CC BY
33
УДК 340
Шахмурадов М. Т. студент 3 курса магистратуры «РЭУ им. Г.В. Плеханова» филиал в г. Пятигорске Россия, г. Пятигорск
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье рассмотрены правовые основы осуществления государственного финансового контроля. Проанализированы проблемные аспекты государственного финансового контроля. Выявлены и обоснованы направления для совершенствования данной сферы в ближайшее время.
Ключевые слова: государственный контроль; Общественная палата; Федеральное Собрание; финансовый контроль; Счетная палата.
Shakhmuradov M. T.
3nd year student of magistracy
The Pyatigorsk branch of the Plekhanov Russian University of Economics
Russia, Pyatigorsk LEGAL BASES OF IMPLEMENTATION OF THE STATE FINANCIAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. In article legal basics of implementation of the state financial control are covered. Problem aspects of the state financial control are analysed. The directions for improvement of this sphere are revealed and proved in the nearest future.
Keywords: state control; Public chamber; Federal Assembly; financial control; Audit Chamber.
В настоящее время в науке финансового права общепризнанной точкой зрения является мнение ученых, согласно которому в условиях существования товарно-денежного обращения финансы, как совокупность экономических отношений, играют основную роль в обеспечении социально-экономических потребностей населения и решении иных общественных задач экономического развития страны, в том числе ее безопасности. Правовые основы осуществления государственного контроля в данном аспекте рассматриваются как одна из основных функций государственной власти.
Учитывая значимость финансового контроля считаем целесообразным расширить границы финансового контроля, поскольку выявленная Э.А. Вознесенским еще в 70-е гг. прошлого столетия взаимообусловленность финансового контроля и финансовой деятельности актуализируется и на современном этапе, поскольку объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и
других ресурсов страны, так как процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями».
В этой связи финансовый контроль следует расматривать по различным основаниям. За основу классификации необходимо взять, как правило, характеристику субъекта, осуществляющего финансовый контроль, время проведения финансового контроля и сферу его действия.
В зависимости от субъекта, осуществляющего финансовый контроль, некоторые авторы подразделяют его на следующие виды:
а) представительных (законодательных) органов власти;
б) Президента Российской Федерации;
в) исполнительных органов власти общей компетенции;
г) финансово-кредитных органов;
д) ведомственный (внутриведомственный) контроль, дополняемый внутрихозяйственным (внутренним) контролем. В свою очередь, в зависимости от правового статуса субъекта, осуществляющего финансовый контроль, он подразделяется на государственный, муниципальный, общественный и аудиторский443.
По субъекту осуществления финансового контроля его подразделяют и на такие виды, как:
- государственный;
- негосударственный.
В свою очередь названные виды финансового контроля подразделяются на подвиды. В частности, государственный финансовый контроль можно подразделить на общегосударственный, ведомственный и внутрихозяйственный, негосударственный финансовый контроль можно подразделять на местный финансовый контроль, внутрисистемный, аудиторский (независимый) и общественный.
Общегосударственный финансовый контроль в свою очередь осуществляется Федеральным Собранием - парламентом РФ, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом. Функции по осуществлению общегосударственного финансового контроля в соответствии с законодательством возложены также на Президента РФ и исполнительную власть РФ - Правительство РФ. Данный вид контроля на региональном уровне осуществляют соответствующие органы государственной власти субъектов РФ444.
В частности, на федеральном уровне Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета,
443 Пенчук А.В. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации и направления его совершенствования // Концепт. 2014. №7. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennyy-finansovyy-kontrol-v-rossiyskoy-federatsii-i-napravleniya-ego-sovershenstvovaniya (дата обращения: 31.12.2017).
444 Караев Р.Ш. Контрольно-счетные механизмы обеспечения административной реформы на юге России: конституционно (уставный) - правовой анализ // Административная реформа (региональный уровень): Российский и европейский опыт. Сборник тезисов выступлений на российско-германской конференции. Ростов н/Д.: СКАГС, 2005. С. 63-67.
представляемый Правительством РФ (ст. 114 Конституции), а также отчеты об исполнении государственных внебюджетных фондов денежных средств (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования)445. Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои контрольные функции через создаваемые ими соответствующие комитеты и комиссии; финансовый контроль осуществляется в процессе проведения Государственной Думой слушаний по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Федеральное Собрание РФ в соответствии с Конституцией РФ создает Счетную палату РФ, которая наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля446.
Президент РФ как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, с учетом которых строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ)447. Президент РФ также осуществляет финансовый контроль через Контрольное управление и другие управления своей Администрации, а также через полномочных представителей федеральных округов448. Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» осуществляет финансовый контроль, реализуя свои полномочия в области финансов449.
В законодательстве предусмотрено и создание специальных субъектов общегосударственного финансового контроля, для которых финансовый контроль является основным видом их деятельности450. К ним относятся Счетная палата РФ, Центральный Банк РФ (Банк России), Министерство
445 Караев Р.Ш., Караев А.Ш., Полякова О.А. Специальная форма парламентского контроля: анализ вопроса о доверии Правительству РФ // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 9. М.: Издательская Группа «Юрист», 2009. С. 979-984.; Караев Р.Ш., Караев М.Ш. Конституционно-правовые формы и тенденции развития парламентского контроля за исполнительной властью РФ // Материалы всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Нальчик, 2004. С. 154-157.
446 Караев Р.Ш. Контрольные формы воздействия парламента за исполнительной властью в РФ: Конституционно-правовое закрепление и тенденция развития // «Мир права» еженедельник северокавказское отделение Российской академии юридических наук. Ростов н/Д., 2005. №7-8. С. 48-50.
447 Некрасов Е.Е., Караев Р.Ш., Караев М.Ш. Специальная форма парламентского контроля: рассмотрение вопроса о доверии правительству Российской Федерации // Сборник научных статей по материалам «круглого стола» «Проблемы обеспечения законности и правопорядка в современной России». Пятигорск, «РИА-КМВ», 2010. С. 107-116.
448 Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации. Монография. Ростов н/Д. Изд-во»Ростиздат». 2007. С. 42-88.
449 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997, N 51, ст. 5712.
450 Караев Р.Ш. Понятие и классификация форм парламентского контроля в РФ // Сборник научных трудов. Пятигорск, «РИА-КМВ», 2010. С. 205-213.; Караев Р.Ш., Караев М.Ш. Тенденция развития счетной палаты РФ // Материалы всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Нальчик, 2005. С.183-185.; Караев Р.Ш., Караев М.Ш. Место и роль парламента в системе конституционного контроля // Материалы всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Нальчик, 2003. С. 142-148.
финансов РФ, а также созданные в 2004 г. пять федеральных служб: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора451.
Таким образом субъектами общегосударственного финансового контроля являются и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ452.
Общественный финансовый контроль в России в переходный период становления рыночных отношений не получил заметного развития вплоть до 2005 г. В соответствии с Федеральным законом от 04.04.2005 N 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации»453 был образован данный контрольный орган, который формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан РФ, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций454.
Цель создания Общественной палаты РФ, Общественных палат субъектов РФ обеспечить взаимодействие граждан России с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при формировании и реализации государственной социальной политики для защиты конституционных прав граждан РФ, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Общественная палата РФ наделяется значительными полномочиями для реализации возложенных на нее функций. Она вправе:
- проводить слушания по общественно важным проблемам, в том числе и в области финансов;
- давать заключения о нарушениях законодательства, в том числе и финансового законодательства;
- проводить! экспертизу! проектов! законов! РФ! о! поправках! к Конституции! РФ,! проектов! федеральных конституционных законов! и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного
451 Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью В Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, Северо-Кавказская академия государственной службы, 2005. С. 16-18.
452 Караев Р.Ш. Контрольные формы воздействия законодательного (представительного) органа за исполнительной властью в субъектах ЮФО РФ // Сборник научных трудов юридического факультета РГТЭУ (Пятигорский филиал) № 2. Пятигорск, «РИА-КМВ», 2009. С. 75-79.; Караев Р.Ш. Контрольные формы воздействия региональных парламентов за исполнительной властью: сравнительный анализ // Ученые записки РИЗП. Выпуск VIII. Ростов-на-Дону. Региональный общественный фонд поддержки писателей и литераторов Дона - издательство «Литфонд». 2004. С. 210-225.
453 Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-Ф3 (ред. от 28.12.2016) «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005, N 15, ст. 1277.
454 Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью В Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, Северо-Кавказская академия государственной службы, 2005. С. 113-135.
самоуправления! Большое! значение! будет! иметь! экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете, особенно в части социального! развития! страны,! проектов! бюджетов! Государственных внебюджетных фондов! (Пенсионного! фонда РФ,! Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования), а также проектов законов субъектов РФ о соответствующем бюджете субъекта РФ, бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования, проектов местных бюджетов;
- направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов! и комиссий Совета Федерации Федерального! Собрания! РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти;
- направлять! запросы! в! федеральные! органы! государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления о сведениях, необходимых для исполнения своих полномочий.
Для обеспечения деятельности Общественной палаты создан аппарат Общественной палаты, который имеет организационно-правовую форму -государственное учреждение.
В соответствии со ст. 28 ФЗ РФ «Об Общественной палате Российской Федерации» расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год. Финансовое обеспечение содержания аппарата Общественной палаты осуществляется в пределах расходов, предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности! Общественной палаты.! Следовательно,! субъектом финансового права является Общественная палата, а ее аппарат, не являясь субъектом финансового права, поскольку не выступает получателем бюджетных средств, обладает правом юридического лица для участия в гражданском обороте.
Общественный финансовый контроль осуществляют также профсоюзы, в частности, при финансировании социальных программ.
В науке финансового права финансовый контроль подразделяют не только по субъектам, его осуществляющим, но и по времени его осуществления. В зависимости от периода совершения той или иной финансовой операции финансовый контроль подразделяется на: предварительный, текущий и последующий. Но в тоже время, в современной России финансовый контроль характеризуется состоянием незавершенности. Большинство специалистов и ученых455 согласны с тем, что стране нужна цельная и стройная система государственного финансового контроля, однако пока такая система полностью не сложилась, хотя и наметилась
455 Карепина О.И. Концептуальные вопросы развития внешнего и внутреннего государственного финансового контроля в России// Успехи современного естествознания №1, 2015. С. 270-274.
положительная тенденция и реализация конкретных мероприятий по построению эффективной системы государственного финансового контроля.
Отсутствие в российском законодательстве самостоятельного нормативного правового акта о финансовом контроле ведет к бессистемности в урегулировании отношений в области финансового контроля и является тем существенным аргументом, на основании которого происходит «нестыковка» мнений ученых о месте финансового контроля как в системе финансового права, так и в финансовой системе в целом.
В этой связи, для решения организационных проблем государственного финансового контроля необходимо:
- разработать и утвердить концепцию государственного финансового контроля, которая будет являться основой при формировании и совершенствовании законодательной базы контрольной деятельности и фундаментом при разработке и принятии ФЗ «Об основах государственного финансового контроля в РФ».
- на основании концепции государственного финансового контроля принять общую стратегию развития государственного финансового контроля на краткосрочный и среднесрочный периоды и ежегодно утверждать единый для всех органов государственного финансового контроля ежегодный сводный план проверок;
- завершить процесс стандартизации государственного финансового контроля, путем принятия общих, рабочих и внутренних стандартов. Потребность в стандартизации объективна еще потому, что существует как у субъекта контроля, так и у его объекта.
- создать! единую! информационную! базу! контрольных! органов независимо от их ведомственной принадлежности;
- исходя из разделения на внешний и внутренний государственный финансовый контроль необходимо разделить контрольные полномочия, функции контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности на базе единых принципов, правил и процедур их проведения, которые должны найти отражение в стандартах;
- разграничить! функции! органов! государственного! финансового контроля в соответствии со структурой государственной власти456;
- исключить дублирование контрольных мероприятий путем согласования планов работы до начала календарного года;
- усиление взаимодействия контрольных органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами;
- довести до совершенствования кадровое обеспечение государственного финансового контроля посредством подготовки, повышения квалификации и профессионализма специалистов, осуществляющих контрольную работу;
456 Караев Р.Ш., Арутюнян Г.А., Полякова Э.И. Современные проблемы управления государственными финансами и пути их решения // Вестник СевКавГТИ. 2016. №4 (27). С. 30-33.
Реализация предложенных направлений совершенствования государственного финансового контроля позволит обеспечить функционирование государственного финансового контроля в РФ как целостной системы и поднять на новый качественный уровень управление государственными финансовыми ресурсами, усилит роль государственного финансового контроля в обеспечении финансовой безопасности, избежать дублирования перечисленных понятий в различных нормативных актах, упорядочить систему контрольных органов, их компетенцию, а также исключить нормы права, противоречащие друг другу.
Использованные источники:
1. Федеральный! закон! от! 04.04.2005! N1 32-Фз! (ред.! от! 28.12.2016)! «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005, N 15, ст. 1277.
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997, N 51, ст. 5712.
3. Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации. Монография. Ростов н/Д. Изд-во»Ростиздат». 2007.
4. Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью В Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, Северо-Кавказская академия государственной службы, 2005.
5. Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью В Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук! Ростов-на-Дону! Северо-Кавказская! академия! государственной службы, 2005.
6. Караев Р.Ш. Контрольно-счетные механизмы обеспечения административной реформы на юге России: конституционно (уставный) -правовой анализ // Административная реформа (региональный уровень): Российский и европейский опыт. Сборник тезисов выступлений на российско-германской конференции. Ростов н/Д.: СКАГС, 2005.
7. Караев! Р.Ш! Контрольные! формы! воздействия! законодательного (представительного) органа за исполнительной властью в субъектах ЮФО РФ! //! Сборник! научных трудов! юридического! факультета РГТЭУ (Пятигорский филиал) № 2. Пятигорск, «РИА-КМВ», 2009.
8. Караев! Р.Ш! Контрольные! формы! воздействия! парламента! за исполнительной властью в РФ: Конституционно-правовое закрепление и тенденция развития // «Мир права» еженедельник северокавказское отделение Российской академии юридических наук. Ростов н/Д., 2005. №7-8.
9. Караев Р.Ш. Контрольные формы воздействия региональных парламентов за исполнительной властью: сравнительный анализ // Ученые записки РИЗП. Выпуск VIII. Ростов-на-Дону. Региональный общественный фонд поддержки писателей и литераторов Дона - издательство «Литфонд». 2004.
10.Караев Р.Ш. Понятие и классификация форм парламентского контроля в
РФ // Сборник научных трудов. Пятигорск, «РИА-КМВ», 2010.
11.Караев Р.Ш.,1 Арутюнян Г.А.,! Полякова! Э.И.! Современные проблемы управления государственными финансами и пути их решения // Вестник СевКавГТИ. 2016. №4 (27).
12.Караев! Р.Ш.,! Караев! А.Ш.,! Полякова! О.А.! Специальная! форма парламентского контроля: анализ вопроса о доверии Правительству РФ // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 9. М.: Издательская Группа «Юрист», 2009.
13.Караев! Р.Ш.,! Караев! М.Ш.! Конституционно-правовые! формы! и тенденции развития парламентского контроля за исполнительной властью РФ // Материалы всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Нальчик, 2004.
14. Караев Р.Ш., Караев М.Ш. Место и роль парламента в системе конституционного контроля // Материалы всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Нальчик, 2003.
15.Караев Р.Ш., Караев М.Ш. Тенденция развития счетной палаты РФ // Материалы всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Нальчик, 2005.
16.Карепина! О.И.! Концептуальные! вопросы! развития! внешнего! и внутреннего! государственного! финансового контроля! в! России//! Успехи современного естествознания №1, 2015.
17.Некрасов! Е.Е.,! Караев! Р.Ш.,! Караев! М.Ш.! Специальная! форма парламентского контроля: рассмотрение вопроса о доверии правительству Российской Федерации // Сборник научных статей по материалам «круглого стола» «Проблемы обеспечения законности и правопорядка в современной России». Пятигорск, «РИА-КМВ», 2010.
18.Пенчук! А.В.! Государственный! финансовый! контроль! в! Российской Федерации и направления его совершенствования // Концепт. 2014. №7. URL:! http://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennyy-finansovyy-kontrol-v-rossiyskoy-federatsii-i-napravleniya-ego-sovershenstvovaniya (дата обращения: 31.12.2017).
