CC BY
51
Правовые основы финансового контроля на территории особых экономических зон в Российской Федерации
Моньков Иван Андреевич,
аспирант, Департамент правового регулирования экономической деятельности, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, imonkov@mail.ru
Статья посвящена вопросам правового регулирования финансового контроля в границах особых экономических зон в Российской Федерации. Приводится нормативная правовая база в части отношений, возникающих в процессе осуществления контроля за эффективностью функционирования особых экономических зон. Автор анализирует особенности проведения контрольных мероприятий на территории особых экономических зон, полномочия контролирующих органов в части оценки эффективности использования бюджетных средств, а также результаты контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации. Выявляются недостатки действующей системы финансового контроля в особых экономических зонах и предлагаются определенные меры, предназначенные для повышения качества осуществления финансового контроля. Ключевые слова: государственный финансовый контроль, бюджетный контроль, финансовые обязательства, оценка эффективности, особые экономические зоны.
В России с момента принятия Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»1 действует специальный правовой режим особых экономических зон (далее по тексту -ОЭЗ)2. В рамках данного режима установлена единая централизованная система управления ОЭЗ, включающая Министерство экономического развития Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и управляющие компании ОЭЗ.
Одной из основных функций системы управления ОЭЗ выступает контроль за развитием ОЭЗ, целью которого является обеспечение законности и эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности. Такой вид контроль, на наш взгляд, соответствует признакам государственного финансового контроля.
Государственный финансовый контроль является важнейшей составляющей финансовой деятельности государства и охватывает своим воздействием все общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств3. Государственный финансовый контроль на территории ОЭЗ представляет собой урегулированную нормами права деятельность уполномоченных органов по проверке своевременности и полноты финансового планирования, финансовой отчетности, эффективности и целевого использования бюджетных средств.
Основной формой финансового контроля в ОЭЗ выступает бюджетный контроль, целью которого яв-
1 Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Фе-х дерации» // Собрание законодательства Российской Федера-
£2 ции. - 2005. - № 30. - Ст. 3127.
в) 2 Лиманская А. П. Специальные правовые режимы: общетеоре-
О
сч
тический анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2014. - 186 с.
3 Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009. - 264 с.
ляется обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, которые возникают в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств на территории ОЭЗ.
По мнению ряда ученых, приоритетной задачей для контролирующих органов выступает определение эффективности использования бюджетных средств на территории ОЭЗ1. Большое внимание вопросам проверки эффективности использования бюджетных средств обусловлено большой долей финансирования за счет бюджетных фондов проектов по созданию и развитию ОЭЗ. Принцип эффективности использования бюджетных средств установлен статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)»2.
Счетная палата РФ регулярно проводит оценку полноты и своевременности принимаемых органами государственной власти мер в целях повышения эффективности использования бюджетных ассигнований федерального бюджета при создании и функционировании особых экономических зон и оценку эффективности функционирования самих особых экономических зон.
Актуальные на сегодняшний день правила оценки эффективности ОЭЗ установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.07.2016 № 643 «О порядке оценки эффективности функционирования особых экономических зон»3. В соответствии с данными правилами оценка эффективности производится исходя из определенных показателей, одним из которых является рентабельность вложений бюджетных средств в создание объектов инфраструктуры в ОЭЗ. Интегральная оценка эффективности функционирования ОЭЗ, включающая оценку рентабельности вложений бюджетных средств, позволяет определить общий уровень эффективности ОЭЗ и выявить наименее эффективные зоны. По итогам оценки эффективности, проводимой Счетной палатой РФ4, за период с 2010 по 2017 годы досрочно прекращена деятельность 11 ОЭЗ.
1 Особые экономические зоны. Теоретико-методологические аспекты развития. Книга I: монография для магистрантов, обучающихся по программам направлений «Экономика», «Госу-дартсвенный аудит» и «Финансы и кредит» / под ред. И. А. Майбурова, Ю. Б. Иванова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 351 с.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.
3 Постановление Правительства Российской Федерации от 07.07.2016 № 643 «О порядке оценки эффективности функционирования особых экономических зон» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 29. - Ст. 4820.
4 Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка деятельности акционерного общества «Особые экономические зоны» и юридических лиц, созданных для управления особыми
Согласно статье 6.1 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», финансовые обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований могут исполняться путем внесения взноса в уставные капиталы управляющих компаний. Такой порядок финансирования требует особого контроля. Так, в рамках экспертно-аналитических мероприятий Счетная палата РФ проводит аудит деятельности Министерства экономического развития РФ, уполномоченного органа в сфере регулирования ОЭЗ, и управляющих компаний ОЭЗ.
Результаты проверок Счетной палаты РФ позволяют сделать вывод об относительно невысоком среднем уровне эффективности функционирования особых экономических зон. Отсутствие стратегических документов, касающихся создания и функционирования экономических зон в Российской Федерации, является причиной непрорабо-танных управленческих решений, приводящих в ряде случаев к использованию бюджетных средств без достижения результата.
В свою очередь, Министерство экономического развития РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляет контроль за исполнением резидентами особых экономических зон соглашений об осуществлении деятельности в ОЭЗ, обобщает информацию о результатах функционирования ОЭЗ и направляет в Правительство РФ отчет.
Еще одним органом, осуществляющим контроль за функционированием ОЭЗ, является наблюдательный совет ОЭЗ. Состав наблюдательного совета ОЭЗ формируют представители Минэкономразвития России, представители органов исполнительного власти субъектов РФ, представители исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, представители управляющих компаний, представителей резидентов ОЭЗ, а также представители иных организаций, осуществляющих деятельность на территории ОЭЗ. Одними из основных функций наблюдательного совета ОЭЗ являются контроль за выполнением соглашений о создании ОЭЗ, контроль за реализацией перспективных планов развития ОЭЗ и контроль за расходованием бюджетных средств.
Анализ полномочий органов, контролирующих деятельность в ОЭЗ, позволяет говорить об отсутствии единой системы контроля, в том числе системы контроля за использованием бюджетных средств. В осуществлении контроля на территории ОЭЗ задействовано большое количество уполномоченных органов федерального, регионального и местного уровня, чьи функции по осуществлению финансового контроля в ОЭЗ зачастую дублируются, а не дополняют друг друга.
экономическими зонами в субъектах Российской Федерации, в И
части, касающейся эффективности использования средств С
федерального бюджета, государственного имущества и иных А
средств при создании и функционировании особых экономиче- Я
ских зон в Российской Федерации в 2014-2015 годах» // Бюлле- А
тень Счетной палаты РФ. - 2016. - № 5. - С. 130-247. К
Следует отметить, что в федеральном законе, регулирующем отношения, которые возникают в процессе создания и функционирования ОЭЗ, присутствуют нормы, устанавливающие особенности проведения контрольных мероприятий, в том числе особенности налогового и таможенного контроля на территории ОЭЗ. Однако указанный федеральный закон не содержит положений, касающихся вопросов осуществления контроля за использованием средств бюджетной системы для реализации проектов на территории ОЭЗ.
Кроме того, результаты контрольных мероприятий, которые свидетельствуют о наличии нарушений, не всегда приводят к применению конкретных санкций. Данное обстоятельство, по нашему мнению, обусловлено отсутствием законодательно установленной ответственности при выполнении финансовых обязательств по финансированию проектов в ОЭЗ.
Таким образом, для повышения уровня эффективности функционирования существующих и создания новых особых экономических зон на территории Российской Федерации необходимо принять меры по изменению действующей системы финансового контроля в ОЭЗ. Необходимо установить единые требования в отношении использования финансовых средств для реализации проектов в ОЭЗ, нормативно закрепить единые принципы и порядок осуществления финансового контроля на территории ОЭЗ, разграничить полномочия контролирующих органов, а также установить ответственность за нарушения в сфере расходования бюджетных средств.
Legal basis of financial control on the territory of special economic zones in the Russian Federation
Monkov I^.
Financial University under the Government of the Russian Federation
The article is devoted to the issues of legal regulation of financial control within the special economic zones in the Russian Federation. The regulatory legal base in terms of relations arising in the process of monitoring the effectiveness of the functioning of special economic zones is given. The author analyzes the features of the control measures in the territory of special economic zones, the powers of the controlling bodies in terms of assessing the effectiveness of using budgetary funds, as well as the results of control measures of the Accounts Chamber of the Russian Federation. The drawbacks of the current financial control system in special economic zones are identified and certain measures are proposed to improve the quality of financial control.
Key words: state financial control, budgetary control, financial obligations, performance evaluation, special economic zones.
References
1. Bezikova E. V. Special economic zones in the Russian Federation: financial and legal regulation: dis. ... Cand. legal sciences. M., 2014. - 212 p.
2. Bezikova Ye.V. Financial Obligations of the Subjects of Relations
Developing in the Sphere of Functioning Special Economic Zones in Russia // Tomsk State University Herald. - № 4 (14). -Tomsk: TSU, 2014. P. 22-33.
3. Limanskaya A.P. Special legal regimes: general theoretical analysis: dis. ... Cand. legal sciences. Rostov-on-Don, 2014. -186 p.
4. Maiburov I. A., Ivanov Yu. B. Special economic zones. Theoretical and methodological aspects of development. Book 1. - M .: UNITY-DANA, 2017. - 351 p.
5. Maiburov I. A., Ivanov Yu. B. Special economic zones. Foreign
and domestic experience. Book 2. - M .: UNITY-DANA, 2017. -287 p.
6. Sokolova, E. D. Legal regulation of the financial activities of the
state and municipalities - Moscow: jurisprudence, 2009. - 264 p.
x 2
0) ^
О
СЧ
Литература
1. Безикова Е. В. Особые экономические зоны в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
- 212 с.
2. Безикова Е. В. Финансовые обязательства субъектов отношений, складывающихся в сфере функционирования особых экономических зон в России// Вестник Томского государственного университета. - № 4 (14). - Томск: ТГУ, 2014. С. 22-33.
3. Лиманская А. П. Специальные правовые режимы: общетеоретический анализ: дис. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2014. - 186 с.
4. Майбуров И. А., Иванов Ю. Б. Особые экономические зоны. Теоретико-методологические аспекты развития. Книга 1. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 351 с.
5. Майбуров И. А., Иванов Ю. Б. Особые экономические зоны. Зарубежный и отечественный опыт. Книга 2. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 287 с.
6. Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований - М.: Юриспруденция, 2009.
- 264 с.
