CC BY
32
Правовые основы
инновационного развития
о
X X
5
X
ГО
со
о
X X
Сергей Лосев,
ведущий научный сотрудник отделения исследований в сфере экономического развития и экологии Национального центра законодательства и правовых исследований
Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент
27 января 2013 г. вступил в действие Закон Республики Беларусь №425-З «О государственной инновационной политике и инновационной деятельности в Республике Беларусь» (далее - Закон).
Нельзя сказать, что до принятия Закона в стране не было специального законодательства, регулирующего инновационное развитие национальной экономики. Однако этих норм, очевидно, было недостаточно для обеспечения устойчивости этого процесса. Какие задачи стояли перед законодателем?
Во-первых, необходимо было концептуально определиться c понятием «инновационная
деятельность», а также законодательно установить относящиеся к ней основные понятия, ввести четкие критерии, позволяющие идентифицировать инновационно активные организации и инновационную продукцию, без чего их целевая государственная поддержка практически невозможна. Во-вторых, требовалось более четкое определение принципов и форм участия государства в инновационном процессе, в том числе построение эффективной системы государственного финансирования научно-технической и инновационной деятельности. В-третьих, необходимо было создать систему мер экономического, в том числе налогового, стимулирования для инновационно активных организаций и инвесторов. Кроме того, возникла объективная потребность систематизации правовых норм, регулирующих отдельные аспекты инновационной деятельности.
Отметим, что в принятом Законе решены не все проблемы. Так, при его разработке имели место споры о разграничении сфер действия Закона «Об основах государственной научно-технической политики» и специального закона, посвященного инновационной деятельности. Отсутствие такого разделения создает условия для возникновения независимых друг от друга механизмов финансирования государственных
научно-технических и инновационных программ из республиканского бюджета, а также отсутствия координации направлений их реализации. Необходимо было либо четкое разграничение понятий «научно-техническая деятельность», «инновационная деятельность», «государственная научно-техническая политика» и «государственная инновационная политика», либо объединение этих норм в одном законодательном акте. Второй вариант был бы объективно более удачным, поскольку определение инновационной деятельности как последовательного преобразования новых знаний в инновационную продукцию предполагает, что данный процесс должен включать в себя и научную, и научно-техническую составляющую. Однако законодатель выбрал вариант формирования отдельного закона об инновационной деятельности, ограничившись установлением его взаимосвязи с законодательством о научной и научно-технической деятельности. Это выразилось в том, что из Закона «Об основах государственной научно-технической политики» было исключено упоминание инновационной деятельности.
Серьезные проблемы были связаны и с определением предмета правового регулирования специального закона об инновационной деятельности, посколь-
ку он объективно распадался на отдельные правоотношения (выделение бюджетных средств на реализацию инновационных проектов, выполнение НИОКР, получение охраны для результатов интеллектуальной деятельности, производство и реализация продукции), многие из которых были уже достаточно подробно урегулированы нормами законодательства. В результате в Законе акценты были смещены с детального регулирования инновационного процесса в сторону определения приоритетов государства в инновационной сфере, а в названии Закона появилось упоминание о государственной инновационной политике.
Серьезной трудностью при формировании законодательства об инновационной деятельности стало определение нескольких ключевых понятий, таких как «инновация» и «инновационная деятельность». С одной стороны, их можно рассматривать как фундаментально-теоретические, представляющие интерес преимущественно для специалистов в области макроэкономики. Однако этим терминам следовало дать четкие дефиниции, поскольку они необходимы для определения приоритетов политики государства в инновационной сфере и выбора направлений для использования бюджетных средств. При отработке терминологии был применен зарубежный опыт, в частности разработанное в рамках Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) Руководство Фраскати. В нем инновация определяется как конечный результат инновационной деятельности, получивший воплощение в виде нового или усовершенствованного продукта, внедренного на рынке, нового или усовершенствованного технологического процесса, используемого в практической деятельности, либо в новом подходе к социальным услугам. В белорусском Законе это определение претерпело некоторые изменения: инновация понимается как введенная в гражданский
оборот или используемая для собственных нужд новая или усовершенствованная продукция, новая или усовершенствованная технология, новая услуга, новое организационно-техническое решение производственного, административного, коммерческого или иного характера.
При этом для определения инновации используется еще одно ключевое понятие - «новшество», под которым понимается результат интеллектуальной деятельности (новое знание, техническое или иное решение, экспериментальный или опытный образец и др.), обладающий признаками новизны по сравнению с существующими аналогами для определенного сегмента рынка, практической применимости, способный принести положительный экономический или иной полезный эффект при создании на его основе новой или усовершенствованной продукции (технологии, услуги).
Эти два ключевых термина связаны тем, что инновационная деятельность определяется как деятельность по преобразованию новшества в инновацию. Такой подход позволяет не только понять, что есть суть инновации и инновационной деятельности, но имеет и конкретное практическое значение, позволяя отбирать те решения, которые заслуживают господдержки.
Государственная
инновационная
политика
Государственная инновационная политика определена как составная часть социально-экономической политики, представляющая собой комплекс организационных, экономических и правовых мер, направленных на регулирование инновационной деятельности. Ее цель - создание благоприятных условий для инновационного развития и повышения конкурентоспособности национальной экономики. В числе названных в Законе основных
принципов государственной инновационной политики следует отметить конкурсную основу выделения бюджетных средств для реализации инновационных проектов. Большое значение для Закона имеет статья, посвященная государственно-частному партнерству (ГЧП) в сфере инновационной деятельности. С учетом того что в настоящее время идет работа над специальным законом о ГЧП, закрепление основных принципов взаимодействия государства и бизнеса в инновационной сфере имеет особое значение. Среди них следует отметить:
■ декларируемый равноправный характер партнерства государства и субъектов хозяйствования негосударственной формы собственности, основанного на учете интересов обеих сторон;
■ свободный и открытый доступ предприятий всех форм собственности к реализации мероприятий государственной инновационной политики;
■ участие негосударственных организаций в проведении совместных научных исследований и разработок в ходе осуществления инновационной деятельности с государственными научными образовательными учреждениями.
Отдельно оговаривается такая форма ГЧП, как создание в соответствии с законодательством хозяйственных обществ с участием вузов, государственных научных учреждений.
Безусловно, данных норм недостаточно, однако они закладывают основу для формирования специального законодательства о государственно-частном партнерстве в инновационной сфере.
Определяя механизм государственного регулирования инновационной деятельности, Закон детально описывает компетенцию главы государства, Правительства, уполномоченного органа госуправления, иных госорганов и организаций, органов местного управления.
Регулирование инновационной деятельности будет осуществляться посредством формирования пятилетней Госпрограммы
о
X X
5
X
о
X X
5
X
инновационного развития Республики Беларусь. Помимо этого, Закон предусматривает возможность разработки программ инновационного развития по видам экономической деятельности, а также по регионам.
Инновационная инфраструктура
Термин «инновационная инфраструктура» прочно вошел в оборот - этим понятием обозначаются специализированные организации, задача которых состоит в оказании содействия предприятиям и предпринимателям, занимающимся инновационной деятельностью. В Законе названы уже известные отечественному законодательству субъекты инновационной инфраструктуры: технопарки, центры трансфера технологий и венчурные организации. Однако этот перечень определен как открытый - в ст. 25 упоминаются также и иные юридические лица, которые могут иметь такой статус в случаях, предусмотренных законодательными актами.
Наряду с Законом продолжает действовать утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 03.01.2007 г. №1 Положение о порядке создания субъектов инновационной инфраструктуры. Нормы обоих документов максимально гармонизированы, однако в некоторых вопросах Закон уточняет и дополняет Положение. В Законе технопарк определяется через основное направление деятельности - оказание поддержки своим резидентам. Кроме этого, в ст. 26 Закона также названы оказания услуг по подготовке бизнес-планов инновационных проектов, организации и проведения маркетинговых исследований, содействия в привлечении инвестиций, поиске инвесторов и (или) деловых партнеров, информационного продвижения новшеств и (или) продукции, технологий, услуг, организационно-технических решений, созданных на основе новшеств, посредством организа-
ции участия субъектов инновационной деятельности в проведении выставок, ярмарок, конференций и других мероприятий, изготовления рекламно-информационной продукции.
За технопарком признается право оказывать своим резидентами ряд услуг, в том числе патентных, инжиниринговых, по проведению оценки стоимости объектов интеллектуальной собственности в составе нематериальных активов, по управлению инновационными проектами, иных услуг (работ), связанных с научной, научно-технической и инновационной деятельностью технопарка.
В качестве резидента технопарка может выступать юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющий инновационную деятельность с использованием предоставленного технопарком движимого и недвижимого имущества и оказываемых им услуг.
Новое, что предусматривает Закон, это указание на то, что отношения резидентов с технопарками должны основываться на заключаемых между ними договорах на осуществление инновационной деятельности, а также на то, что период возможного нахождения в статусе резидента технопарка ограничивается сроком, предусмотренным учредительными документами технопарка.
Центр трансфера технологий определен через основное направление деятельности - осуществление трансфера технологий, который, в свою очередь, обозначен как комплекс мероприятий по передаче новшеств из сферы их получения (разработки) в сферу практического использования. Как и в действующей редакции Положения о порядке создания субъектов инновационной инфраструктуры, Закон допускает возможность наделения статусом центра обособленное подразделение юридического лица, занимающееся такой деятельностью.
В ст. 27 Закона более подробно раскрывается содержание
деятельности центра трансфера технологий, в том числе проведение исследований конъюнктуры рынка по выявлению возможностей введения в гражданский оборот новшеств, а также продукции, технологий, услуг, организационно-технических решений, созданных на их основе; оказание услуг (выполнение работ) в целях обеспечения правовой защиты новшеств; предоставление инжиниринговых услуг, услуг по подготовке бизнес-планов инновационных проектов и по управлению инновационными проектами.
Венчурной организацией, согласно Закону, считается коммерческая организация, целью которой является финансирование инновационной деятельности. При этом ее определение как субъекта инновационной инфраструктуры необходимо рассматривать в контексте норм Закона, посвященных венчурному финансированию.
Содержание
инновационной
деятельности
Отдельная статья Закона посвящена определению содержания инновационной деятельности. Приведенный в ст. 19 перечень является открытым и включает в себя: выполнение научно-исследовательских работ, необходимых для преобразования новшества в инновацию, разработку новой или усовершенствованной продукции (технологии), выполнение работ по подготовке и освоению производства новой или усовершенствованной продукции, введение в гражданский оборот или использование для собственных нужд новой или усовершенствованной продукции (технологии), иную деятельность, направленную на преобразование новшества в инновацию.
Если инновационная деятельность строится по проектному принципу и ее финансирование осуществляется за счет средств республиканского или местного
бюджета, Закон предполагает конкурсный отбор, который должен осуществляться на основе результатов государственной научно-технической экспертизы проектов с учетом оценки риска инновационной деятельности. Последний определен в соответствии с Законом как вероятность недостижения цели инновационной деятельности (инновационного проекта), а в ст. 22 приведены принципы, используемые для его оценки: распределение риска между всеми участниками инновационной деятельности, диверсификация, свобода в выборе методики оценки риска.
Регулирование
венчурной
деятельности
Закон содержит отдельные нормы, посвященные венчурной деятельности. Ее специальное определение отсутствует, - законодатель ограничивается определением понятий «венчурная организация», «венчурный проект» и «портфель венчурных проектов». Более детальное регулирование деятельности венчурных организаций оказалось объективно невозможным в связи с ожидаемым проектом отдельного закона, посвященного инвестиционным фондам.
В то же время в Законе обозначены основные направления работ венчурной организации. Таковыми, согласно ст. 28 Закона, являются:
■ финансирование венчурных проектов;
■ лизинговые операции с оборудованием, необходимым для производства инноваций;
■ создание юридических лиц, осуществляющих инновационную деятельность;
■ приобретение имущественных прав на объекты интеллектуальной собственности и результаты НИОКР для последующей их передачи исполнителям венчурных проектов;
■ оказание управленческих, консультационных и иных услуг венчурным структурам.
Законодатель определяет, каким именно образом может осуществляться финансирование инновационных проектов венчурной организацией: путем покупки акций (долей в уставных фондах) субъектов инновационной деятельности, созданных в форме хозяйственных обществ; предоставления им целевых займов на реализацию венчурных проектов; иными способами, предусмотренными законодательством. При этом используется защитная оговорка, согласно которой доля финансирования одного венчурного проекта не может превышать 50% балансовой стоимости активов венчурной организации, если меньший размер не установлен в ее учредительных документах.
Стимулирование
инновационной
деятельности
Закон называет возможные формы стимулирования инновационной деятельности. Из
развернутого перечня, приведенного в ст. 35 Закона, особо следует выделить:
■ финансирование инновационных проектов за счет бюджетных средств, включая резервирование доли финансирования для субъектов малого и среднего предпринимательства;
■ закрепление за инновационными предприятиями имущественных прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные в процессе инновационной деятельности за счет бюджетных средств;
■ осуществление госзакупок товаров (работ, услуг);
■ предоставление налоговых льгот в соответствии с налоговым законодательством субъектам инновационной деятельности, производящим и реализующим инновационные товары, и субъектам инновационной инфраструктуры.
Реальное практическое значение имеет норма ст. 36 Закона,
согласно которой для субъектов малого и среднего предпринимательства, являющихся исполнителями (соисполнителями) инновационных проектов, реализуемых за счет республиканского или местных бюджетов, предусматривается резервирование средств в размере не менее 10% от общего объема финансирования.
Особое внимание заслуживают нормы Закона, посвященные стимулированию авторов инноваций и объектов интеллектуальной собственности. Согласно ст. 37 юридическое лицо, индивидуальный предприниматель при производстве и реализации новой или усовершенствованной продукции, производстве и реализации продукции на основе новой или усовершенствованной технологии, а также при оказании новых услуг, когда эти продукция, технология, услуги являются инновацией, обязаны выплатить вознаграждение ее автору.
Правовая природа данного вознаграждения требует специального анализа. Дело в том, что автор инновации определяется как физическое лицо, творческим трудом которого на основе новшества получена инновация. Если новшество - это уже результат интеллектуальной деятельности, то авторы инновации - это не авторы объектов авторского права или права промышленной собственности, а иные лица, которые осуществляли внедренческую деятельность, необходимую для преобразования нового решения в продукцию.
Законодательно установленный размер вознаграждения составляет 10% годовой прибыли, полученной от реализации инновационной продукции; оно должно выплачиваться в течение 5 лет с момента начала реализации. В случае, если не предполагается получение прибыли (дохода) от использования, а достигается иной социально значимый результат, вознаграждение авторам инновации также выплачивается, но единовременно; его минимальный размер должен определяться законодательством.
о
X X
5
X
Налоговые льготы для инноваций
Налоговые льготы, связанные с Законом, были включены в Налоговый кодекс ранее. Они сводятся к освобождению от налога на прибыль организаций в части прибыли, полученной от реализации товаров собственного производства, которые являются инновационными в соответствии с перечнем, определенным Советом Министров Республики Беларусь (п. 1.13-1 ст. 140 Налогового кодекса), а также применением ставки 10% при исчислении налога на прибыль в отношении научно-технологических парков (технопарков) и их резидентов при условии, что их деятельность является инновационной.
Норма о формировании названного «перечня инновационных товаров» закреплена в Законе: в него включаются товары при условии, что они созданы с использованием способных к правовой охране результатов интеллектуальной деятельности и при этом обладают более высокими технико-экономическими показателями по сравнению с другими товарами, представленными в конкретном сегменте рынка, и являются конкурентоспособными.
Порядок формирования перечня инновационных товаров определен постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2012 г. №995. В него могут быть включены товары, соответствующие в совокупности следующим критериям:
■ создаются с использованием способных к правовой охране результатов интеллектуальной деятельности (изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, топологий интегральных микросхем, сортов растений, на которые в установленном порядке получены патенты (свидетельства) либо приняты решения патентного органа об их выдаче);
■ обладают более высокими технико-экономическими показателями по сравнению с другими товарами, представленными в
определенном сегменте рынка, и являются конкурентоспособными.
Отбор товаров для перечня осуществляется по заявлению заинтересованного производителя и включает два этапа, каждый из которых предполагает проведение экспертизы. По результатам ГКНТ до 1 июня и 1 декабря каждого года разрабатывает и вносит в установленном порядке в Правительство проект постановления об утверждении перечня инновационных товаров либо внесении изменений и дополнений в него.
Нерешенные проблемы
Несмотря на то что комментируемый Закон предполагает комплексное регулирование отношений, связанных с инновационной деятельностью, его анализ позволяет сделать вывод о том, что данный законодательный акт во многих вопросах носит декларативный характер, оставляя нерешенным целый ряд проблем.
В первую очередь следует сказать о финансировании научной и инновационной деятельности. Закон по существу не меняет сложившуюся систему, в то же время следует расширять перечень возможных форм государственной финансовой поддержки инновационной деятельности и применять такие формы, как беспроцентные кредиты государства, государственные гранты, выкуп государством пакета акций (долей в уставном фонде) инновационно активных организаций и др.
Связанные с Законом налоговые льготы и преференции для субъектов инновационной деятельности сложно назвать достаточными и эффективными, в то время как именно они являются наиболее действенным инструментом государственной политики, имеющей своей целью развитие инновационной экономики.
Инновационное измерение евразийской интеграции
В настоящее время страны СНГ стоят перед необходимостью модернизации экономики, под которой понимаются качественные изменения в хозяйстве на основе внедрения новых технологий производства и управления, повышающих конкурентоспособность страны на внутреннем и мировом рынках, устойчивость к эндо- и экзогенным шокам. Модернизация сопровождается прогрессивными изменениями в экономике, которые, в свою очередь, стимулируют ее обновление.
Характер этих преобразований неразрывно связан с инновационным потенциалом, способностью общества, бизнеса и власти воспринимать, создавать и распространять нововведения, повышающие конкурентоспособность страны. По оценкам экспертов, вклад новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании и организации производства, в прирост ВВП развитых стран составляет 70-85% [1].
Однако национальные инновационные системы (НИС) государств СНГ пока не дали заметных результатов в построении экономики знаний, а появление крупных изобретений глобального значения, потенциально способных изменить существующий технологический уклад, стало редкостью. Взаимосвязь получения научных знаний и инновационных разработок с
