CC BY
97
ЭКОНОМИКА, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО И ПРАВО
Том 10 • Номер 3 • Март 2020 ISSN 2222-534Х Journal of Economics, Entrepreneurship and Law
>
Первое
экономическое издательство
правовые основы государственно-частного партнерства в условиях реализации национальных проектов в российской Федерации
Бухвальд Е.М. 1
1 Институт экономики Российской академии наук, Москва, Россия
АННОТАЦИЯ:_
Статья рассматривает актуальные направления совершенствования нормативно-правовой базы практики государственно-частного партнерства (ГЧП) в экономике Российской Федерации. Особый акцент делается на согласование законодательства по государственно-частному партнерству и стратегическому планированию. Подчеркивается необходимость интеграции в документы стратегического планирования и в реализуемые национальные проекты целевого указания на наиболее востребованные в той или иной сфере формы государственно-частного партнерства. В статье выделен такой актуальный тренд развития законодательства о государственно-частном партнерстве, как его федерализация в направлении придания «рамочного» характера федеральному законодательству и усиления регулирующей роли соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственно-частное партнерство, законодательное регулирование, стратегическое планирование, национальные проекты, субъекты Российской Федерации
The legal framework of public-private partnerships in the context of implementation of national projects in the Russian Federation
Bukhvald E.M. 1
1 Institute of Economics, Russian Academy of Sciences, Russia
введение
Хотя блок из 12 национальных проектов, инициированных согласно Указу Президента России от 07 мая 2018 г.1 № 204, впоследствии был дополнен особым Комплексным планом модернизации и расширения магистральной инфраструктуры2, можно утверждать,
1 Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.consul-tant.ru/document/cons_doc_LAW_297432/.
2 Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года. Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 30 сентября 2018 г. № 2101-р. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http:// static.government.ru/media/files/MUNhg3UfF9RJASDW9VxP8zwcB4Y.pdf.
что к развитию инфраструктурных основ российской экономики на основе привлечения в эту сферу дополнительных инвестиционных ресурсов имеют отношение все реализуемые в настоящее время национальные проекты. Это определяется тем вкладом, который должны внести эти проекты в развитие материальной базы культуры, образования, науки, цифровизации экономики, роста производительности труда, расширения внешнеэкономических связей и пр. Все это - очень важные направления развития общехозяйственной и социальной инфраструктуры российской экономики, призванные способствовать скорейшему достижению национальных целей развития.
По расчетам центра ГЧП, в настоящее время в Российской Федерации затраты на развитие инфраструктуры составляют 2,8% ВВП, тогда как необходимый объем таких расходов оценивается в 4,2% ВВП. Более того, к 2024 г. эти затраты должны достичь 5% ВВП. В абсолютных цифрах за предстоящие шесть лет на эти цели необходимо потратить 25,9 трлн руб., т.е. примерно столько же, во сколько оценивается реализация всех национальных проектов в Российской Федерации (25,7 трлн руб.). Из всех затрат в рамках национальных проектов на развитие инфраструктуры во всех ее компонентах, по экспертным оценкам, может быть направлено около 15,3 трлн руб.3 Расчетный
3 Источник: расчеты Национального Центра ГЧП на основе данных «Global Infrastructure Hub», Росстата России, Банка России. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://pppcenter.ru/29/ novosti/smi-o-centre/ekspert-rossii-neobxodimo-tratit-na-infrastrukturu-bolee-4-vvp-v-god.html.
ABSTRACT:_
The article considers current trends in improving the legal framework for public-private partnership (PPP) in the Russian economy. Special emphasis is placed on the harmonization of legislation on public-private partnerships and strategic planning. It is emphasized that it is necessary to integrate a target indication of the most popular forms of public-private partnership in a particular area into strategic planning documents and implemented national projects. The article highlights such an actual trend in the development of legislation on public-private partnership as its federalization in the direction of giving a "framework" character to federal legislation and strengthening the regulatory role of the relevant laws of the constituent entities of the Russian Federation.
KEYWORDS: public-private partnerships, legislative regulation, strategic planning, national projects, constituent entity of the Russian Federation
JEL Classification: L32, L38, L52 Received: 17.02.2020 / Published: 31.03.2020
© Author(s) / Publication: PRIMEC Publishers
For correspondence: Bukhvald E.M. (buchvald0mail.ru)
CITATION:_
Bukhvald E.M. (2020) Pravovye osnovy gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v usloviyakh real-izatsii natsionalnyh proektov v Rossiyskoy Federatsii [The legal framework of public-private partnerships in the context of implementation of national projects in the Russian Federation ]. Ekonomika, predprinimatelstvo i pravo. 10. (3). - 503-516. doi: 10.18334/epp.10.3.100564
дефицит средств на развитие инфраструктурной базы российской экономики (около 10 трлн руб.) может быть покрыт только за счет ресурсов частных инвесторов, привлекаемых на началах государственно-частного партнерства (ГЧП) и муниципально-частного партнерства (МЧП).
По предварительным расчетам внебюджетные средства должны составить до 30% источников финансирования национальных проектов. Соответственно, обеспечение адекватного участия бизнеса, частных инвесторов составляет сегодня одну из наиболее важных проблем, так или иначе связанных с реализацией национальных проектов и достижением национальных целей развития как на федеральном, так и на региональном и местном уровне. Как отмечали исследователи, только с участием всех «стейкхолдеров» на основе партнерства государства, местного самоуправления, бизнеса и гражданского общества можно разумно оценить альтернативные сценарии, определить реальные приоритеты развития территории, поставить и практически достичь адекватные стратегические цели [17, с. 35-42] (Maracha, 2008). Неслучайно эксперты характеризуют практику ГЧП как один из наиболее действенных инструментов выхода российской экономики из так называемой «стагнационной ловушки», в которой она пребывает уже почти пять лет [2, с. 91-109; 15, с. 35-47] (Alekseev, Nefedkin, 2018; Lenchuk, Filatov, 2018).
Однако реализация этой задачи сталкивается с нерешенностью целого круга задач, в частности касающихся различных сторон правового регулирования тех или иных аспектов использования ГЧП в реализации проектов развития инфраструктуры на всех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном. О неадекватности правового регулирования практики ГЧП говорят как минимум три обстоятельства.
Во-первых, то, что проекты, реализуемые с использованием механизмов ГЧП, еще не обрели реальной макроэкономической значимости, в частности по доле инвестиций в основной капитал в российской экономике. Сейчас эта доля достигает лишь нескольких процентов. Практику ГЧП, при всей ее значимости, пока нельзя считать реальным инструментом решения задачи увеличения доли инвестиций в российской экономике до 25% ВВП. Инвестиционные обязательства по всем проектам ГЧП и МЧП оцениваются в менее чем 5% годового объема инвестиций в основной капитал.
Во-вторых, аналогичным свидетельством выступает значительное количество судебных дел, связанных с нерегулируемым (т.е. на законодательной основе) иначе
ОБ АВТОРЕ:_
Бухвальд Евгений Моисеевич, заведующий Центром федеративных отношений и регионального развития, профессор, доктор экономических наук (buchva1d0mai1.ru)
ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_
Бухвальд Е.М. Правовые основы государственно-частного партнерства в условиях реализации национальных проектов в Российской Федерации // Экономика, предпринимательство и право. - 2020. -Том 10. - № 3. - С. 503-516. doi: 10.18334/epp.10.3.100564
конфликтом интересов участников партнерства, а также с обращениями участников партнерств в Федеральную антимонопольную службу РФ [11, с. 1-7] (Zlotnikova, Vanelik, Strenin, 2019).
Наконец, третье обстоятельство - то, что практика ГЧП пока во многом остается вне генерального тренда развития систем управления хозяйственными и социальными процессами в стране, сутью которого является опора на методы стратегического планирования и использование такого инструментария, как национальные проекты. Как отмечали Д.А. Афиногенов, Е.Ю. Кочемасова и С.Н. Сильвестров, социально-экономическое стратегирование и национальное проектирование - важнейшее направление формирования государственно-частного партнерства, «на основе которого через документы стратегического планирования должны быть увязаны между собой национальные цели развития, стратегические национальные приоритеты, интересы гражданского общества, проекты различных субъектов частного предпринимательства, а также планы развития территорий (макрорегионов)» [3, с. 23-31] (Afinogenov, Kochemasova, Silvestrov, 2019).
В этой связи первая и, несомненно, главная из возникших проблем совершенствования правовой базы ГЧП касается необходимости четко позиционировать национальные проекты в системе институтов (документов) стратегического планирования и, соответственно, утвердить практику ГЧП и МЧП как важный инструментарий достижения приоритетов, обозначенных в этих документах [12, с. 22-38] (Ivanov, Bukhvald, 2018). Действующая нормативно-правовая база не позволяет четко определить, являются ли национальные проекты, в их составе - федеральные проекты, а также их региональная проекция (региональные проекты) одним из инструментов стратегического планирования по всей его «вертикали» или их следует рассматривать в качестве некоей временной альтернативы этому планированию. Как отмечали эксперты, «система документов стратегического планирования до сих пор не может претендовать на стройность, непротиворечивость и завершенность» [19, с. 283-294] (Moreeva, 2018) .
Согласно 172-ФЗ, основным инструментом реализации целей стратегического планирования выступают государственные программы. В этом смысле на законодательном уровне необходимо определить порядок взаимодействия и согласования национальных проектов и государственных программ, особенно в тех случаях, когда они фактически нацелены на один объект регулирования, что очень хорошо заметно на основе материалов проекта федерального бюджета на 2020-2022 годы. Эту ситуацию можно проиллюстрировать следующим образом.
На недавно прошедшем очередном Форуме по стратегическому планированию в Санкт-Петербурге Министр экономического развития РФ М.С. Орешкин признал, что по данному вопросу полная определенность еще не сложилась, а представители из регионов в некоторых случаях откровенно характеризовали ситуацию с различными программами и проектами на местах как откровенный «хаос». Конечно, более целесо-
Таблица 1
Тематическое совпадение действующих государственных программ и национальных проектов
Национальные проекты Государственные программы
«Здравоохранение» «Развитие здравоохранения»
«Образование» «Развитие образования»
«Жилье и городская среда» «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»
«Наука» «Научно-технологическое развитие Российской Федерации»
«Цифровая экономика Российской Федерации» «Информационное общество»
«Культура» «Развитие культуры»
«Экология» «Охрана окружающей среды»
«Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» Подпрограмма «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика»
Источник: составлено автором.
образно было бы законодательно отрегулировать этот вопрос заранее, но теперь его приходится решать «на ходу».
В ходе дискуссий обозначились две возможные позиции по данному вопросу. Одна из них состоит в том, чтобы, параллельно используя оба инструмента стратегического управления, вменить им некое «разделение труда». В этом случае закон и соответствующие ему подзаконные акты должны содержать указание на специфические функции (сферы применения) как проектов, так и программ как инструментов стратегического управления. Соответственно, на основе сравнительных возможностей и преимуществ необходимо выделить группы целей (приоритетов), предпочтительно достигаемых или через систему национальных проектов, или через систему государственных программ при минимизации сфер их взаимного наложения.
Вторая позиция заключается в том, что целесообразно полностью интегрировать национальные проекты в государственные программы. При этом срок государственных программ должен быть ориентировочно установлен в 10 и даже 15 лет, а в их рамках национальные проекты (действием до 5 лет) должны быть ориентированы на решение наиболее злободневных задач «первого уровня». Важно, что национальные проекты и их региональная проекция должны быть финансируемы и управляемы примерно в том же режиме, какой уже длительное время наработан для реализации на местах различных государственных программ, включая и использование механизмов ГЧП.
Выступая на форуме, представители регионов отмечали три важных обстоятельства, точнее, ограничителя, существенные для возможностей использования механиз-
мов ГЧП и МЧП при реализации национальных проектов, в т.ч. и в их инфраструктурной компоненте.
Во-первых, условия субсидиарного софинансирования участия регионов в национальных проектах со стороны федерального центра выглядят излишне жесткими, не оставляющими места для региональной местной инициативы и учета специфических условий и целей развития на местах. Неслучайно А.Л. Кудрин на Форуме высказал мысль, что реализация национальных проектов привела к существенному снижению самостоятельности регионов и усилению их зависимости от федерального центра4. А.Л. Кудрин прямо связал результативность национальных проектов и практики стратегического планирования в целом с постепенной передачей полномочий и ресурсов на субфедеральный уровень, включая и возможности для регионов самостоятельно определять механизмы своего участия в реализации этих проектов, включая и использование практики ГЧП и МЧП. Однако следует отметить, сама по себе идея децентрализации управления и передачи полномочий в пользу субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в т.ч. при регулировании практики ГЧП, декларировалась у нас не один раз, но к зримым результатам так и не привела [1, с. 24-27; 6, с. 7-11] (Akobirov, 2019; Bukhvald, 2015).
Во-вторых, при переходе к конкретным проектным решениям на местах по условиям софинансирования национальных проектов не всегда понятно, кто и за что отвечает и платит при реализации этих проектов, что затрудняет конкретизацию условий потенциальных соглашений о ГЧП, заключаемых в рамках реализации этих проектов.
В-третьих, очевидно сохранение ситуации неопределенности с финансированием национальных проектов. За три квартала они профинансированы примерно на 50% и при этом - со значительной дифференциацией между отдельными субъектами Федерации. Такая неопределенность также формирует дополнительные препятствия для заключения соглашений о ГЧП в рамках реализации национальных проектов. Все три обстоятельства очевидно дестимулируют использование механизмов ГЧП и МЧП на местах.
Еще одна важная проблема состоит в том, что необходимо обеспечить согласованность законодательства о ГЧП и о стратегическом планировании. Трудно поверить, но в 172-ФЗ о стратегическом планировании5 вообще нет упоминания о ГЧП, что, впрочем, в полной мере соответствует многократно отмеченной экспертами «институционально-инструментальной ограниченности» данного законодательного акта, который оперирует многими видами документов стратегического планирования, но не акцентирует внимание на механизмах достижения целей, поставленных в этих документах, а также на необходимых для этого экономических ресурсах [7, с. 121-136] (Bukhvald, 2019).
4 Мечта о реформах. Коммерсантъ. №198 от 29.10.2019. С.2. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.kommersant.ru/doc/4141357.
5 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/.
Отсутствие подобного согласования ведет к тому, что идея эффективного использования различных форм ГЧП как бы «вымывается» из ключевых документов стратегического планирования. Минэкономразвития РФ определил 4 ключевых документа стратегического планирования, из которых 3 уже приняты (отсутствует «базовая» стратегия социально-экономического развития Российской Федерации). Это -Стратегия национальной безопасности6, Стратегия научно-технологического развития до 2035 г.7 и Стратегия пространственного развития до 2025 г.8 Два из трех этих документов фактически проходят мимо идеи активного использования ГЧП.
Так, в Стратегии национальной безопасности (которая в 172-ФЗ определена как один из источников для всех документов стратегического планирования) действительно говорится о необходимости расширения использования инструментов ГЧП для решения стратегических задач развития экономики, для ускорения инновационного развития и для развития социальной сферы. Однако в таком документе, как Стратегия научно-технологического развития идея партнерства как рычага ускорения научно-технологического развития в стране вообще не упоминается. Наконец, в Стратегии пространственного развития Российской Федерации идея ГЧП также не упоминается, поскольку хорошо заметно, что этот документ в полной мере «наследует» феномен «институционально-инструментальной ограниченности», присущей 172-ФЗ [5, с. 151-176] (Bukhvald, 2014).
Характеризовать такую ситуацию иначе как абсурдную невозможно.
По существу, сегодня надо говорить, что между системой стратегического планирования и развитием практики ГЧП должна существовать двусторонняя связь. С одной стороны, ГЧП должно конкретно позиционироваться как инструмент достижения целевых показателей, содержащихся в документах стратегического планирования, а с другой - практика ГЧП в смысле постоянно расширяющегося разнообразия условий и форм ее реализации должна стать объектом стратегического предвидения и также не постоянно запаздывающего, а априорного нормативно-правового регулирования [10, с. 43-53] (Zaloilo, 2018).
Наконец, третье обстоятельство касается необходимости внесения уточнений в два ключевых закона, регулирующих отношения ГЧП: 115-ФЗ о концессиях9 и 224-ФЗ о
6 Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» от 31 декабря 2015 г. №683. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/.
7 Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. №642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_207967/.
8 Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25312/.
9 Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54572/.
государственно-частном и муниципально-частном партнерстве10. Эксперты подчеркивают, что реальная практика партнерства постоянно обогащается, адаптируется под конкретные нужды экономики страны и ее регионов и в результате постоянно опережает содержание 224-ФЗ даже с учетом вносимых в него изменений [18, с. 644-647] (Martynova, Uchinina, 2019). Кроме того, практика законодательного регулирования ГЧП расслоилась по многим нормативным актам. В результате такой несистемности правового регулирования, единого критерия, отделяющего ГЧП от иных форм взаимодействия или «соприкосновения» власти и бизнеса, фактически не существует [21, с. 91-93] (Yatsechko, Alpidovskaya, 2019).
По оценкам Центра ГЧП, эта практика экономических отношений в настоящее время как бы разделилась на две составляющие: «реальное партнерство» по 224-ФЗ и 115-ФЗ и ряд форм «квази-ГЧП», которые регулируются другими законодательными актами. Центр выделяет целый ряд форм таких «квази-партнерств»: офсетная закупка; контракт жизненного цикла; аренда с инвестиционными обязательствами; корпоративная форма партнерства; долгосрочный договор с инвестиционными обязательствами; инвестиционное соглашение с признаками ГЧП; энергосервисный контракт с признаками ГЧП и, наконец, система так называемой «инфраструктурной ипотеки» [8, с. 101-108] (Grinko, Aleksina, Posnaya, Mokhnitskaya, 2019) и пр. Дать исчерпывающее законодательное обрамление этих форм партнерских отношений крайне важно. Это связано с тем, что, по оценкам Центра ГЧП, среди проектов, реализуемых в форме «квази-ГЧП», 56% проектов (по объему финансирования) приходится на сферу транспорта и 26% на коммунально-энергетическую сферу, т.е. в целом более 80% объема финансирования направляется на отрасли инфраструктуры.
Безусловно, необходим федеральный закон, обобщающий все действующие модели ГЧП и четко фиксирующий грань между ГЧП и всеми иными возможными формами (каналами) взаимодействия власти и предпринимательских структур. Как отмечалось в научной литературе, «представители научной мысли сходятся во мнении, что слабая (а в некоторых регионах - полностью отсутствующая) работа механизма ГЧП связана с отсутствием единого федерального закона, регламентировавшего все отношения в этой сфере» [18, с. 644-647] (Martynova, Uchinina, 2019).
Резюмируя, полагаем, что 224-ФЗ должен обобщить все действующие формы партнерства в рамочном виде и выделить признаки тех случаев ГЧП, которые попадают под действие прямого федерального регулирования. Во всех остальных случаях в действие должно вступать и иметь приоритет соответствующее законодательство субъектов Федерации, закрепляющее те формы и процедуры ГЧП и МЧП, которые соответствуют условиям и приоритетам социально-экономического развития дан-
10 Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. №224-ФЗ [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/.
ного региона. Другими словами, законодательному регулированию практики ГЧП необходима децентрализация на началах реальной федерализации. Как отмечалось в научной литературе, после принятия 224-ФЗ субъекты Российской Федерации отменили или радикально пересмотрели свои ранее принятые законы о ГЧП, т.к. в них обнаружились противоречия с федеральным законодательством [14, 6-15] (Lebedeva, Zhikharevich, 2018). Однако в результате этой корректировки практически значимая регулятивная роль региональных законов по ГЧП существенно снизилась; они в преимущественной мере утратили способность адаптировать практику применения этой формы хозяйственных отношений к специфическим условиям социально-экономического развития конкретных субъектов Федерации, включая и специфику задач их пространственного развития [20, с. 106-113] (Shakhov, 2018).
Кроме того, 224-ФЗ должен быть дополнен главой, определяющей роль различных форм ГЧП в процессе стратегического планирования и в реализации национальных проектов, в частности включая и полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления по выбору форм и условий такого партнерства [4, с. 57-66] (Budaeva, 2017). Корреспондирующие поправки должны быть внесены в 172-ФЗ о стратегическом планировании. Заслуживают внимание предложения относительно того, чтобы параллельно с понятиями ГЧП и МЧП ввести в действующее законодательство обобщающий термин «публично-частное партнерство», характеризующий основные отличительные черты и принципы этой формы хозяйственных отношений [21] (Yatsechko, Alpidovskaya, 2019).
Одновременно формы и условия МЧП должны быть дополнительно отражены в 131-ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления11 (без этого можно считать, что МЧП в стране функционирует вообще полулегально) в ст. 17. «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения». Использование практики МЧП органами местного самоуправления должно быть четко связано с развитием практики муниципального стратегирования, т.к. последовательно развивать и эффективно использовать практику МЧП могут только те муниципалитеты, которые располагают долговременной стратегией своего социально-экономического развития [13, с. 53-60; 16, с. 143-149] (Lapygin, Tulinova, 2018; Lukyanova, Milkina, Petrina, 2019).
Наконец, принципиально важно четкое позиционирование различных форм ГЧП в ключевых документах стратегического планирования, а также и в национальных проектах Российской Федерации, которые на данный момент обнародованы только в виде их паспортов. Это касается также и фактически еще не сложившейся практики долговременного проектирования использования отношений ГЧП в стратегических документах субъектов Федерации. Эти документы также должны включать в себя те
11 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/.
направления и формы ГЧП, которые предполагается использовать для достижения целевых индикаторов региональных стратегий [4, с. 57-66] (Budaeva, 2017).
Существенным пробелом в сфере нормативно-правового регулирования государственно-частного и муниципально-частного партнерства следует считать отсутствие четких регулятивных положений, касающихся специфики использования этой практики хозяйственных отношений в специфических «точках» отраслевого и территориального развития, а именно в особых экономических зонах, территориях опережающего социально-экономического развития, разного рода «индустриальных зонах» и пр. Это касается также специфики формирования партнерских отношений в таких территориально-производственных комплексах, как промышленные и иные кластеры [20] (Shakhov, 2018). При этом объектом такого партнерства бизнеса и власти в данном случае является уже не только реализация конкретных инвестиционных проектов в рамках кластера, но и само образование кластера, в частности на основе государственной поддержки в виде софинансирования его инфраструктурной базы.
Большой для интерес для развития практики ГЧП и, соответственно, для совершенствования его нормативно-правового регулирования представляет такая институциональная новация Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года, как закрепление списка так называемых «перспективных специализаций» субъектов Федерации. Хотя, как было отмечено выше, в этом документе нет специальных обращений к ГЧП как инструменту регулирования пространственной структуры российской экономики, многие новации Стратегии явно предполагают, что без такого партнерства они нереализуемы. Это касается и названных выше «перспективных специализаций» экономики регионов. Уже само по себе утверждение этого списка в документе федерального уровня говорит о том, что федеральный центр в какой-то мере принимает на себя ответственность за реализацию этих региональных «специализаций». Скорее всего, механизмом реализации этих специализаций частными инвесторами при участии федерального центра и субъектов Федерации может стать практика трехстороннего партнерства, что должно найти отражение в соответствующих нормативно-правовых документах.
Заключение
Не исключено, что и развитие практики ГЧП и МЧП само по себе может стать объектом особого национального проекта, что отвечало бы объективно потребному развитию практики так называемого «институционального проектирования», т.е. априорного предвидения как новых институтов, необходимых для устойчивого развития экономики страны, так и своевременного формирования необходимой нормативно-правовой базы их деятельности. Другими словами, необходимо преодолеть ситуацию, при которой законодательные акты часто представляют собой запоздалое закрепление уже фактически принятых решений и уже действующих экономических отношений, а не инструмент опережающего позитивного воздействия в социально-экономической сфере [10, с. 43-53] ^аЫо, 2018).
ИСТОЧНИКИ:
1. Акобиров С.О. Государственно-частное партнерство и развитие институциональной
среды // Теория и практика сервиса. - 2019. - № 3. - с. 24-27.
2. Алексеев А.В., Нефедкин В.И. Поможет ли государственно-частное партнерство
выйти из стагнационной ловушки? // Эко. - 2018. - № 12. - с. 91-109.
3. Афиногенов Д.А., Кочемасова Е.Ю., Сильвестров С.Н. Стратегическое планирова-
ние: проблемы и решения // Мир новой экономики. - 2019. - № 2. - с. 23-31.
4. Будаева К.В. Разработка стратегий социально-экономического развития: компара-
тивный анализ институциональной деятельности регионов России в 2015-2016 годах // Региональная экономика. Юг России. - 2017. - № 1. - с. 57-66.
5. Бухвальд Е.М. Федеративный аспект формирования нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства в Российской Феде-рации. / В кн: Государственно-частное партнерство: теоретические основы, базовые принципы и практика реализации. Параграф 3.1. - СПБ.: СПБ гос. политехнический Университет, 2014. - 151-176 с.
6. Бухвальд Е.М. Государственно-частное партнерство в системе стратегического пла-
нирования в России // Интеллект. Инновации. Инвестиции. - 2015. - № 3. - с. 7-11.
7. Бухвальд Е.М. Институциональные проблемы стратегирования пространственного
развития в России // Журнал новой экономической ассоциации. - 2019. - № 2. -с. 121-136.
8. Гринько Е.Л., Алексина Н.В., Посная Е.А., Мохницкая Д.С. Эффективность проектов
государственно-частного партнерства при реализации механизма инфраструктурной ипотеки // Финансовые исследования. - 2019. - № 1. - с. 101-108.
9. Дробот Е.В., Макаров И.Н., Некрасова Е.А., Кадильникова Л.В. Системы интересов и
противоречий участников государственно-частного партнерства // Экономические отношения. - 2019. - № 3. - с. 2051-2060.
10. Залоило М.В. Стратегическое планирование в обеспечении эффективности правотворчества // Журнал российского права. - 2018. - № 4. - с. 43-53.
11. Злотникова Е.В., Ванелик Е.Н., Стренин А.Д. Проблемы развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации // Электронный научный журнал. -2019. - № 3. - с. 1-7.
12. Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. Государственно-частное партнерство в системе регионального стратегического планирования // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. - 2018. - № 3. - с. 22-38.
13. Лапыгин Ю.Н., Тулинова Д.В. Стратегия как документ стратегического планирования в муниципальном образовании // Ученые записки. - 2018. - № 1. - с. 53-60.
14. Лебедева Н.А., Жихаревич Б.С. Стратеги о стратегическом планировании // Региональная экономика. Юг России. - 2018. - № 1. - с. 6-15.
15. Ленчук Е.Б., Филатов В.И. Стратегическое планирование - путь к устойчивому
развитию экономики России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2018. - № 4. - с. 35-47.
16. Лукьянова М.Н., Милькина И.В., Петрина О.А. Развитие системы правого обеспечения стратегического планирования муниципальных образований Российской Федерации // Муниципальная академия. - 2019. - № 1. - с. 143-149.
17. Марача В. Региональное стратегическое планирование: основные подходы и условия реализации // Проблемы теории и практики управления. - 2008. - № 11. -с. 35-42.
18. Мартынова М.С., Учинина Т.В. Понятие государственно-частного партнерства в РФ // Актуальные вопросы современной экономики. - 2019. - № 3. - с. 644-647.
19. Мореева С.Н. Пирамида документов стратегического планирования в РФ: текущее состояние и направления «достройки» // Научный журнал. - 2018. - № 3. - с. 283294.
20. Шахов О.Ф. Оценка опыта стратегического партнерства государства и бизнеса в пространственном развитии регионов // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Экономика и управление. - 2018. - № 1. - с. 106-113.
21. Яцечко С.С., Альпидовская М.Л. Подходы к определению сущности понятия «государственно-частное партнерство: российская практика // Экономика устойчивого развития. - 2019. - № 3. - с. 91-93.
REFERENCES:
Afinogenov D.A., Ko^emasova E.Yu., Silvestrov S.N. (2019). Strategicheskoe planirovanie: problemy i resheniya [Strategk Planning: Challenges and Solutions]. The world of new economy. (2). 23-31. (in Russian). Akobirov S.O. (2019). Gosudarstvenno-chastnoepartnerstvo i razvitie institutsionalnoy sredy [Publk-private partnerships and the development of the institutional environment]. Teoriya ipraktika servisa. (3). 24-27. (in Russian). Alekseev A.V., Nefedkin V.I. (2018). Pomozhet li gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo vyyti iz stagnatsionnoy lovushki? [Will Publk-Private Partnerships Help Overcome the Stagnation Trap?]. Eco. (12). 91-109. (in Russian). Budaeva K.V. (2017). Razrabotka strategiy sotsialno-ekonomicheskogo razvitiya: kom-parativnyy analiz institutsionalnoy deyatelnosti regionov Rossii v 2015-2016 goda-kh [Development of strategies of sodal and eœnomk development: œmparative analysis of institutional adivity of russian regions in 2015-2016]. Regionalnaya eko-nomika. YugRossii. (1). 57-66. (in Russian). Bukhvald E.M. (2014). Federativnyy aspekt formirovaniya normativno-pravovoy bazy gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Rossiyskoy Federatsii [The federative asped of the formation of the regulatory framework for publk-private partnership in the Russian Federation] (in Russian).
Bukhvald E.M. (2015). Gosudarstvenno-chastnoepartnerstvo v sisteme strategiche-skogo planirovaniya v Rossii [State-private partnership witnin the system of srategic planning in russia]. Intelligence. Innovation. Investments. (3). 7-11. (in Russian).
Bukhvald E.M. (2019). Institutsionalnye problemy strategirovaniya prostran-stvenno-go razvitiya v Rossii [Institutional Problems of Spatial Development Strategies in Russia]. The Journal of the New Economic Association. (2). 121-136. (in Russian).
Drobot E.V., Makarov I.N., Nekrasova E.A., Kadilnikova L.V. (2019). Sistemy interesov i protivorechiy uchastnikov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva [System of interests and conflicts of the state-private partnership participants]. Journal of International Economic Affairs. (3). 2051-2060. (in Russian).
Grinko E.L., Aleksina N.V., Posnaya E.A., Mokhnitskaya D.S. (2019). Effektiv-nost proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva pri realizatsii mekhanizma infra-strukturnoy ipoteki [Public-private partnership projects efficiency in infrastructural mortgage mechanism implementation]. "Finansovye issledovania". (1). 101-108. (in Russian).
Ivanov O.B., Bukhvald E.M. (2018). Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v sisteme regionalnogo strategicheskogo planirovaniya [Strategic Territorial Planning in the Regions of Russia]. ETAP: economic theory, analysis, practice. (3). 22-38. (in Russian).
Lapygin Yu.N., Tulinova D.V. (2018). Strategiya kak dokument strategicheskogo planirovaniya v munitsipalnom obrazovanii [Strategy as a strategic planning document in the municipality]. Scientific notes. (1). 53-60. (in Russian).
Lebedeva N.A., Zhikharevich B.S. (2018). Strategi o strategicheskom planirovanii [Strategists about strategic planning]. Regionalnaya ekonomika. Yug Rossii. (1). 6-15. (in Russian).
Lenchuk E.B., Filatov V.I. (2018). Strategicheskoe planirovanie - put k ustoychivo-mu razvitiyu ekonomiki Rossii [Strategic Planning - the Way toward Sustainable Development of the Russian Economy]. Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast. (4). 35-47. (in Russian).
Lukyanova M.N., Milkina I.V., Petrina O.A. (2019). Razvitie sistemy pravogo obe-specheniya strategicheskogo planirovaniya munitsipalnyh obrazovaniy Rossiyskoy Federatsii [The development of the system of legal support for strategic planning of municipal formations in the Russian Federation]. Munitsipalnaya akademiya. (1). 143-149. (in Russian).
Maracha V. (2008). Regionalnoe strategicheskoe planirovanie: osnovnye podk-hody i usloviya realizatsii [Regional Strategic Planning: Main Approaches and Implementation Conditions]. Theoretical and Practical Aspects of Management. (11). 35-42. (in Russian).
Martynova M.S., Uchinina T.V. (2019). Ponyatie gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v RF [The concept of public-private partnership in Russia]. Aktualnye voprosy sovre-mennoy ekonomiki. (3). 644-647. (in Russian).
Moreeva S.N. (2018). Piramida dokumentov strategicheskogo planirovaniya v RF: tekushchee sostoyanie i napravleniya «dostroyki» [The pyramid of strategic planning documents in Russia: current state and directions of "completion"]. Science Magazine. (3). 283-294. (in Russian).
Shakhov O.F. (2018). Otsenka opyta strategicheskogo partnerstva gosudarstva i biznesa v prostranstvennom razvitii regionov [Evalution of strategic partnership experiences the state and business in spatial development of regions]. Proceedings of Voronezh State University. Series: Economics and Management. (1). 106-113. (in Russian).
Yatsechko S.S., Alpidovskaya M.L. (2019). Podkhody k opredeleniyu sushchnosti po-nyatiya «gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: rossiyskaya praktika [Approaches to definition of essence of concept "public-private partnership": russian practice]. Sustainable Development Economics. (3). 91-93. (in Russian).
Zaloilo M.V. (2018). Strategicheskoe planirovanie v obespechenii effektivnosti pravot-vorchestva [The Effectiveness of Law-Making through Strategic Planning]. Journal of Russian Law. (4). 43-53. (in Russian).
Zlotnikova E.V., Vanelik E.N., Strenin A.D. (2019). Problemy razvitiya gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Rossiyskoy Federatsii [Problems of the public-private partnership development in the Russian Federation]. Electronic scientific journal. (3). 1-7. (in Russian).
