CC BY
93
УДК 349.412.4
В.Н. Харьков, канд. юрид. наук, 8(920)743-07-80,
Kharkow/adimr@yandex.ru (Россия, Тула, ТулГУ)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ И РЕГИОНАЛЬНОЙ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
На основе анализа конституционных и земельно-правовых норм федерального законодательства и норм законодательства субъектов Российской Федерации в статье рассмотрены правовые основы формирования иреализации федеральной и региональной земельной политики.
Ключевые слова: правовая политика; региональная земельная политика; земельное законодательство субъектов Российской Федерации.
Правовая политика рассматривается в научной литературе как одна из разновидностей более общего понятия «политика», охватывающего наиболее широкие сферы взаимодействия государства и институтов общества, государства и человека. Законотворчество традиционно понимается как одна из форм правовой политики [1], которое должно осуществляться на базе ряда основополагающих принципов, определяющих существо, характерные черты и основные направления этой деятельности [2]. С этих позиций правотворчество следует рассматривать как процесс закрепления государственной политики в правовых нормах.
В практике правового регулирования термин «политика» используется применительно к определению содержания деятельности и полномочий соответствующих органов государственной власти. Так, ст. 7 Конституции РФ закрепляет, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации и другие полномочия. Статья 80 Конституции РФ относит к полномочиям Президента России определение основных направлений внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. При этом Конституция обязывает Президента России обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84).
Термин «политика» Конституция РФ использует и при определении полномочий Правительства РФ. В частности, ст. 114 указывает, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечивает
проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Приведенные конституционные нормы находят развитие в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», в частности, в соответствии со ст. 18 Правительство РФ:
- обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
- принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
- организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
- координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Как видно из норм конституционного закона, к полномочиям Правительства РФ отнесено обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. По смыслу ст. 71 и 80 Конституции РФ установление основ федеральной политики (выработка политики) относится к компетенции Президента России. Содержательное отражение федеральная политика в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, безусловно, находит в нормативных правовых актах Президента России, а также в его законодательных инициативах. Однако концептуальные подходы выработки соответствующих направлений федеральной политики можно проследить и на примере посланий Президента России Федеральному Собранию.
К примеру, в Послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009 г. Президент РФ значительное внимание уделил проблемам рационального использования природных ресурсов. В частности, в Послании указано на необходимость повышать энергоэффективность, переходить к рациональной модели потребления ресурсов и это направление названо одним из приоритетов в модернизации экономики.
В Послании Федеральному Собранию 30 ноября 2010 г. Президент значительное внимание уделил вопросам социальной политики, в том числе необходимости развития мер поддержки многодетных семей посредством распространения положительного опыта отдельных регионов, где при рождении третьего ребенка бесплатно предоставляется земельный участок под строительство жилого дома или дачи. Также Президент в качестве приоритетной задачи указал на необходимость обеспечения права
граждан на благоприятную окружающую среду. В Послании отмечено, что качество окружающей среды должно стать важнейшим из показателей качества жизни и одним из основных показателей социальноэкономического развития территорий, и поэтому должно стать критерием оценки эффективности органов власти на местах. Президент поручил главам субъектов Федерации ежегодно представлять доклады об экологической обстановке в регионах, что обеспечит доступ граждан к информации о состоянии окружающей среды.
Анализ ежегодных посланий показывает, что представленные Президентом РФ приоритеты политики и основные направления социально-экономического развития реализуются впоследствии в соответствующих федеральных законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации.
Другой концептуальной формой определения направлений развития законодательства уже в конкретной сфере является ежегодное Бюджетное послание Президента России Федеральному Собранию. Направление такого послания предусмотрено ст. 170 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой в Бюджетном послании Президента определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Отдельные аспекты таких посланий содержат положения, посвященные вопросам экологии и землепользования.
В Бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011-2013 годах» значительное внимание уделено вопросам рационального природопользования, в том числе вопросам государственного управления земельными ресурсами. В послании отмечено, что следует ускорить подготовку введения налога на недвижимость, в том числе формирование соответствующих кадастров, а также разработать систему, позволяющую взимать данный налог исходя из рыночной стоимости облагаемого имущества, с необлагаемым минимумом для семей с низкими доходами.
Представленные положения посланий, будучи основаны на конституционных нормах о компетенции Президента России, определяющего основные направления внутренней политики, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, должны рассматриваться как концептуальные основы развития не только федерального законодательства, но и как принципиальные основы формирования и реализации региональной правовой политики.
В ряде основных законов субъектов Федерации (уставах, конституциях) термин «политика» также используется применительно к определению направлений деятельности и полномочий соответствующих органов государственной власти. Так, Уставом Московской области предусмотрено, что в ведении Московской области находятся:
установление основ областной политики и областные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития Московской области; финансово-кредитная, налоговая политика и организация бюджетного процесса в Московской области (ст. 26). В соответствии со ст. 102 Устава области государственная политика в Московской области в сферах здравоохранения и охраны окружающей среды осуществляется в целях: обеспечения санитарно-
эпидемиологического благополучия и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора; выявления факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирования о них населения области и проведения мероприятий по их устранению, осуществления профилактических, санитарногигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер; предотвращения пагубных техногенных последствий для окружающей среды и здоровья человека; компенсации ущерба, нанесенного окружающей среде.
Устав Владимирской области определил, что администрация области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, культуры, физической культуры и спорта, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии (ст. 34). В соответствии со ст. 93 Устава земля, недра, подземные и поверхностные воды, растительный и животный мир области используются и охраняются как основа жизни и деятельности народа. Органы государственной власти области в пределах своей компетенции регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей среды. Приведенные положения ст. 93 Устава, на наш взгляд, могут быть оценены как основные положения региональной политики в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования, которые находят развитие в иных положениях Устава. Так, ст. 95 Устава предусматривает, что органы государственной власти области во взаимодействии с органами местного самоуправления осуществляют государственную политику в интересах населения области и координируют реализацию практических мер по охране окружающей среды и рациональному природопользованию, которые строятся на основе:
- приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
- научно обоснованных сочетаний экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду;
- обеспечения государственной поддержки сохранения и улучшения качества окружающей среды, охраны природы;
- предотвращения пагубных техногенных последствий для
окружающей среды и здоровья человека и осуществления согласованных действий по своевременному предупреждению, пресечению и выявлению нарушений природоохранного законодательства, распространению
передовой практики природопользования;
- определения основных направлений рационального природопользования и охраны окружающей среды;
- компенсации ущерба, возникшего в результате загрязнения
окружающей среды, в соответствии с действующим законодательством;
- гласности в работе и тесной связи с общественными
организациями и населением в решении природоохранных задач.
Конституции и уставы ряда субъектов Федерации по примеру Конституции РФ предусматривают полномочия глав регионов обращаться с соответствующими посланиями. Так, Конституция Кабардино-
Балкарской Республики предусматривает, что глава республики обращается к парламенту с ежегодными посланиями о положении в республике, об основных направлениях государственной политики республики (ст. 82). Конституция Чувашской Республики установила, что глава республики обращается к госсовету с бюджетным посланием,
посланием об основных направлениях государственной политики республики и о выполнении программ социально-экономического развития, утвержденных Государственным Советом Чувашской Республики (ст. 72). В соответствии с Уставом Тверской области губернатор ежегодно представляет представительному органу государственной власти области послание о положении дел в области (ст. 118). Аналогичное положение содержится в Уставе Тульской области (ст. 30).
Соответствующее обращение главы субъекта Федерации к представительному органу государственной власти рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания как политико-правовой документ, устанавливающий приоритеты, программные цели и задачи деятельности органов государственной власти субъектов Федерации [3].
Правотворчество в сфере регулирования земельных отношений является одной из форм, опосредующих региональную политику в сфере охраны окружающей среды и природопользования, и отражает ее правовую составляющую. При этом отдельные региональные законы содержат в своем наименовании термин «политика», что призвано, на наш
взгляд, подчеркнуть основополагающий, базовый характер закрепленных в них законоположений для всей системы регионального законодательства.
Так, 11 февраля 1999 г. Калининградской областной Думой был принят Закон «Об экологической политике в Калининградской области» [10]. В преамбуле закона указано, что он устанавливает правовую базу региональной экологической политики в целях формирования
благоприятной окружающей среды, обеспечения рационального
использования природных ресурсов и охраны здоровья населения в интересах нынешнего и будущего поколений на основе Конституции РФ. Статья 1 закона определяет сферу его применения и предусматривает:
- приоритет экологического законодательства и обеспечение
правового регулирования перехода к устойчивому развитию, использование бюджетного и налогового законодательства в качестве экономических рычагов экологизации производительных сил и формирования экологически безопасного поведения
природопользователей;
- совершенствование процедуры принятия экологически значимых решений за счет развития негосударственной и общественной экспертизы;
- содействие развитию экологического образования, воспитанию и пропаганде экологических знаний;
- усиление экологической составляющей проектов законов Калининградской области, связанных с регулированием отношений в сфере природопользования, экономики и ее отраслей, общественной жизни и иных отношений, прямо или косвенно оказывающих воздействие на природу.
В ст. 2 закона дано легальное определение экологической политики, под которой понимается система мер, обеспечивающая благоприятное состояние окружающей среды на данной территории. Такое понятие представляется излишне лаконичным в части субъектов, определяющих средства достижения позитивной цели - благоприятного состояния окружающей среды. Политика в ее традиционном понимании представляет собой деятельность органов государственной власти (представительных органов) и государственного управления (исполнительных органов), преследующая определенные цели. В связи с чем нам представляется необходимым и в легальном понятии региональной политики указать состав органов (должностных лиц), определяющих и реализующих соответствующие меры, закрепив тем самым субъектный состав такой деятельности.
Статья 3 закона определила цели экологической политики, отнеся к ним: сохранение природы как главной основы жизни и деятельности будущих поколений; обеспечение конституционного права жителей области на благоприятную окружающую среду; формирование экологического мировоззрения и культуры населения области; интеграция
в международную систему деятельности по сохранению глобального экологического равновесия. Кроме того, закон определил основные принципы экологической политики на территории области, в качестве которых определены: учет целостности и взаимосвязанности всех
компонентов окружающей среды; постоянное и планомерное уменьшение вредных воздействий на окружающую среду и другие принципы.
Закон также определил задачи региональной экологической политики, определив их как:
- поддержание качества окружающей среды на уровне, безопасном для здоровья людей и функционирования экосистем путем регулирования хозяйственной и иной деятельности;
- создание единой государственной системы экологического мониторинга на территории Калининградской области;
- создание надежной информационной системы для принятия эффективных решений в сфере экологической политики;
- сохранение и восстановление естественного биологического разнообразия Калининградской области;
- создание экономического механизма стимулирования
использования экологически безопасных видов хозяйственной и иной деятельности;
- разработка и реализация нормативных правовых актов, экологических программ и проектов и иные задачи (ст. 4).
В других субъектах Федерации также имеется опыт принятия региональных законов, определяющих правовую политику в различных сферах общественных отношений. В частности, Закон Республики Саха (Якутия) «О градостроительной политике в Республике Саха (Якутия)» определяет, что градостроительная политика — это правовая, административная, организационная и экономическая деятельность, направленная на выявление, постановку и решение актуальных проблем территориального развития с учетом долгосрочных перспектив развития Республики Саха (Якутия), реализуемых посредством градостроительной деятельности (ст. 1).
Сравнительный анализ регионального земельного законодательства показывает, что за годы проведения аграрной и земельной реформ в субъектах Федерации накопился значительный по своему объему и содержанию нормативный материал, требующий анализа с точки зрения его последующей кодификации на основе концепции развития регионального земельного законодательства, представляющей собой одну из форм региональной правовой политики. Необходимость концептуального подхода к совершенствованию земельного законодательства субъектов Федерации обусловлена как состоянием экономики, так и ухудшением экологической обстановки. В связи с чем существующее состояние регионального земельного и природоохранного
законодательства уже не в полной мере отвечает современным требованиям.
Как видно из материалов, отражающих состояние земельных ресурсов областей Центрального федерального округа и иных субъектов Федерации, характер устойчивой тенденции приобрели деградация земель сельскохозяйственного назначения, ухудшение качественных характеристик и структуры сельскохозяйственных угодий. В частности, данные государственного мониторинга земель свидетельствуют, что практически во всех субъектах Российской Федерации имеется тенденция по ухудшению состояния земель. Среди опасных негативных процессов на территории Российской Федерации интенсивно развиваются эрозия, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 г., водной эрозии подвержено 17,8 % площади сельскохозяйственных угодий, ветровой — 8,4 %,
переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3 %, засоленные и солонцеватые — 20,1 % сельскохозяйственных угодий [4].
Такое состояние земельных ресурсов предопределяет в качестве важнейшей составляющей региональной земельной политики и главной задачи правового регулирования земельных отношений закрепление правил, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель, и в первую очередь — земель сельскохозяйственного назначения.
Создание регионального правового механизма обеспечения
рационального использования земель предполагает закрепление
непосредственно в земельном законодательстве субъектов Федерации природоохранных норм. Экологизация регионального земельного законодательства выступает объективным требованием, продиктованным необходимостью реализации концепции перехода к устойчивому
развитию, а также призвана обеспечить решение задач, поставленных в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. В связи с этим следует отметить, что в качестве одной из основ федеральной и региональной земельной политики необходимо рассматривать программно-политические акты Президента РФ, которые в силу положений ст. 80 Конституции РФ должны учитываться как
конституционно-правовые (базовые) составляющие при определении основных принципов и направлений как федеральной, так и региональной земельной политики, реализуемой в земельном законодательстве.
Библиографический список
1. Российская правовая политика / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 180.
2. Бочарова Е.П. Понятия и принципы правотворчества Российской Федерации // Актуальные проблемы правопорядка. М., 2003. Вып. 6.
С.203-208.
3. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. М.: Совет Федерации, 2008. С. 315.
4. Интернет-ресурс: http://www.rosreestr.ru.
V. Kharkov
Legal bases of federal and regional land policy
Legal bases of forming and implementation of federal and regional land policy are examined in the article on the base of constitutional and federal and regional land legislation analysis.
Key words: legal policy; regional land policy; land legislation of subjects of The Russian Federation.
УДК 343.5
И.Н.Дроздова, старший преподаватель, 889531846107, drozdowairina@gmail.com (Россия, Новомосковск, НФ УРАО)
КВАЛИФИКАЦИЯ УНИЧТОЖЕНИЯ ПАМЯТНИКОВ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ ПО ПРИЗНАКАМ ОБЪЕКТИВНОЙ СТОРОНЫ
Рассмотрены проблемы квалификации преступления, предусмотренного ст.243 УК по признакам объективной стороны и предложены: определения уничтожения и повреждения, дополнение содержания квалифицированного состава преступления и введение новой статьи «Вандализм в отношении культурных ценностей».
Ключевые слова: памятники, объективная сторона, уничтожение, повреждение, действие, бездействие, материальный состав, квалифицированный состав, вандализм.
Нарушение охраняемого законом объекта может быть совершено не любыми, а только определенными действиями, характер которых определяется в первую очередь свойствами объекта[1]. Их выявление -есть необходимое условие правильной и точной квалификации преступного деяния. С точки зрения современной уголовно-правовой
