CC BY-NC-ND
299
Экологическая безопасность
А.Г. Нецветаев
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ
Статья посвящена актуальной проблеме правового обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов. Рассмотрены понятие промышленной безопасности, принципы и система правовых мер ее обеспечения по законодательству РФ.
Ключевые слова: безопасность, промышленная безопасность, опасные производственные объекты, экологическая безопасность, авария, инцидент, декларация промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Прежде чем перейти к рассмотрению изложенного в заголовке статьи вопроса, необходимо коснуться проблемы национальной безопасности вообще.
Согласно ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-! «О безо-пасности»1 под безопасностью вообще понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, а личность, общество и государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность) являются основными объектами безопасности.
Жизненно важные интересы представляют совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
Государство, являясь объектом безопасности, выступает и основным субъектом обеспечения безопасности, осуществляя соответствующие функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
© Нецветаев А.Г., 2009
Субъектами обеспечения безопасности в соответствии с названным Законом являются также граждане, общественные и иные организации и объединения, обладающие правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.
Необходимо отметить, что под угрозой безопасности понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Статья 5 Закона о безопасности формулирует принципы обеспечения безопасности, а именно: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности.
Выделяют следующие виды безопасности2: государственная, конституционная, международная, военная, экономическая, общественная, экологическая, жизни населения, информационная. Указанные виды безопасности названы составными частями национальной безопасности России.
Помимо Закона о безопасности (1992 г.) принципиальные положения в сфере обеспечения безопасности содержатся в Указе Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. от 10.01.2000 г.) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации»3, которая представляет собой систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации в данной области, дано определение национальной безопасности как безопасности ее многонационального народа - носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Здесь же содержится определение национальных интересов России как совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах.
Понятие промышленной безопасности опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) сформулировано в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ
(в ред. от 18.12.2006 г.) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»4 и определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Авария, в свою очередь, представляет собой разрушение сооружений и(или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ. Употребляется также термин «инцидент», определяемый как отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений Федерального закона о промышленной безопасности, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте.
По данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)5, в Российской Федерации насчитывается более 110 тыс. промышленных предприятий различного типа и различной формы собственности, эксплуатирующих около 250 тыс. опасных производственных объектов. В зонах непосредственной угрозы жизни и здоровью людей в случае возникновения техногенных аварий и катастроф проживает около 100 млн человек, т. е. 70% населения страны.
Исходя из высокой степени вероятности причинения огромного ущерба здоровью и имуществу граждан в случае аварии на таких объектах, законодательство Российской Федерации содержит особые требования технического, экономического и правового характера, призванные обеспечить безопасную эксплуатацию опасных производственных объектов.
При отнесении той или иной деятельности к опасным производственным объектам Федеральный закон о промышленной безопасности руководствовался как количественными, так и качественными критериями. Так, ст. 2 Закона относит к опасным производственным объектам предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к Закону, а именно объекты, на которых:
1) получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества:
а) воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламе-
няющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20°С или ниже;
б) окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и(или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;
в) горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;
г) взрывчатые вещества - вещества, которые при определенных видах внешнего воздействия способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов;
д) токсичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:
средняя смертельная доза при введении в желудок от 15 мг на кг до 200 мг на кг включительно;
средняя смертельная доза при нанесении на кожу от 50 мг на кг до 400 мг на кг включительно;
средняя смертельная концентрация в воздухе от 0,5 мг на л до 2 мг на л включительно;
е) высокотоксичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:
средняя смертельная доза при введении в желудок не более 15 мг на кг;
средняя смертельная доза при нанесении на кожу не более 50 мг на кг;
средняя смертельная концентрация в воздухе не более 0,5 мг на л;
ж) вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды, - вещества, характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности:
средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 ч не более 10 мг на л;
средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 ч, не более 10 мг на л;
средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 ч не более 10 млг на л; 2) используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115°С;
3) используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;
4) получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;
5) ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.
Переходя к рассмотрению комплекса правовых мер по обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов, необходимо отметить, что в законодательстве РФ используются термины, близкие по содержанию к понятию промышленной безопасности. В частности, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 14.07.2008 г.) «Об охране окружающей среды»6 ввел в употребление термин «экологическая безопасность» - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Правовое обеспечение экологической безопасности представляет собой систему предусмотренных законодательством специальных мер, соблюдение которых призвано предотвратить или свести к минимуму причинение вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде в результате действия природных стихийных и техногенных факторов.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (в ред. от 01.12.2007 г.) «О техническом регулировании»7 говорит о безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации как о состоянии, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.
Правовой механизм обеспечения промышленной безопасности закреплен в гл. II (ст. 6-16) Федерального закона о промышленной безопасности и включает реализацию комплекса мер:
- регистрацию опасного производственного объекта в государственном реестре;
- выдачу лицензии на эксплуатацию опасного производственного объекта;
- сертификацию технических устройств, в том числе иностранного производства, применяемых на опасном производственном объекте;
- экспертизу промышленной безопасности технических устройств при их эксплуатации на опасном производственном объекте;
- экспертизу промышленной безопасности в отношении проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта;
- федеральный надзор в области промышленной безопасности, а также производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;
- разработку декларации промышленной безопасности, которая предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы, и ряд других мероприятий.
Заметим, что в соответствии со ст. 6 указанного федерального закона к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся:
- проектирование, строительство, эксплуатация, расширение, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта;
- изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте;
- проведение экспертизы промышленной безопасности;
- подготовка и переподготовка работников опасного производственного объекта в необразовательных учреждениях.
В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона о промышленной безопасности опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Правила регистрации этих объектов в государственном реестре утверждены постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. № 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов»8. Настоящие правила устанавливают порядок регистрации действующих на территории Российской Федерации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов (далее - государственный реестр) и ведения государственного реестра, обязательны для выполнения всеми юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы, осуществляющими эксплуатацию опасных производственных объектов, федеральными органами исполнительной власти и Российской академией наук, имеющими подведомственные опасные производственные объекты, органами исполнитель-
ной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположены опасные производственные объекты, а также органами местного самоуправления. В указанных правилах под объектами понимаются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». В данном реестре на основе единых методологических и программно-технологических принципов с использованием современных компьютерных технологий накапливается, анализируется и хранится систематизированная информация о зарегистрированных опасных производственных объектах и об организациях, эксплуатирующих эти объекты.
Информация об объектах классифицируется по следующим разделам:
а) признаки объектов, по которым они отнесены к опасным производственным объектам в соответствии с Федеральным законом о промышленной безопасности, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
б) виды деятельности, на осуществление которых требуются лицензии;
в) ведомственная принадлежность объектов;
г) территориальная принадлежность объектов.
Регистрацию объектов в государственном реестре осуществляет Ростехнадзор, а также федеральные органы исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право проводить регистрацию подведомственных объектов.
Приказом Ростехнадзора от 13 июля 2006 г. № 682 были утверждены требования к регистрации объектов к государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра.
В настоящее время порядок ведения государственного реестра опасных производственных объектов определен приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 4 сентября 2007 г. № 6069, который утвердил административный регламент данной службы по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов.
Пункт 2 ст. 6 Федерального закона о промышленной безопасности устанавливает требование, согласно которому обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии на эксплуата-
цию опасного производственного объекта является представление соискателем лицензии в лицензирующий орган разрешения на ввод опасного производственного объекта в эксплуатацию или положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, а также декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта. Статья 9 указанного закона возлагает обязанность разработки декларации промышленной безопасности на организацию, эксплуатирующую опасный производственный объект.
Разработка декларации промышленной безопасности предполагает:
- всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы;
- анализ достаточности мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте;
- разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте (п. 1 ст. 14 Федерального закона о промышленной безопасности).
Перечень сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, и порядок ее оформления определяются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.
Федеральный закон о промышленной безопасности особо выделяет обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к названному Закону. Обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, не указанных в Приложении 2 к Закону, может быть установлена Правительством Российской Федерации, а также в соответствии со своими полномочиями федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.
Декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта. Она уточняется или разрабатывается вновь в случае изме-
нения сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, или в случае изменения требований промышленной безопасности. Декларация промышленной безопасности утверждается руководителем организации, эксплуатирующей опасный производственный объект. Необходимо отметить, что руководитель организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, несет ответственность за полноту и достоверность сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, проходит экспертизу промышленной безопасности в установленном порядке. Проектная документация на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт опасного производственного объекта, содержащая декларацию промышленной безопасности, подлежит государственной экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Постановлением Правительства РФ от 11 мая 1999 г. № 52610 утверждены Правила представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Согласно ст. 11 Федерального закона о промышленной безопасности организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством РФ. Причем сведения об организации этого контроля и о работниках, уполномоченных на его осуществление, представляются в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности или в его территориальный орган.
Требования к организации и проведению производственного контроля содержатся в Правилах организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 263И.
Эти требования включают условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.
Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности (Рос-технадзор) обеспечивает доведение требований промышленной безопасности до эксплуатирующих организаций, а также до федеральных органов исполнительной власти и Российской академии наук, имеющих подведомственные опасные производственные объекты. Каждая эксплуатирующая организация на основании Правил разрабатывает Положение о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта. Данное Положение утверждается руководителем эксплуатирующей организации и согласовывается с территориальными органами Ростехнадзора, а в отношении эксплуатирующих организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, - также с этими федеральными органами исполнительной власти.
Производственный контроль является составной частью системы управления промышленной безопасностью и осуществляется эксплуатирующей организацией путем проведения комплекса мероприятий, направленных на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, а также на предупреждение аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий.
Ответственность за организацию и осуществление производственного контроля несут руководитель эксплуатирующей организации и лица, на которые возложены такие обязанности в соответствии с федеральным законодательством. Федеральные органы исполнительной власти и Российская академия наук обеспечивают деятельность по организации и осуществлению производственного контроля на подведомственных им опасных производственных объектах.
Основными задачами производственного контроля являются:
а) обеспечение соблюдения требований промышленной безопасности в эксплуатирующей организации;
б) анализ состояния промышленной безопасности в эксплуатирующей организации, в том числе путем организации проведения соответствующих экспертиз;
в) разработка мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращение ущерба окружающей среде;
г) контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;
д) координация работ, направленных на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий;
е) контроль за своевременным проведением необходимых испытаний и технических освидетельствований технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, ремонтом и поверкой контрольных средств измерений;
ж) контроль за соблюдением технологической дисциплины.
Производственный контроль в эксплуатирующей организации
осуществляют назначенный решением руководителя организации работник или служба производственного контроля.
Приказом Госгортехнадзора от 26 апреля 2000 г. № 49 утверждены и введены в действие Методические рекомендации по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах (РД 04-355-00).
Правовые основы организации и осуществления производственного экологического контроля на предприятии установлены рядом законодательных актов, и прежде всего ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды». В соответствии с данной статьей производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль. Целесообразным представляется разработка компетентными государственными органами в сфере экологического контроля типового (модельного) положения о производственном контроле на предприятии, которое будет устанавливать базовые положения о производственном контроле и его организации, иметь рекомендательный характер и может быть применимо предприятиями, осуществляющими деятельность в различных областях промышленности, в качестве основы при разработке собственных положений о производственном контроле, учитывающих специфику производства.
Примечания
1 Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (в ред. от 26.06.2008 г.) «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769; СЗ РФ. 2008. № 26. Ст. 3022.
2 Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. от 10.01.2000 г.) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // РГ. 1997. 26 дек.; РГ. 2000. 18 янв.
3 Там же.
4 Федеральный закон от 21июля 1997 г. № 116-ФЗ (в ред. от 18.12.2006 г.) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588; 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5498.
5 Интернет-конференция главы Ростехнадзора К.Б. Пуликовского на сайте http://www.rian.ru/online/20070731/70033092.html
6 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 14.07.2008 г.) «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3418.
7 Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (в ред. от 01.12.2007 г.) «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140; 2007. № 19. Ст. 2293.
8 Постановление Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. № 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов» // Российская газета. 1998. 1 дек.
9 Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 4 сентября 2007 г. № 606 «Об утверждении административного регламента федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. 1 дек.
Постановление Правительства РФ от 11 мая 1999 г. № 526 «Об утверждении Правил представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1999. № 20.
11 Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 263 «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте» // СЗ РФ. 1999. № 11.
10
