Правовые основы государственного финансового контроля в России Текст научной статьи по специальности «Право»

8.10. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

Джанаев Георгий Русланович, аспирант кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

kvv179@mail.ru

Аннотация: Представленная статья посвящена исследованию специфики системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Выявленные в настоящей статье особенности формируют научно-практическую основу для последующего диссертационного исследования автора статьи в области правового регулирования указанного института. Ключевые слова: финансовый контроль, государственный финансовый контроль, организация контроля, проблемы организации контроля.

LEGAL BASES OF THE STATE FINANCIAL CONTROL IN RUSSIA

Dzhanaev Georgy Ruslanovich, postgraduate student of government and municipal service legal support department of Russian Academy of Public Administration under the President of the Russian Federation.

kvv179@mail.ru

Annotation: Presented article is devoted research of specificity of system of the state financial control in the Russian Federation. The features revealed in the present article form a scientifically-practical basis for the subsequent dissertational research of the author of article in the field of legal regulation of the specified institute.

Keywords: financial control, the state financial control, the organization of control, problem of the organization of control.

В настоящее время в России отсутствует не только единая система финансового контроля, но и единая концепция ее формирования. Формирование органов государственного и негосударственного финансового контроля в Российской Федерации все еще продолжается. Свою специфику на этот процесс накладывает пока еще становление рыночной экономики. Можно констатировать, что работа по формированию всей системы финансового контроля в целом и контрольных органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию организации финансового контроля необходимо начинать с выявления существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, а также факторов, вызывающих эти проблемы.

Тем или иным проблемам организации финансового контроля в Российской Федерации уделялось внимание в научной литературе. Базируясь на выделенных различными авторами проблемах организации финансового контроля в Российской Федерации, можно определить две большие группы этих проблем.

Во-первых, это проблемы, связанные со слабой нормативно-правовой базой, регламентирующей осуществление финансового контроля в Российской Федерации. Эту группу составляют такие правовые упущения, как:

- отсутствие четкой законодательной определенности полномочий контрольных органов;

- смешение контрольных функций органов, пересечение их сфер деятельности;

- неопределенность круга объектов финансового контроля; отсутствие алгоритма и порядка реагирования на выявленные нарушения как органов, так и объектов контроля; низкая оперативность принятия нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по осуществлению финансового контроля; отсутствие четких внутренних стандартов составления нормативно-правовых актов;

- «оторванность» стратегического финансового контроля от текущего финансового контроля.

Так, в Конституции РФ лишь затронут вопрос о финансовом контроле и контрольных органах. В статье Бюджетного кодекса РФ «Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе» отсутствует термин «финансовый контроль» Кроме того, в Бюджетном кодексе отсутствует полный перечень органов, наделенных полномочиями финансового контроля.

Вторую группу проблем составляют проблемы, связанные с недостатками работы органов финансового контроля. К этой группе относятся такие проблемы, как: недостаточность и неправомерность мер по исполнению доходной части бюджета (сбор налогов и сборов, установление различных льгот и освобождение от уплаты платежей, растущая задолженность перед бюджетом); невыполнение требований соответствующих нормативных актов; отсутствие должного контроля за эффективным расходованием государственных финансовых средств, в том числе иностранных займов, полученных под гарантии Правительства РФ; нарушения самими контрольными органами действующего законодательства; нецелевое расходование средств; функциональная разобщенность органов финансового контроля и некоторые другие проблемы.

Проблемы финансового контроля определяются как внутренними, так и внешними факторами. В числе внутренних факторов можно выделить такие факторы, как стиль работы руководителей всех уровней власти, определение и документальное закрепление процедур контроля, налаженность системы информационного обеспечения.

К внешним факторам, определяющим проблемы финансового контроля в Российской Федерации, относятся уровень развития экономики, уровень развития законодательной базы, налоговая политика государства, соблюдение действующего законодательства и ряд других факторов.

Реформы, направленные на разрушение вертикалей тоталитарного контроля, привели Россию к состоянию отсутствия адекватной государственной контрольной системы, необходимой для решения новых демократических задач. Реструктуризация существующей в стране системы финансового контроля необходима, поскольку эта система перестала выполнять свое назначение. В печатных отчетах контрольных органов постоянно публикуются факты финансовых нарушений: нецелевое использование и невозврат государственных средств, неэффективное использование денежных средств, неправомерные расходы денежных средств и иные финансово-хозяйственные нарушения.

Все вышеописанные негативные моменты существующей системы финансового контроля требуют создания соответствующей системы государственного финансового контроля, основанной на создании надежной правовой базы реформирования существующей структуры и реорганизации методов действия. Такой адекватной системы финансового контроля требуют сложившиеся в стране и в мире социально-политические и хозяйственные условия, постоянно расширяющиеся сферы деятельности хозяйствующих субъектов, а также нарастание информационных

Джанаев Г. Р.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

потоков и тенденция к преобразованиям субъектов хозяйствования.

Таким образом, для выведения российского государственного финансового контроля на уровень развитых государств, где финансовый контроль действительно эффективен, необходимы существенные преобразования в системе финансового контроля.

Итак, для формирования развитой системы финансового контроля следует предпринять ряд важных шагов:

- сформировать системную и завершенную нормативноправовую базу, подвергнув систему финансового контроля четкой стандартизации;

- провести реформу в организационных структурах финансового контроля; привести методологическую основу в соответствие с современными условиями;

- сформировать новую систему процедур контроля (методическую базу);

- создать целостные научно-исследовательскую и учебную базы (в том числе для формирование системы кадрового обеспечения);

- организовать соответствующую информационнокоммуникационную инфраструктуру; обеспечить материально-техническое (в том числе и социально-бытовое) и финансовое функционирование контролирующих органов.

Законодательная база государственного финансового контроля включает в себя соответствующие нормативноправовые акты, регламентирующие работу органов финансового контроля. Однако данные акты, имеющие в большинстве своем локальный характер, лишь обеспечивают возможность создания некоей объединенной правовой базы, справедливой для всей системы государственного финансового контроля и способной обеспечить ее дальнейшее реформирование и развитие. Логичнее и последовательнее было бы разработать единый и общий для всей системы финансового контроля нормативноправовой документ, отталкиваясь от которого возможно дальнейшее создание отдельных контрольных актов. При этом изменению подвергнутся существующие структуры и органы финансового контроля, а также будут созданы дополнительные органы.

Требованиями для построения системы нормативноправовых актов финансового контроля выступают: непротиворечивость нормативно-правовых актов финансового контроля (в том числе отсутствие несоответствий в терминологии, названиях и т.д.), исключение возможного дублирования документов, регулирующих те или иные сферы финансовой и управленческой деятельности; иерархичность уровней финансового контроля; четкий порядок разработки, согласования и применения нормативно-правовых актов, регулирующих систему финансового контроля.

Проблему отсутствия единой законодательной базы можно решить с помощью федерального закона о финансовом контроле. В законе обязательно должны быть предусмотрены и четко определены: понятие финансового контроля; единые принципы финансового контроля; перечень органов финансового контроля, их функции, сфера деятельности и порядок взаимодействия; классификация нарушений и недостатков, выявляемых финансовым контролем; порядок принятия контрольных мер и санкций по выявленным нарушениям.

Поскольку основные контрольные функции в области финансового контроля возложены на структурные подразделения Министерства финансов (Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная таможенная служба, Контрольноревизионное управление, Федеральное казначейство), не-

обходимо четкое законодательное закрепление компетенции каждого из них. Помимо разделения полномочий этих подразделений, необходимо четко определить порядок их взаимодействия.

Эффективный контроль возможен только при взаимодействии всех видов финансового контроля - парламентского, административного и независимого (аудиторского). Регулирующим нормативным правовым актом в этом случае может стать специальный указ, устанавливающий порядок взаимодействия органов государственного и негосударственного контроля.

Необходимо упорядочить систему органов государственного финансового контроля исполнительной власти, разграничить функции между ними и даже отдельными их подразделениями. Сегодня этот вопрос особенно актуален во взаимоотношениях между подразделениями Министерства финансов России, налоговых и других органов, которые непосредственно осуществляют государственный финансовый контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Решение проблемы разграничения компетенций контрольных органов предлагает В.В. Бурцев. Так, в соответствии с их компетенцией он разделяет органы, на которые возложены функции контроля в сфере финансовой деятельности, следующим образом:

«Органы финансового контроля общей компетенции. Они осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своей деятельности. Такими органами, в частности, являются: Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ, Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов России, территориальные контрольно-ревизионные управления Министерства финансов России, Главное контрольное управление Президента РФ (а также региональные отделения указанных органов, созданные при администрациях (правительствах) субъектов РФ, органы государственного финансового контроля, осуществляющие отдельные функции финансового контроля, подразделения парламента РФ и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ (например, бюджетно-финансовые комиссии, комитеты, рабочие группы, созданные для проработки тех или иных вопросов, связанных с государственными финансами) и др.

Органы финансового контроля отраслевой компетенции. Они осуществляют контроль в конкретных отраслях (в некотором смысле термин «отраслевой контроль» синонимичен термину «ведомственный контроль»). В большинстве своем это органы финансового контроля в составе федеральных и республиканских министерств, ведомств и иных органов государственной власти и управления, осуществляющие финансовый контроль в определенных отраслях или видах деятельности (например, Департамент страхового надзора Минфина России, Департамент инспектирования кредитных организаций Банка России и др.).

Органы финансового контроля межотраслевой компетенции. Они контролируют определенные сферы финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля вне зависимости от их отраслевой принадлежности (например, Федеральная налоговая служба России, органы Федерального казначейства России, Федеральная таможенная служба России, иные органы государственной власти).

Органы финансового контроля специальной компетенции. В принципе они также осуществляют контроль вне зависимости от отраслевой принадлежности объектов кон-

троля, но их контроль ограничен достаточно узкими вопросами, т.е. их контроль носит достаточно узконаправленный характер (например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству и др.)»

Представляется, что органы муниципального финансового контроля по-прежнему могут находиться вне системы органов государственного финансового контроля. Однако деятельность органов муниципального финансового контроля должна оставаться под надзором государства. Степень этого надзора и должна быть определена законом о финансовом контроле. Таким образом, федеральный закон о финансовом контроле должен урегулировать контроль над федеральными финансовыми средствами и финансовыми средствами субъектов РФ.

Становится почти необходимостью создание специального совета, основной функцией которого будет координация работы органов финансового контроля. В состав данного совета войдут представители законодательной и исполнительной власти федерального уровня, представители судебно-правовой системы, руководители контролирующих органов и их подразделений, представители налоговых и правоохранительных органов, а также представители Президента, Генерального прокурора, Уполномоченного по правам человека, ученые и практики. Совет сможет объединить усилия субъектов финансового контроля, согласовать их разрозненные на данный момент действия.

Все вышесказанное позволяет определить основную задачу по совершенствованию правовых и организационных основ финансового контроля: создать на территории РФ единую систему финансового контроля, регулируемую соответствующей единой системой законодательных актов.

Процессы либерализации экономической системы и развития рыночной экономики не противоречат созданию системы строгого финансового контроля за бюджетным процессом и целевым расходованием финансовых ресурсов страны. Наоборот, сложившиеся экономические и социальные условия влекут за собой дальнейшее развитие единой системы финансового контроля.

Таким образом, основными проблемами организации финансового контроля в Российской Федерации являются: отсутствие четкой и полной нормативно-правовой базы и собственно самого определения финансового контроля в законодательстве, отсутствие единого федерального закона о системе финансового контроля; организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации; законодательно не определены статус органов финансового контроля РФ и ее регионов, место и роль каждого субъекта финансового контроля в его целостности; отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности; органы контроля слабо взаимодействуют между собой, присутствует некоторая разобщенность в приоритетах деятельности контрольных органов; отсутствует единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля.

Система финансового контроля является составным элементом всей системы финансовой деятельности государства, поэтому подход к поиску путей решения проблем организации финансовой деятельности государства должен быть единым и для решения проблем организации финансового контроля.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ, 26.01.2009, №4, ст. 445

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ // РГ, №153-154, 12.08.1998.

3. Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления российской государственности // Менеджмент в России и за рубежом. 2010. №2.

4. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М., 2008.

5. Денисенко В.В. Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля // Современное право. 2006. №3.

6. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2009.

7. Васильев М.В. Стратегии развития системы государственного финансового контроля в России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2008. №10.

8. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М., 2008.

9. Шевлоков В.З. Организационные основы создания государственного финансового контроля // Аудит и финансовый анализ. 2007. №1.

Reference list:

1. The constitution of the Russian Federation (it is accepted by national voting of 12/12/1993)

2. The budgetary code of the Russian Federation from 7/31/1998 №145-ФЗ

3. Burtsev V.V. Construction of modern system of the state financial control in the light of necessity of strengthening of the Russian state-hood//Management in Russia and abroad. 2010. №2.

4. Burtsev of Century of Century the State financial control: methodology and the organization. М, 2008.

5. Denisenko V.V. Perfection of legal maintenance of system of the state financial control//the Modern right. 2006. №3.

6. Grachev E.U. Problem of legal regulation of the state financial control. М, 2009.

7. Vasiliev M.V. Strategy of development of system of the state financial control in Russia//National interests: priorities and safety. 2008. №10.

8. Rodionova V. M, Shlejnikov V. I. Financial control. М, 2008.

9. Shevlokov V. Z. Organizational bases of creation of the state financial con-trol//Audit and the financial analysis. 2007. №1.

РЕЦЕНЗИЯ

Статья посвящена исследованию правовой природы государственного финансового контроля в РФ.

В статье автор подчеркивает отсутствие в современной России единой концепции формирования системы финансового контроля. Автор статьи считает, что работа по формированию всей системы финансового контроля в целом и контрольных органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию организации финансового контроля необходимо начинать с выявления существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, что и приводится в статье.

Автор называет основными проблемами организации финансового контроля в Российской Федерации отсутствие четкой и полной нормативноправовой базы и собственно самого определения финансового контроля в законодательстве, отсутствие единого федерального закона о системе финансового контроля; организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации; нек. др.

В статье автор отмечает, что система финансового контроля является составным элементом всей системы финансовой деятельности государства, поэтому подход к поиску путей решения проблем организации финансовой деятельности государства должен быть единым и для решения проблем организации финансового контроля.

Настоящая статья в данном ракурсе представляет особый научноправовой интерес и рекомендована к публикации, поскольку в ней обстоятельно показано, как можно способствовать совершенствованию законодательства в заявленной сфере.

Директор филиала

Московского государственного

открытого университета г. Кропоткина,

доктор юридических наук, профессор

Савин В. И.