CC BY
221
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
УДК [331.107.3:06.048.287]:378 ББК Х401.121
А.Ю. АЛЕКСАНДРОВ, С.В. БАРАБАНОВА
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Ключевые слова: общественный контроль, высшее образование, коррупционные проявления, государственный контроль и надзор.
Исследованы актуальные проблемы развития общественного контроля и иных форм участия институтов гражданского общества в сфере образования. Подобное взаимодействие призвано обеспечить снижение коррупционных проявлений, повышение эффективности функционирования системы, активизацию гражданской позиции потребителей образовательных услуг.
A. ALEKSANDROV, S. BARABANOVA THE LEGAL FUNDAMENTAL OF PUBLIC CONTROL IN THE SPHERE OF HIGHER EDUCATION
Key words: public control, higher education, corruption phenomena, state control and supervision.
In this article the topical issues of social control and other forms of participation of civil society in the field of education are studied. Such interaction is intended to ensure the reduction of corruption phenomena, improving the functioning of the system, activation of citizenship consumers of educational services.
В отличие от советского периода, когда участие общественности было одним из принципов организации государственного управления, в настоящее время можно отметить существенное снижение интереса к этому вопросу, недостаток научной и учебной информации, очевидное отсутствие соответствующих правовых норм. Однако, как справедливо пишет Ю.А. Тихомиров, внимание к правовому обеспечению социальных общностей должно быть усилено, это соответствует их важнейшей роли в жизни общества и каждого человека [2. С. 381].
Вопросы определения оптимальной модели взаимодействия государства и гражданского общества на сегодняшний день не теряют своей актуальности и значимости. Государственная власть и гражданское общество - это две составляющие единого целого, которые должны быть взаимосвязаны и уравновешивать друг друга путем взаимного влияния и контроля. Но не всегда их интересы совпадают [4].
Общественное участие можно определить как непрерывный процесс взаимодействия между организацией, ответственной за принятие решения, и гражданами, чьи интересы могут быть затронуты прямыми или косвенными последствиями планируемого решения, а также органами государственного управления различного уровня, которые регулируют этот вид деятельности. Общественное участие предполагает представленность интересов всех слоев общества и их учета в процессе принятия решений, а также включенность граждан в принятие решений и контроль за их исполнением.
Можно выделить несколько уровней общественного участия:
- реальное участие (гражданское управление, наделение полномочиями, партнерство, планирование);
- «символическое» участие (оплачиваемое участие, учет мнения, консультации, информирование);
- отсутствие участия («терапия», манипулирование).
Сегодня уже сформирована необходимая правовая база, свидетельствующая об актуальности и обязательности общественного контроля в большинстве сфер правового регулирования. Фундаментом его выступает Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (далее - ФЗ об общественном контроле).
До принятия вышеуказанного закона регламентации деятельности субъектов общественного контроля были посвящены следующие нормативные правовые акты:
1. ФКЗ от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», где он позиционируется как прямой участник общественного контроля, а также указаны принципы его взаимодействия с другими субъектами.
2. ФЗ от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 20.04.2014 г.) «Об Общественной палате Российской Федерации», где общественный контроль отмечается как один из способов достижения цели деятельности Общественной палаты.
3. Указ Президента РФ от 01.02.2011 г. № 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека», основными задачами которого являются содействие разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.
ФЗ об общественном контроле устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (ст. 1).
Таким образом, самая простая классификация общественного контроля -по видам органов, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль.
Можно предложить классификацию общественного контроля по сферам его осуществления: в области здравоохранения и социального развития (граждане имеют право осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил); в сфере трудовых правоотношений и в области обязательного социального страхования; в сфере правоохранительной деятельности (общественный контроль за работой полиции в соответствии с федеральным законом «О полиции»); в сфере деятельности государственных и муниципальных органов и противодействия коррупции; в сфере защиты окружающей среды (общественный контроль в области обращения с отходами, общественный контроль за охраной атмосферного воздуха, общественный контроль за обеспечением радиационной безопасности).
Таким образом, общественный контроль - это различные формы участия управляемой подсистемы и независимой заинтересованной стороны в процессе управления с целью проверки, учёта и корректировки действий управляющей подсистемы.
Осуществление общественного контроля возможно на всех уровнях управления: (структурное подразделение организации, организации различных форм собственности и направлений деятельности, определенной территории). Наличие общественного контроля, его значение в системе управления зависят от стиля руководства и организационной культуры, существующей в учреждении либо в области соответствующей государственной деятельности.
Одна из основ государственной политики Российской Федерации в области образования - принцип демократического, государственно-общественного характера управления образованием (хотя следует отметить, что в Федеральном законе от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в РФ» (далее - 273-ФЗ) законодатель «ушел» от прямого закрепления этого принципа). Усиление роли общественности в решении проблем образования становится одной из главных тенденций развития государственной образовательной политики. Государственно-общественный характер управления в сфере образования предполагает по-
стоянное участие в управлении образованием как различных органов государства и представляющих его интересы субъектов в области образования, так и различных субъектов, выражающих интересы в области образования институтов гражданского общества, населения. Достижение стратегических целей образования возможно при условии систематического взаимодействия системы образования с заинтересованными органами государственного управления и общественными организациями, родителями и работодателями.
Государственно-общественное управление образованием должно развиваться на основе принципов, обеспечивающих открытость и демократичность, взаимодействие и согласованность, участие и соуправление. Важнейшими чертами государственно-общественного управления являются осуществление совместной управленческой деятельности государственных и общественных структур по руководству образовательными проектами; присутствие в правовом механизме принятия решения органом управления образованием, участие в процедуре обязательного согласования проекта решения с общественностью; делегирование части полномочий органов управления образованием общественным институтам, представляющим интересы определенных групп населения.
Под участием общественных структур в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями понимается такое управление, в котором сочетается деятельность субъектов общественного и государственного управления, направленная на организацию функционирования и развития сферы образования. Система общественного участия включает всех субъектов процесса образования, их органы управления и государственные органы, управляющие образованием, а также нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность участников общественного управления образованием, процедуры и механизмы их взаимодействия.
Участие общественных наблюдателей в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями высшего образования предусматривается в целях учета мнения общественности и обеспечения объективности и справедливости при проведении оценки деятельности образовательных организаций высшего образования. Подобные институты гражданского общества являются непосредственными участниками антикоррупционных отношений [3. С. 206]. Это актуально, так как одной из форм коррупции в высшей школе называют именно дачу взятки проверяющему органу при аккредитации вуза [1. С. 15].
В распоряжении Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1663-р (ред. от 14.12.2009 г.) «Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации» отмечалась необходимость усиления общественного контроля системы образования в целом. В частности, планировалось внедрить независимую систему оценки качества образования на всех уровнях и публичную доступность ее результатов; обеспечить участие потребителей образовательных услуг и общественных институтов в контроле и оценке качества образования (выделено нами. - Авт.).
В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. (утв. Правительством РФ 31.01.2013 г.) подчеркивается требование продолжить работу по расширению роли гражданского общества, повышению эффективности взаимодействия государства с его институтами. Это позволит улучшить условия ведения бизнеса и обеспечить действенный общественный контроль реализации государственных функций.
Право на образование - одно из базовых конституционных прав граждан Российской Федерации. Государство выступает гарантом общедоступности и бесплатности дошкольного, начального общего, основного общего, среднего
(полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатности среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (ст. 43 Конституции РФ). Таким образом, государство обязуется создать необходимые организационные, правовые и материальные условия для реализации данного права. В свою очередь, общественный контроль наряду с государственным должен обеспечить ответственность, позитивную и административную, должностных лиц и руководителей образовательных организаций за соблюдение или нарушение действующего законодательства, федерального и регионального, локальных нормативных актов в сфере образования.
Ключевыми факторами эффективного развития системы образования являются строгое соблюдение правил и требований, установленных государством, активная работа по предотвращению, выявлению и устранению нарушений законодательства Российской Федерации в сфере образования. Необходимыми в работе руководителя образовательной организации являются своевременное изучение нормативной правовой базы в сфере образования, правильное ее толкование и применение в своей деятельности. Одной из основных задач государства в активизации участия общественности в процессах, происходящих в образовании, является информационное и методическое сопровождение реализации законодательства Российской Федерации в области образования.
Развитие института общественного контроля в сфере высшего образования фактически остановилось после введения практики итоговой государственной аттестации (далее - ИГА) по образовательным программам среднего общего образования в форме единого государственного экзамена (далее -ЕГЭ), исключившего участие вузов в процедуре оценки знаний будущих абитуриентов (ст. 59 273-ФЗ). Только при проведении ИГА по образовательным программам основного общего и среднего общего образования законом предусмотрено участие общественности в лице граждан, аккредитованных в качестве общественных наблюдателей (п. 15 ст. 59 273-ФЗ).
Между тем существовавший в вузах РФ опыт привлечения общественных наблюдателей из числа родителей абитуриентов в целях обеспечения соблюдения порядка проведения вступительных испытаний, снижения проявлений коррупционного характера и повышения объективности в оценке знаний поступающих по праву заслуживал изучения, распространения и нормативной поддержки. К примеру, в Казанском национальном исследовательском технологическом университете (далее - КНИТУ, ранее - КГТУ) уже в 2004 г. были утверждены Положение о работе независимых наблюдателей при проведении вступительных испытаний в КГТУ (решение приемной комиссии КГТУ от 16.06.2004 г., протокол № 4) и Регламент работы независимых наблюдателей от 23.06.2004 г. Именно в тот период, по мнению преподавателей и администрации вуза, отбор абитуриентов был действительно конкурсным, а уровень знаний первокурсников в достаточной степени отражал высокий уровень требовательности вступительных испытаний.
В настоящее время 273-ФЗ предусматривает участие в ИГА граждан, аккредитованных в качестве общественных наблюдателей в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Им, в частности, предоставляется право присутствовать при проведении государственной итоговой аттестации и направлять информацию о нарушениях, выявленных при ее проведении, в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в
сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования.
В целях обеспечения реализации права граждан на образование, соблюдения прав и свобод участников образовательного процесса ряд полномочий Российской Федерации в области образования передан для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Это, в частности, государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением организаций, указанных в п. 7 ч. 1 ст. 6 273-ФЗ), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории. Под исключение, в том числе, подпадают организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования. Таким образом, вести речь об общественном контроле на уровне высшего образования возможно только применительно к осуществлению функций федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования. Однако для развития этого процесса на сегодняшний день нет необходимой нормативной правовой базы.
Постановлением Правительства РФ от 29.03.2014 г. № 245 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» отменено ранее действовавшее «Положение о государственном контроле (надзоре) в сфере образования», утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2011 г. № 164, которое предусматривало участие общественности в процедурах контроля и надзора, но только в качестве экспертов.
В числе источников, регулирующих данную проблему в настоящее время, следует назвать также Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», КоАП РФ, Трудовой кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ.
Известно, что важными направлениями совершенствования государственного управления в развитых странах являются построение структур управления и использование управленческих подходов, нацеленных прежде всего на обеспечение потребностей и интересов граждан, регулярное распространение достоверной информации и активное взаимодействие между органами государственной власти, экспертным сообществом и институтами гражданского общества. Между тем до настоящего времени в масштабах страны не проводится системный анализ качества образования и причин основных нарушений, выявленных в ходе проверок. Постоянно выявляются недостатки в контрольно-аналитической деятельности соответствующих органов субъектов федерации. Анализ эффективности государственного контроля (надзора) в отдельных субъектах федерации показывает, что нарушения выявляются в 90% образовательных учреждений от числа проверенных. Как показывают результаты проверок, выявленные нарушения в деятельности образовательных организаций высшего образования носят однотипный, устойчивый, повторяющийся характер, что свидетельствует и о недостатках системы в целом, и о несовершенстве действующего законодательства, и о возможных проблемах в организации комиссий по проверке и самих процедур проверки. Иногда специалистами превышаются полномочия в части составления актов проведения плановых проверок; имеют место формальные толкование и применение правовых норм без учета фактических обстоятельств дела, неверное определение субъектного состава при применении правовых норм об ответственности за нарушения в сфере образования.
Кроме того, как показала практика, в субъектах РФ оказалось очень мало действующих и еще меньше официально зарегистрированных общественных организаций, заинтересованных в участии в экспертизе и готовых делегировать своих представителей в состав экспертных советов. Во многих случаях их привлечение носило формальный характер. Высказывались критические суждения относительно готовности гражданских институтов к предъявлению в рамках экспертизы общественного заказа.
Основными целями участия общественных структур в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями следует считать:
- усиление роли гражданского общества, повышение эффективности взаимодействия государства с его институтами;
- улучшение условий в сфере высшего образования;
- обеспечение действенного общественного контроля при реализации государственных функций.
Основными задачами участия общественных структур в вышеназванных процедурах следует считать:
- обеспечение объективности при проведении проверок;
- соблюдение прав образовательной организации, администрации и научно-педагогических работников, обучающихся в период проведения проверок;
- соблюдение действующего законодательства о государственном контроле (надзоре);
- разрешение спорных вопросов, возникающих в ходе осуществления процедур контроля и надзора, принятие мер по урегулированию конфликта между членами комиссии и руководителями образовательных организаций.
Активное участие гражданского общества в управлении государством, использование современных механизмов общественного контроля должны обеспечить новые подходы к моделированию типовых управленческих решений и изданию правоприменительных актов. К числу непосредственных задач участия общественных структур в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями следует также отнести:
- дальнейшее развитие взаимодействия образовательных организаций, бизнес-сообщества и профессиональных объединений;
- повышение открытости системы высшего образования;
- рост ее престижа, снижение проявлений коррупционного характера.
Нормативно-правовое обеспечение общественного контроля на уровне
высшего профессионального образования должно осуществляться с учетом практики рассмотрения судебных споров по итогам проверок в сфере высшего образования и исправления тех наиболее типичных недостатков, которые выявляются в ходе проверок.
В нормативных актах должны быть прописаны основные принципы и определён чёткий порядок включения представителей общественности в комиссии Рособрнадзора или органов, исполняющих делегированные полномочия. При разработке указанных принципов можно взять за основу апробированные принципы участия представителей институтов гражданского общества в экспертизе в рамках конкурсного отбора национального проекта «Образование», вузов, участвующих в реализации инновационных программ, в конкурсе на присвоение статуса «Национальный исследовательский университет» и т.п., когда различные гражданские институты делегировали своих представителей в состав экспертных комиссий.
Система общественного наблюдения может быть реализована в сфере высшего образования в процессе осуществления контроля и надзора с участием общественных наблюдателей и общественных экспертов при проведении проверок Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор); органов, осуществляющих управление в сфере образования.
Литература
1. Антипьев А.Г., Антипьев К.А., Захаров Н.Н. Коррупция в системе высшего образования и за ее пределами // Alma mater (Вестник высшей школы). 2014. № 5. С. 13-18.
2. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М.: Эксмо, 2008.
3. Шишкарев С.Н. Концептуальные и правовые основы российской антикоррупционной политики. М.: КДУ, 2010.
4. http://www.ldpr-orenburg.ru/3782 (дата обращения: 15.05.2014).
АЛЕКСАНДРОВ АНДРЕЙ ЮРЬЕВИЧ - кандидат экономических наук, заведующий кафедрой публичного права, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (alexander66@rambler.ru).
ALEKSANDROV ANDREY - candidate of economics sciences, head of Public Law Chair, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
БАРАБАНОВА СВЕТЛАНА ВАСИЛЬЕВНА - доктор юридических наук, профессор кафедры публичного права, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (sveba@inbox.ru).
BARABANOVA SVETLANA - doctor of law sciences, professor of Public Law Chair, Chuvash State University, Russia, Cheboksary._
УДК 342.56 (470) ББК Х71 2 (Рос)
Н.В. АЛЕКСАНДРОВА
ПРАВОСУДИЕ КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ
Ключевые слова: правосудие, судебная власть, эффективность судебной защиты, судебная реформа, государственная власть, государство, демократия, конституция.
Рассмотрена судебная сфера государственной деятельности как форма реализации и осуществления судебной власти в современном обществе. Раскрыты цели и задачи правосудия, принципы судебной деятельности как независимой и самостоятельной ветви государственной власти с точки зрения двух правовых аспектов - функционального и институционального. Представлены актуальные научно-теоретические концепции, раскрывающие понятие и содержание категории правосудия и судебной власти, которые продолжают оставаться дискуссионными в свете демократизации Российского государства.
N. ALEKSANDROVA
JUSTICE AS FORM OF REALIZATION AND IMPLEMENTATION OF JUDICIAL AUTHORITY
Key words: justice, judicial authority, efficiency of judicial protection, judicial reform, government, state, democracy, constitution.
In article the sphere of the state activity actual today - judicial, as a form of realization and implementation of judicial authority in modern society is considered. The purpose of the scientific article to open the purposes and problems of justice, the principles of judicial activity as independent and independent branch of the government from the point of view of two legal aspects - functional and institutional. Actual scientific-theoretical concepts are presented in article opening concept and the content of category of justice and judicial authority which continue to remain debatable in the light of democratization of the Russian state.
В Концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы» отмечено: «Судебная система как механизм государственной защиты имеет большое значение в любом правовом государстве. Исполняя роль общественного арбитра, она защищает одновременно все сферы деятельности, регулируемые правом. Система судебных органов обеспечивает незыблемость основ конституционного строя, охраняя правопорядок, единство экономического пространства, имущественные и неимущественные права граждан и юридических лиц, а также гарантирует свободу экономической
