандартов ОБСЕ касательно прав национальных меньшинств [Медяник 2011: 204]. Например, в параграфе 32 перечислен перечень прав, к числу которых отнесены право на использование родного языка (32.1), право на создание различных организаций (32.2.), право на свободу вероисповедания (32.3) и др. В параграфе же 33 отражено обязательство сторон обеспечивать защиту этнической, религиозной, языковой и культурной идентичности национальных меньшинств в стране пребывания.

Таким образом, мы видим, что еще в XX веке на мировой арене был выработан ряд ключевых документов, направленных на защиту прав человека и национальных меньшинств, к числу которых соответственно относятся и соотечественники. Именно на основании этих актов в дальнейшем разрабатываются и уточняются основные положения и механизмы, касающиеся защиты данной категории лиц, на региональном, двустороннем и национальном уровнях [Мухина, Омарова 2009: 153].

На региональном уровне проведение политики касательно поддержки соотечественников за рубежом и формирование нормативной правовой базы в данной сфе-

13 Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 августа 1975 года [Электронный ресурс]. / Режим доступа: https://www.osce.org/ru/ministerial-councils/39505 (дата обращения: 13.02.2019)

14 Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 года [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc &base=INT&n=16077#09655505783753684 (дата обращения: 13.02. 2019)

ре началось после развала СССР в 1991 г. Главная роль в реализации второго отведена Содружеству Независимых Государств, в рамках которого был принят ряд документов, закрепляющий обязательства государств-членов организации обеспечить равные права представителям диаспор, проживающих в странах содружества. Так, в Алма-Атинской декларации 1991 г. говорится о том, что принцип уважения прав и свобод человека выступает одним из ключевых в построении демократических правовых государств15, и что подписанты несут ответственность за сохранение и улучшение межнациональных отношений.

Положения относительно поддержки соотечественников за рубежом также отражены и в принятом 22 января 1993 г. Уставе СНГ16. В частности, ст.3 гласит, что деятельность организации опирается на ряд принципов, в числе которых обеспечение прав и свобод человека независимо от расовой, языковой, религиозной и этнической принадлежности.

Помимо этого, в 1993 г. была подписана Декларация о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод17, в 1994 г. - Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам18 (Россия и Казахстан подписали, но не ратифицировали), в 1996 г. - Конвенция о правах и основных свободах человека19 и др. В дан-

15 Международная защита прав человека: Учебник / отв. ред. А.Х. Абашидзе. - М.: РУДН, 2017. - С.355

16 Устав Содружества Независимых Государств (Минск, 22 января 1993 г.) // Бюл. международ. договоров. - 1994. - № 1. - С. 4-76

17 Декларация глав государств-участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод от 24 сентября 1993 года [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://base.spinform.ru/show doc.fwx?rgn=7354 (дата обращения: 13.02.2019)

18 Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам от 21 октября 1994 года [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/901732493 (дата обращения: 13.02.2019)

19 Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от

26 мая 1995 года [Электронный ресурс] // СПС «ГАРАНТ». - Режим доступа:

ном случае важнейшим документом выступает Конвенция 1994 г., статьи которой отражают такие основные положения касаемо лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, как недопущение дискриминации по национальному признаку (ст.3), право на самобытность (культурная, языковая, религиозная) (ст.4), право принимать участие в общественной и государственной жизни, в том числе учреждать различные организации (ст.5) и т.д.

К сожалею, разработанная правовая база почти не работает в силу, того в некоторых документах СНГ излагаются общие декларативные подходы при отсутствии ясно очерченного механизма по выполнению совместных обязательств20.

Наиболее же эффективный правовой механизм разработан на двусторонней основе, поэтому наибольшую ценность представляет именно анализ отношений Российской Федерации и Республики Казахстан в сфере поддержки соотечественников за рубежом.

После провозглашения независимости вышеназванные страны начинают построение взаимоотношений на принципиально новой основе. Важность сотрудничества России с видным представителем Центральной Азии обусловлена особым географическим положением, экономической и политической ситуацией [Алексеенко: 2017: 89]. Потому неудивительно, что именно с Казахстаном на сегодняшний день заключено самое большое число договоров на постсоветском пространстве.

Точкой отправления выступило официальное установление дипломатических отношений между Россией и Казахстаном 22 октября 1992 г. Именно с этого момента начинается разработка каждой из сторон собственной нормативно-правовой базы, а также программ двустороннего сотрудничества в сфере поддержки соотечественников за рубежом.

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6 966/ (дата обращения: 13.02.2019) 20 Михайлов В.П. Российские соотечественники и миграционная политика России: Статьи. Выступления. Доклады. Аналитика. Проект закона «О репатриации в Российскую Федерацию» / В.П. Михайлов. - М.: Институт стран СНГ (Институт диаспоры и интеграции), 2018. - С.74

Но прежде, чем начать анализировать нормативную правовую базу, разработанную на двустороннем уровне, хотелось бы разобраться с национальным законодательством сторон.

Законодательная база РФ в данной области весьма широка, но все же есть документы, которые играют основополагающее значение. К таковым, прежде всего, относятся Конституция РФ21, Федеральный Закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»22, Концепция поддержки Россией соотечественников за рубежом на современном этапе23. Именно в этих документах отражено стремление России оказывать всестороннее содействие обеспечению своим соотечественникам за рубежом прав и свобод, указан механизм их поддержки, в частности определены органы власти, отвечающие за реализацию политики страны в данной сфере. Так, государственная политика в отношении соотечественников за рубежом осуществляется: Президентом РФ, Правительством РФ, МИД РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, различными агентствами (Россотрудничество) и некоммерческими организациями (Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом), а также дипломатическими представительствами и

21 Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2 8399/ (дата обращения: 13.02.2019)

22 О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом [Текст]: федер. закон №99-ФЗ от 24.05.1999 // Собрание законодательства РФ. - 1999. - 31 мая (№22). - С. 2670; 2009. - 27 июля (№30). - С. 3740; 2010. - 26 июля (№30). - С. 4010

23 Концепция поддержки Российской Федерацией

соотечественников за рубежом на современном

этапе [Электронный ресурс]: утв. Президентом РФ 30 августа 2001 года // Режим доступа: http://sngcom.ru/key-

issues/compatriots/conception.html (дата обращения: 13.02.2019)

консульствами РФ за рубежом [Червин-ская 2015: 11-12].

Ключевыми же документами Казахстана, регулирующими его политику в сфере поддержки соотечественников за рубежом, являются Конституция РК24, Закон РК «О национальной безопасности Республики Казахстан»25. Статьи Конституции Казахстана, что имеют огромное значение для защиты представителей национальных меньшинств, гласят следующее:

- вне зависимости от гражданства человек пользуется основными правами и свободами на территории страны, но при этом у него есть обязанности (ст.12);

- ни один человек не может быть подвергнут дискриминации по расовой, национальной, языковой, религиозной и иной принадлежности (ст.14);

- всякий имеет право использовать родной язык и культуру (ст.19) и пр.

Вышеназванный закон также отражает позицию страны относительно защиты прав человека и представителей национальных меньшинств. Так, в ст. 5 говорится, что к числу национальных интересов страны относится и обеспечение прав и основных свобод человека, а в ст. 19 п.2 провозглашается недопущение совершать действия, которые способны нарушить единство народа Республики Казахстан и привести к ухудшению отношений между этносами и различными конфессиями.

Отсюда следует, что правовая база Казахстана отражает исключительно общие положения, которые касаются националь-

24 Конституция Республики Казахстан [Электронный ресурс]: принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на 10.03.2017 г.) // Режим доступа: http://www.akorda.kz/ru/official_documents/constituti оп (дата обращения: 13.02.2019)

25 Закон Республики Казахстана от 6 января 2012 года №°527-ГУ ЗРК «О национальной безопасности Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 28.12.2018 г.) [Электронный ресурс] // ИПС «Эдшет». - Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31106860# pos=3;-245 (дата обращения: 13.02.2019)

ных меньшинств, их прав, однако единый акт, посвященный проблеме соотечественников за рубежом, на сегодняшний момент отсутствует.

Важнейшим отличием двух стран является то, что Конституцией РФ разрешено гражданам РФ иметь двойное гражданство (ст.62 п.1), Конституцией же Казахстана -нет [Михайлов 2018: 76] (ст.10 п.3). Т.е. российская сторона, в отличие от своих казахстанских коллег, уже изначально предусмотрела защиту своих соотечественников за рубежом. К тому же, Россией выработано больше нормативных правовых актов в выбранной области, нежели ее партнерами. Тем не менее, можно констатировать факт, что данная проблема занимает значительное место в выработке политического курса каждой из двух стран, а также способствует налаживанию отношений и связей с партнерами за рубежом.

Подтверждением вышесказанному служит факт, что более чем за четверть века сотрудничества России и Казахстана государствами было выработано множество нормативных правовых актов на двусторонней основе, которые отчасти затрагивают и проблему поддержки соотечественников за рубежом. Рассмотрим некоторые из них поподробнее.

25 мая 1992 г. главами двух государств подписывается основополагающий документ - Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи26. Примечательно, что Республика Казахстан была первой страной на постсоветском пространстве, с кем Россия заключила подобный документ [Михайлов 2018: 65]. Статьи Договора гласят, что стороны:

- обязуются обеспечить равные права и свободы и собственным, и иностранным гражданам вне зависимости от этнической, национальной и

26 Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 25 мая 1992 года (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] // СПС «ГАРАНТ». - Режим доступа:

http://base.garant.ru/10119605/ (дата обращения: 13.02.2019)

религиозной принадлежности

(ст.11);

- гарантируют защиту самобытности национальных меньшинств по различным направлениям (культура, религия, язык, государственные дела и пр.) (ст.14);

- будут оказывать содействие в изучении родных языков в различных учебных заведениях (ст.27) и пр.

Т.е. данный документ закрепил позиции и обязанности сторон относительно поддержки соотечественников за рубежом. Также обе страны подтвердили, что защита представителей данной категории лиц находится полностью под юрисдикцией государства-пребывания [Филиппов 2013: 439-440].

Через 11 лет подписывается документ, играющий сегодня ключевое значение в выстраивании двусторонних отношений -Договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о добрососедстве и союзничестве в XXI веке27. В нем так же, как и в предыдущем отражены основные вопросы, связанные с поддержкой и защитой граждан обоих государств (ст.1, 8, 9, 25).

Кроме того, начиная с 2003 г., Россия и Казахстан подписывают сроком на три года так называемый План совместных действий, пункты которого частично касаются и поддержки соотечественников за рубежом (например, миграционное сотрудничество и сотрудничество в сфере образования). Но, к сожалению, проблема поддержки соотечественников за рубежом так и не выделена в отдельное положение ни в одном из таких Планов.

В целом, можно констатировать факт, что больше, чем за четверть века сотрудничества России и Казахстана разработан внушительный пласт в выбранной сфере28.

27 Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о добрососедстве и союзничестве в XXI веке от 11 ноября 2013 года [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://kremlin.ru/supplement/1560 (дата обращения: 13.02.2019)

28 Шибутов М., Солозобов Ю., Малярчук Н. Российско-казахстанские отношения на современном этапе [Электронный ресурс]. / REGNUM. - 9 декабря 2018. - Режим доступа:

Помимо вышеназванных актов, можно выделить следующие:

- Консульская конвенция между Россией и Казахстаном (упоминалась выше);

- Соглашение между Правительством РФ и Правительством РК о сотрудничестве в культурной, научной и образовательной областях29;

- Соглашение между Правительством РФ и Правительством РК о регулировании процесса переселения и

30

защите прав переселенцев30;

- Соглашение между Правительством РФ и Правительством РК об учреждении и условиях деятельности информационно-культурных цен-

31

тров ;

- Соглашение между Правительством РФ и Правительством РК о реад-

32

миссии32; и пр.

https://regnum.ru/news/2534116.html (дата обращения: 13.02.2019)

29 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области культуры, науки и образования от 28 марта 1994 года [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа:

http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=INT;n=1477#07451714663620301 (дата обращения: 13.02.2019)

30 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 6 июля 1998 года [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». -Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=INT;n=5560#00482424153777512 (дата обращения: 13.02.2019)

31 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан об учреждении и условиях деятельности информационно-культурных центров от 12 октября 1998 года [Электронный ресурс] // СПС «Консуль-тантПлюс». - Режим досту-rn:http ://www. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=d oc;base=INT;n=9551#030107654432479625 (дата обращения: 13.02.2019)

32 Соглашение между Правительством Российской

Федерации и Правительством Республики Казахстан о реадмиссии от 7 июня 2012 года [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа:

http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;

Однако стоит заметить, что в представленных документах содержатся лишь отдельные пункты, затрагивающие положения соотечественников за рубежом, а вот документа, полностью посвящённого этой проблематике, до сих пор нет.

На уровне субъектов мы наблюдаем идентичную ситуацию. Выработан целый комплекс договоров, но опять же таки вопрос о соотечественниках включен в нормативные правовые акты, регулирующие гуманитарное сотрудничество. В данных документах отражено согласие сторон всяческим образом поддерживать соотечественников за рубежом, в частности посредством организации для них культурных и спортивных мероприятий и сотрудничества различных учебных заведений. В качестве примеров можно привести следующие:

- Соглашение между Правительством Саратовской области Российской Федерации и Акиматом Западно-Казахстанской области Республики Казахстан о торгово-экономическом, научно-техническом и гуманитарном сотрудничестве от 22 сентября 2008 г.33;

- Соглашение между Правительством Оренбургской области Российской Федерации и Акиматом Актюбинской области Республики Казахстан о торгово-экономическом, научно-техническом, культурном и гуманитарном сотрудничестве от 28 июня 2011 г.34;

- Соглашение между Правительством Республики Татарстан и Акиматом Актю-

base=INT;n=54495#05250178736152393 (дата обращения: 13.02.2019)

33 Соглашение между Правительством Саратовской области Российской Федерации и Акиматом Западно-Казахстанской области Республики Казахстан о торгово-экономическом, научно-техническом и гуманитарном сотрудничестве от 22 сентября 2008 года [Электронный ресурс] // СПС «ГАРАНТ». -Режим доступа: http://base.garant.ru/9558738/ (дата обращения: 13.02.2019)

34 Соглашение между Правительством Оренбургской области Российской Федерации и Акиматом Актюбинской области Республики Казахстан о торгово-экономическом, научно-техническом, культурном и гуманитарном сотрудничестве от 28 июня 2011 года [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.e-cis.info/page.php?id=22684 (дата обращения: 13.02.2019)

бинской области о торгово-экономическом, научно-техническом, социальном, культурном и гуманитарном сотрудничестве от 9 ноября 2017 г.35; и многие другие.

Нельзя также не отметить, что в отличие от других российских регионов в Москве действует Закон «О поддержке соотечественников за рубежом органами государственной власти города Москвы»36. Автор считает, что другие субъекты РФ должны взять за образец данный документ и выработать подобные на своем региональном уровне. Это может поспособствовать налаживанию международных связей с партнерами в Республике Казахстан в данной сфере.

Таким образом, проведенный анализ показал, что сотрудничество России и Казахстана в сфере поддержки соотечественников за рубежом происходит на четырех уровнях - международном, региональном, двустороннем и на уровне субъектов. Однако все разработанные нормативные правовые акты на этих уровнях касаются защиты прав человека и национальных меньшинств. Отдельно же выработанных документов по поддержке соотечественников за рубежом на сегодняшний момент не существует. Лишь в рамках национального законодательства разработаны документы, непосредственно касающиеся этой категории лиц. Отсюда следует, что разработка правовой составляющей относительно соотечественников за рубежом находится еще на стадии становления, поскольку она частично сформировалась только на госу-

35 Соглашение между Правительством Республики Татарстан и Акиматом Актюбинской области о торгово-экономическом, научно-техническом, социальном, культурном и гуманитарном сотрудничестве от 9 ноября 2017 г. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/543539954 (дата обращения: 13.02.2019)

36 Закон г. Москвы от 23 сентября 2009 г. №37 (ред.

от 20.02.2019) «О поддержке соотечественников за рубежом органами государственной власти города Москвы» [Электронный ресурс] // СПС «Консуль-тантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=MLAW;n=191489#0649626363173758 (дата обращения: 13.02.2019)

дарственном уровне, на других же «ступенях» - отсутствует.

Сотрудничество России и Казахстана в сфере поддержки соотечественников за рубежом способствует сохранению и развитию доверительных, дружеских и добрососедских отношений между двумя странами. Именно русскоязычное сообщество выступает одним из основных инструментов по созданию условий для успешного диалога между РФ и РК37.

Перед молодыми государствами, появившимися на политической карте мира в конце XX столетия, встала задача разработать правовую базу по обеспечению прав и свобод соотечественников, проживающих за рубежом. Важнейшей проблемой на сегодняшний момент является отсутствие четкого единого определения понятия «соотечественник» в российском законодательстве. Чересчур широкое толкование, которое приведено в Федеральном законе от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», привело к тому, что возникли две сложности в работе по данному направлению - во-первых, причислять то или иное лицо к данной категории или нет и, во-вторых, невозможность подсчета точного количества соотечественников, проживающих за рубежом. В иных же нормативных правовых актах РФ определение либо вовсе не дается, либо имеет свои недочеты. Например, в Указе Президента РФ от 11 августа

1994 г. «Об основных направлениях государственной политики РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» к категории «соотечественник» отнесены исключительно соотечественники, которые ранее проживали на территории Советского Союза, а в Декларации Государственной Думы РФ от 8 декабря

1995 г. «О поддержке российской диаспоры и покровительстве российским сооте-

37 Иванов В.П., Владимир М.М. Защита прав соотечественников - стратегическая составляющая внешней политики России [Электронный ресурс]. / Родная Ладога. - 11 июня 2018. - Режим доступа: http://rodnayaladoga.ru/index.php/puti-poznaniya/1460-zashchita-prav-sootechestvennikov-strategicheskaya-sostavlyayushchaya-vneshnej-politiki-rossii (дата обращения: 13.02.2019)

Если же говорить в целом о правовой базе, на которую опираются оба государства в работе со своими диаспорами, то можно констатировать, что на сегодняшний момент выработан огромный пласт, по большей части касающийся защиты прав и свобод представителей национальных меньшинств, к которым собственно и относятся соотечественники. Сотрудничество в данной сфере России и Казахстана происходит на международном, региональном, двустороннем уровнях и на уровне субъектов обеих стран. На международном уровне нормативные правовые акты были разработаны на площадках ООН и ОБСЕ, членами которых являются оба суверенных государства, на региональном - в рамках СНГ. Но наибольший интерес представляло исследование правовой базы, выработанной Россией и Казахстаном в сфере

чественникам» не указано, каким именно образом подтвердить связь с Россией.

поддержки соотечественников за рубежом. Проанализировав, автор пришел к выводам, что, несмотря на заключение большого числа договоров, соглашений и пр. документов, без формирования четкой базы по поддержке и защите соотечественников, проживающих за рубежом, на национальном уровне, невозможно выстроить отношения на двусторонней основе. Также стоит отметить, что в отличие от РФ, Республикой Казахстан до сих пор не разработан закон, направленный на поддержку соотечественников за рубежом. Это частично усложняет работу в согласовании действий между сторонами. В связи с этим представляется важным в дальнейшем уделить особое внимание выработке национального законодательства, а также развивать сотрудничество в данной сфере на различных площадках (региональных и международных).

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИИ СПИСОК

Алексеенко М.А. Современное состояние российско-казахстанских отношений в области миграции // Вестник ОГУ. 2017. №5(205). - С.89.

Горяинова М.В. Международное регулирование процессов переселения соотечественников // Молодой ученый, 2012. №1(36). Т.2. С.38.

Курылев К.П., Савичева Е.М. Фактор культуры в модернизации и прогнозировании будущего содружества независимых государств // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Международные отношения. 2012. № 1. С. 61-72.

Медяник В.И. ОБСЕ и европейская система защиты прав этнокультурных групп / В.И. Медяник // Материалы международной научно-практической конференции «Этнокультурное развитие Беларуси в XIX - начале XXI в.», 19-20 мая 2010 г., г. Минск / ред. кол.: Т.А. Ново-гродский (отв. ред.) [и др.]. Минск: БГУ, 2011. С.204.

Международный опыт защиты соотечественников за рубежом / Г.Л. Мурадов, Т.В. Полоскова, В.П. Басик и др. // Под ред. Г.Л. Мурадова. М.: Дрофа, 2002. С.151.

Михайлов В.П. Российские соотечественники и миграционная политика России: Статьи. Выступления. Доклады. Аналитика. Проект закона «О репатриации в Российскую Федерацию» / В.П. Михайлов. - М.: Институт стран СНГ (Институт диаспоры и интеграции),

Морозова Е.Р. Положение российских соотечественников в Республике Казахстан на современном этапе // Постсоветские исследования, 2019. Т.2, №4. С. 1217-1224.

Мухина Я.Б., Омарова З.М. Россия и «Русский мир»: Контуры российской политики в отношении соотечественников на постсоветском пространстве. М.: Аванглион, 2009. С.153.

Филиппов С.В. Политика Российской Федерации по отношению к соотечественникам ближнего зарубежья (русское население Республики Казахстан в 1990-е гг.) // Материалы международной научной конференции «Международные отношения в XX-XXI вв.», 30-31 октября 2013 г., г. Екатеринбург. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2013. С.439-440.

Червинская А.П. Государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, как одно из направлений государственной политики России: Учебное пособие. - Орел: Изд-во ОФ РАНХиГС, 2015. С.11-12.

2018. С.76.

Шакиров К.Н. Республика Казахстан и правовые механизмы защиты прав и законных интересов этнических меньшинств // Вестник КазНУ. Серия «Международные отношения и международное право», 2016. №1(73). С.105.

Сведения об авторе: Морозова Екатерина Романовна - магистр в области международных отношений, Московский городской университет управления Правительства Москвы (email: [email protected]).

REFERENCES

Alekseenko M.A. Sovremennoe sostoyanie rossijsko-kazahstanskih otnoshenij v oblasti migracii // Vestnik OGU. 2017. №5(205). - S.89.

Goryainova M. V. Mezhdunarodnoe regulirovanie processov pereseleniya sootechestvenni-kov // Molodoj uchenyj, 2012. №1(36). T.2. S.38.

Kurylev K.P., Savicheva E.M. Faktor kul'tury v modernizacii i prognozirovanii budushchego sodruzhestva nezavisimyh gosudarstv // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby narodov. Seriya: Mezhdunarodnye otnosheniya. 2012. № 1. S. 61-72.

Medyanik V.I. OBSE i evropejskaya sistema zashchity prav etnokul'turnyh grupp / V.I. Medyanik // Materialy mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii «Etnokul'turnoe razvitie Belarusi v XIX - nachale HXI v.», 19-20 maya 2010 g., g. Minsk / red. kol.: T.A. Novogrodskij (otv. red.) [i dr.]. Minsk: BGU, 2011. S.204.

Mezhdunarodnyj opyt zashchity sootechestvennikov za rubezhom / G.L. Muradov, T.V. Poloskova, V P. Basik i dr. // Pod red. G.L. Muradova. M.: Drofa, 2002. S.151.

Mihajlov V.P. Rossijskie sootechestvenniki i migracionnaya politika Rossii: Stat'i. Vystupleniya. Doklady. Analitika. Proekt zakona «O repatriacii v Rossijskuyu Federaciyu» / V.P. Mihajlov. - M.: Institut stran SNG (Institut diaspory i integracii), 2018. S.76.

Morozova E.R. Polozhenie rossijskih sootechestvennikov v Respublike Kazahstan na sov-remennom etape // Postsovetskie issledovaniya, 2019. T.2, №4. S. 1217-1224.

Muhina YA.B., Omarova Z.M. Rossiya i «Russkij mir»: Kontury rossijskoj politiki v otnoshenii sootechestvennikov na postsovetskom prostranstve. M.: Avanglion, 2009. S.153.

Filippov S.V. Politika Rossijskoj Federacii po otnosheniyu k sootechestvennikam blizhnego zarubezh'ya (russkoe naselenie Respubliki Kazahstan v 1990-e gg.) // Materialy mezhdunarodnoj nauchnoj konferencii «Mezhdunarodnye otnosheniya v XX-XXI vv.», 30-31 oktyabrya 2013 g., g. Ekaterinburg. Ekaterinburg: Izd-vo Ural. un-ta, 2013. S.439-440.

Chervinskaya A.P. Gosudarstvennaya politika Rossijskoj Federacii v otnoshenii sootechestvennikov za rubezhom, kak odno iz napravlenij gosudarstvennoj politiki Rossii: Uchebnoe posobie. - Orel: Izd-vo OF RANHiGS, 2015. S.11-12.

Shakirov K.N. The Republic of Kazakhstan and legal mechanisms for protecting the rights and legitimate interests of ethnic minorities // Bulletin of KazNU. Series "International Relations and International Law", 2016. No. 1 (73). P.105.

About the author: Morozova Ekaterina Romanovna - Master of International Relations, Moscow Metropolitan Governance University (e-mail: [email protected]).