CC BY
46
Т.А. Вершило*
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ПРИРОДОРЕСУРСНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ
Согласно принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции РФ, государственные органы исполнительной власти осуществляют функции по администрированию. Администрировать - значит управлять, руководить чем-нибудь1.
Термин «администрирование доходов», распространяющийся и на сферу взаимодействия общества и природы, стали использовать в связи с изменением в последнее время бюджет-
2 3
ного и налогового законодательства, хотя сам законодатель не дает его толкования, а в научной литературе отсутствует его единое понимание4. Впервые применительно к доходам бюджета
* Доцент кафедры финансового права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук, доцент.
1 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2001. С. 19. Термин «администрирование» согласно энциклопедическому словарю происходит от лат. administro - управляю, заведую (см.: Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 24).
2 См.: ст. 5 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» // СЗ РФ. 2009. № 49 (ч. 1 и 2). Ст. 5869; Положение о порядке администрирования Центральным банком Российской Федерации поступлений в бюджетную систему Российской Федерации отдельных видов доходов от 27 августа 2008 г. № 320-П // Вестник Банка России. 2008. № 53.
3 См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3436.
4 См.: Иванов А.Г. Понятие администрирования налогов // Финансовое право. 2005. № 9; Гаджиева М.А. Эффективность налогового администрирования как основной фактор оценки эффективности налогообложения // Налоги (журнал). 2008. № 6; Беликов А.П. Налоговое администрирование как инструмент финансового контроля // Налоги (газета).
Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2010
данный термин употребил в своей работе С.В. Запольский, который под администрированием государственных доходов понимает деятельность по обеспечению возникновения, исполнения финансовых обязательств и мобилизации в бюджет предусмотренных законом денежных доходов государства5.
Администрирование доходов является важной частью исполнения бюджетов бюджетной системы РФ и чаще всего используется в контексте улучшения поступления доходов в бюджетную систему. Соответственно с учетом масштабов формирования российского бюджета за счет природоресурсных платежей исследуемая проблема является актуальной и для экологического права.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»6 введены новые понятия: «главный администратор доходов», «администратор доходов бюджета», а также определены основные полномочия этих субъектов.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ) доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Дохо-
2008. № 11; Пономарев А.И., Игнатова Т.В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. М., 2006; Хамзина Р.Р. Налоговый процесс в системе налогового администрирования // Финансовое право. 2009. № 6; Назаров В.Н. Правовое регулирование администрирования зачета и возврата взносов на обязательное пенсионное страхование // Социальное и пенсионное право. 2008. № 2; Фадеев Д.Е. Налоговое администрирование: новые правила - старые проблемы // Финансовое право. 2007. № 10; Клементьева Т.Н. Некоторые вопросы налогового администрирования // Финансовое право. 2007. № 9; Горулько И.А. К вопросу о налоговом администрировании крупнейших налогоплательщиков // Налоги (журнал). 2008. № 4.
5 См.: Запольский С.В. О системе органов, администрирующих государственные доходы // Субъекты советского административного права: Сб. науч. трудов. Свердловск, 1985. С. 148.
6 СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
ды бюджета формируются в соответствии с бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.
Доходы от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, иных обязательных платежей, других поступлений в соответствии со ст. 41 БК РФ являются источниками доходов бюджетов бюджетной системы РФ.
Главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.
В соответствии со ст. 1601 БК РФ к основным бюджетным полномочиям главного администратора доходов относятся:
формирование перечня подведомственных ему администраторов доходов бюджета;
представление сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;
представление сведений для составления и ведения кассового плана;
формирование представления бюджетной отчетности главного администратора доходов бюджета; осуществляет иные бюджетные полномочия.
Кроме того, главный администратор доходов бюджета утверждает правовые акты, которые содержат перечни доходов бюджетов, закрепленных за подведомственными администраторами доходов, и в отношении этих доходов наделяет их бюджетными полномочиями в соответствии с положениями п. 2 ст. 1601 БК РФ.
Администратор доходов бюджета - это государственный орган, орган местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплачен-
ных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы России.
Администратор доходов в соответствии с действующим бюджетным законодательством обладает следующими полномочиями:
осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;
осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;
принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов РФ;
принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы РФ и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;
в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета, формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;
осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.
Таким образом, согласно законодательству основными обязанностями администратора доходов бюджета являются начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты платежей в бюджет, а также пеней и штрафов.
Перечень главных администраторов доходов бюджета устанавливается законом о бюджете на соответствующий год. Перечень главных администраторов федерального бюджета на 2010 г. содержится в приложении 4 к Федеральному закону
«О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов». В частности, в области администрирования природоресурсных платежей в него включены: Министерство энергетики РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная налоговая служба, Федеральное агентство по образованию7.
Например, Федеральная налоговая служба (ФНС) осуществляет администрирование по следующим природоресурс-ным платежам: земельному налогу, единому сельскохозяйственному налогу, налогу на добычу полезных ископаемых, водному налогу; сбору за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; акцизам на природный газ, нефть и стабильный газовый конденсат; платежам за проведение поисковых и разведочных работ, за добычу общераспространенных полезных ископаемых, за добычу углеводородного сырья, подземных вод, за пользование недрами не связанное с добычей полезных ископаемых, разовыми (бонусы) и регулярными платежами за пользование недрами (ренталс) на территории РФ, платежи за пользование минеральными ресурсами и т.д.8
Рассмотрим на примере отдельных природоресурсных платежей полномочия ФНС по администрированию. Так, согласно налоговому законодательству земельный налог относится к местным налогам и 100% его поступлений направляются в
7 Указом Президента РФ от 4 марта 2010 г. «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации» Федеральное агентство по образованию упразднено, а его функции переданы Министерству образования и науки РФ (см.: СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1057).
8 См.: приказ ФНС от 5 декабря 2008 г. № ММ-3-1/643 «О порядке осуществления территориальными органами Федеральной налоговой службы бюджетных полномочий главных администраторов и администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
местный бюджет. Следовательно, земля в экономическом аспекте является основным объектом недвижимости. Как отмечается в
9
литературе , эксплуатация природных ресурсов приносит экономическую ренту - высокий доход, обусловленный объективными факторами, а не усилиями хозяйствующих субъектов.
С точки зрения объекта налогообложения земля имеет неоднородную структуру, что влияет на оценку налогового потенциала, так как земельный налог, единый сельскохозяйственный налог, арендная плата за пользование земельным участком и порядок их распределения различны в зависимости от принадлежности земель различным субъектам10. Со вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»11 возросло количество муниципальных образований12, и проблема разнородности структуры земельного фонда резко обострилась. Это связано в первую очередь с тем, что в различных муниципальных образованиях (муниципальных районах, поселениях, округах и т.д.) преобладают земли, находящиеся в государственной или частной собственности, а также земли, исключенные из объектов налогообложения, либо земли, в отношении которых устанавливаются различные льготы (например, изъятые из оборота и т.д.).
В соответствии со ст. 390 Налогового кодекса РФ налоговая база при исчислении земельного налога определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения. Поэтому муниципальные образования, на территории которых устанавливается земельный налог, обязаны провести кадастровую оценку своих земель. Вместе с тем на
9 См.: Рикардо Д. Начала политической экономии и налогового обложения // Соч.: В 3 т. Т. 1. М., 1955; Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2005. С. 291.
10 См.: Матеюк В.И. О бюджетах муниципальных образований сельских и городских поселений // Финансы. 2004. № 6. С. 14.
11 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
12 По данным Росстата, по состоянию на 1 января 2009 г. в России в государственный реестр включено 24 079 муниципальных образований (см.: URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/gosudar / ATD_0109.XLS).
практике собственники земель - физические лица отказываются проводить ее за счет своих средств, и муниципальные образования вынуждены проводить ее за счет местных бюджетов с последующей компенсацией этих расходов или за счет дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета, что, несомненно, представляет определенные трудности, как правовые, так и экономические. На протяжении последних лет при администрировании земельного налога налоговые органы сталкиваются с проблемой несвоевременного получения сведений о кадастровой стоимости земельных участков, поскольку в передаваемых Росимуществом данных о правообладателе земельного участка при наличии кадастрового номера отсутствует кадастровая стоимость, являющаяся налоговой базой.
Другая проблема касается исчисления земельного налога по земельным участкам, занятым многоквартирными жилыми домами (у налоговых органов отсутствует возможность исчислить земельный налог собственникам-налогоплательщикам, так как нет информации о доле собственника помещений в многоквартирном жилом доме13). Поэтому представляется необходимым наладить эффективное взаимодействие между налоговыми органами, Росимуществом, а также органами местного самоуправления, что позволит улучшить информационный обмен и собираемость земельного налога. Думается, что решением данной проблемы может стать передача прав по администрированию земельного налога муниципальным образованиям. Как следствие необходимо внести изменения в Налоговый кодекс РФ.
Кроме того, возникают проблемы и по поводу администрирования ФНС платежей, не являющихся налоговыми, в частности регулярных платежей за пользование недрами. Данные платежи взимаются на основании ст. 43 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах»14 за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства
13 См.: Итоги работы ФНС России в первом полугодии 2008 года: обзор материалов расширенной коллегии // Налоги и налогообложение. 2009. № 7.
14 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 м), используемых по целевому назначению.
С пользователей недр они взимаются отдельно по каждому виду работ, осуществляемых на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под ее юрисдикцией (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора, если иное не установлено международным договором).
Закон «О недрах» предусматривает, что регулярные платежи за пользование недрами не взимаются за: пользование недрами для регионального геологического изучения; пользование недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, сани-тарно-оздоровительное и иное значение; разведку полезных ископаемых на месторождениях, введенных в промышленную эксплуатацию, в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этих полезных ископаемых; разведку полезного ископаемого в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этого полезного ископаемого.
Регулярные платежи за пользование недрами взимаются в денежной форме и зачисляются в федеральные, региональные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ (ст. 43 Закона РФ «О недрах»). Их размеры определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Законом «О недрах» предусмотрены минимальные и максимальные ставки этого платежа. Конкретные ставки по этим платежам устанавливаются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами (таким органом является Федеральное агентство по недропользованию).
Кроме того, исходя из неналогового характера регулярных платежей за пользование недрами, следует учесть, что при выявлении нарушений законодательства о недропользовании (в частности, порядка исчисления и внесения в бюджет регулярных платежей за пользование недрами, порядка представления расчетов) налоговые органы не вправе применять меры ответственности за налоговые правонарушения, предусмотренные в гл. 16 Налогового кодекса РФ, а также за административные правонарушения (ст. 15.5, 15.6 КоАП РФ).
К плательщикам регулярных платежей за пользование недрами не применяется также пеня как способ обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов в соответствии со ст. 75 Налогового кодекса РФ.
Исходя из вышеизложенного, следует отметить, что администрирование природоресурсных платежей находится на ненадлежащем уровне. Можно согласиться с мнением А.А. Ялбул-ганова о том, что перечень государственных органов, на которых возложены функции администрирования поступлений в бюджетную систему РФ, должен быть оптимальным и стабильным; необходимо закрепить в законодательном акте четкую ведомственную принадлежность доходов определенным администраторам, что устранит неоднозначность трактовки всеми участниками бюджетного процесса своих прав, обязанностей15.
Кроме того, представляется необходимым усилить персональную ответственность лиц, осуществляющих администрирование природоресурсных платежей.
15 См.: Ялбулганов А.А. Эволюция правового регулирования неналоговых доходов в России // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. М., 2006.
