CC BY
47
ПРАВОВЫЕ НОРМЫ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИЕ СТАТУС ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ: К ВОПРОСУ СТРУКТУРИРОВАНИЯ И ИНТЕРПРЕТАЦИИ
А.И. ЦЫРЕТОРОВ, аспирант кафедры конституционного и международного права Бурятского государственного университета
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Аннотация. Исследуются некоторые вопросы структурирования правовых норм, регламентирующих статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Путем сопоставления этих норм осуществлена попытка выявить их подлинное место в механизме правового регулирования.
Ключевые слова: структурирование, правовая норма, функции, полномочия, правовой статус, полномочный представитель, федеральный округ.
THE RULES OF LAW REGULATING THE STATUS OF THE PLENIPOTENTIARY OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN FEDERAL
DISTRICT: TO A STRUCTURIZATION AND INTERPRETATION QUESTION
A.I. TSYRETOROV,
post-graduate student of the Constitutional and International
Law Chair, Buryat State University
Annotation. Article is devoted research of some questions of structurization of the rules of law regulating the status of plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal districts. By comparing these standards is an attempt to reveal their true place in the mechanism of legal regulation.
Key words: structurization, the rule of law, functions, powers, legal status, the plenipotentiary, federal district.
На протяжении своего существования российская государственность испытывала необходимость в оптимальных формах и методах управления территориями, которые могли бы обеспечить стабильное функционирование всех государственно-правовых институтов и единство страны. Осуществляемые в настоящее время преобразования в сфере государственного управления не являются исключением, а скорее логичным продолжением поиска форм и методов управления, полно соответствующих потребностям государства и общества. Доминирующей тенденцией в сфере государственного строительства современной России является усиление так называемой вертикали власти.
Одним из наиболее значимых и в то же время противоречивых элементов властной вертикали
является институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (далее — полномочные представители). Значимость этого института обусловлена той ролью, которую полномочные представители играют в деле сохранения единства государства и в создании необходимых условий для перехода к устойчивому развитию государства и общества посредством реализации своих координационно-контрольных полномочий.
Несмотря на значительный промежуток времени, прошедший с момента учреждения института полномочных представителей, и множества исследований в этой области, по-прежнему ряд вопросов их правового статуса не нашел должного изучения в юридической литературе и нуждается в теоретической разработке. Наименее исследованными являются вопросы
адекватности структурирования правовых норм, регламентирующих статус полномочного представителя, которые содержаться в Указе Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», утвердившем Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе (далее — Положение).
Под структурированием необходимо понимать расположение нормативных предписаний в нормативном правовом акте в определенном порядке. Этот порядок должен соответствовать требованиям формальной логики, быть последовательным, способствовать легкому восприятию нормативного материала субъектами правоотношений, соответствовать взаимосвязи и соотношению пра-
вовых норм в механизме правового регулирования. Правовые нормы, содержащиеся в нормативном правовом акте, должны размещаться в структурных элементах нормативного правового акта исходя из того, какую роль они играют в регулировании объекта правоотношений. Соблюдение этих правил является одним из факторов эффективности нормативного правового акта как регулятора общественных отношений.
Положение включает в себя следующие главы: «Общие положения» , «Основные задачи полномочного представителя», «Функции полномочного представителя», «Права полномочного представителя» и «Организация и обеспечение деятельности полномочного представителя». Каждая глава теоретически должна объединять в себе систему норм на основе общности их содержания и места в механизме правового регулирования.
Задачи, определенные полно -мочному представителю, обозначают некий социально значимый результат, на достижение которого направлена его деятельность. Функции полномочного представителя, как и всех иных государственных органов, представляют собой основные направления его деятельности, осуществляемые в рамках его компетенции посредством реализации его полномочий. Полномочия можно охарактеризовать как правовые средства осуществления основных направлений деятельности, закрепленные в нормативном правовом акте.
Единственный пункт, содержащийся в главе «Функции полномочного представителя», закрепляет перечень функций, возложенных на полномочных представителей:
$ обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
$ организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного
самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
$ организация контроля над исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, над реализацией федеральных программ в федеральном округе;
$ внесение Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
$ согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;
$ организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
$ принятие участия в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа, и др.
Деятельность полномочных представителей в основном заключается в различного рода воздействиях в отношении органов государственной власти и местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа, т.е. при осуществлении своих функций он принимает участие в их деятельности. Более того, реализация большинства этих функций невоз-
можна без такого участия. Однако в перечне функций «принятие участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа» занимает место самостоятельного направления деятельности. Разумеется, этот элемент правового статуса полномочных представителей не может являться самоцелью и выступает скорее средством осуществления определенных полномочному представителю функций, подразумевается и охватывается их содержанием.
В перечне прав полномочных представителей определена возможность направления полномочным представителем своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа, что соответствует правовой природе этого нормативного предписания. Однако в формулировке этого полномочия не предусмотрена возможность непосредственного участия полномочного представителя. Включение в перечень так функции ошибочно. Этот недостаток можно устранить путем исключения ее из перечня функций полномочного представителя и внесением корректировки в соответствующее полномочие, сформулировав его следующим образом: «Полномочный представитель имеет право: ... непосредственно участвовать в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находя -щихся в пределах федерального округа, а также направлять для этого своих заместителей и сотрудников своего аппарата».
Одной из значимых функций полномочных представителей является организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, ор-
ганами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями. Федеративная природа России предполагает существование федеральных органов государственной власти наряду с органами власти субъектов Федерации, которые вместе являются частями одной системы — механизма государства. Декларируемый в Конституции РФ принцип единства государственной власти предполагает существование взаимодействия между разными уровнями власти, их тесную взаимосвязь. Согласованность их деятельности во многом определяет эффективность всей системы государственного управления, что сказывается на всех сферах общественных отношений. Разумеется, в ходе деятельности федеральных органов и органов власти субъектов Федерации могут возникнуть разногласия, конфликты интересов, разрешение которых не является простым делом в силу отсутствия между ними отношений подчиненности.
В соответствии с Положением полномочный представитель организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, находящимися в пределах федерального округа. Для уяснения истинного места этой правовой нормы в механизме правового регулирования необходимо раскрыть сущность согласительных процедур, их назначение.
Суть согласительных процедур заключается в выдвижении компромиссных вариантов и в конечном счете в достижении консенсуса. Полномочный представитель при реализации этого нормативного предписания призван направить в нужное русло деятельность вышеуказанных органов, привести ее в состояние, при котором обеспечивается необходимое взаимодействие разных составляющих
государственного механизма, согласованность их функционирования. Фактически посредством реализации этой нормы полномочный представитель способствует достижению должного уровня взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации.
Более того, неоправданность расположения элемента правового статуса — «организации по поручению Президента Российской Федерации проведения согласительных процедур» в перечне функций подтверждается тем, что использование согласительных процедур закреплено в качестве полномочия Президента РФ в ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. Это полномочие выступает одним из средств осуществления Президентом РФ своих функций по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Следовательно, организацию согласительных процедур следует рассматривать в качестве не отдельной функции полномочных представителей, а инструмента координационной деятельности в соответствующем федеральном округе и одного из средств организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, осуществление которого делегировано Президентом РФ и, соответственно, его подлинное место в перечне полномочий.
Еще одним немаловажным направлением деятельности полномочного представителя является организация контроля над исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, над реализацией федеральных программ в федеральном округе. Наряду с этой функцией полномочный представитель вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполни-
тельной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Вызывает интерес соотношение этих направлении деятельности.
Государственный контроль представляет собой деятельность органов государственной власти в пределах их компетенции по проверке соответствия деятельности подконтрольного объекта правовым актам и решениям органов государственной власти и должностных лиц, по результатам которого в случае выявления неправомерной деятельности применяются меры принуждения1. Как указывает А.М. Тарасов, к числу основных задач государственного контроля следует отнести проверку исполнения требований законодательных и иных нормативных актов, относящихся к соответствующим отраслям и сферам государственного управления, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами, профилактику и пресечение нарушений государственной, в том числе служебной, дисциплины, изучение причин, а также разработку мер по устранению таких нарушений2.
Контроль, осуществляемый полномочным представителем в отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации, можно охарактеризовать как усеченный, поскольку он не имеет права применять к ним меры принуждения, а только правомочен вносить Президенту РФ предложения о приостановлении действия их незаконных актов.
Расположение нормы, определяющей, что полномочный представитель «вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской» в качестве одной из функций ошибочно по
следующим причинам: во-первых, внесение этих предложений, безусловно, направлено на пресечение выявленных нарушении и охватывается смыслом контроля как одной из функций, осуществляемой полномочным представителем. Во-вторых, всякое несоответствие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации может быть выявлено лишь в ходе контрольных мероприятий, и в этом случае внесение предложений о приостановлении противозаконных актов является одной из мер по устранению выявленных нарушений, посредством чего достигаются задачи контроля. Другими словами, внесение Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина является не направлением деятельности, а инструментом осуществления полномочным представителем своей контрольной функции, и, соответственно, его подлинное место — в перечне полномочий.
Ни одна правовая норма как результат мышления не может быть структурирована без конкретной системы понятий, которые придают правовой норме определенный смысл, наполняют ее регулятивное содержание, ее функциональное движение в правоприменительной деятельности. Малейшая неопределенность понятий ограничивает возможность правильного нормативного регулирования правовых отношений3. Проблема формирования юридических понятий в российской правовой системе требует серьезного научно-теоретического подхода в ее решении. Институт полномочных представителей за свою историю претерпел множество содержательных изменений, что сказывалось на его наименовании, и закономерно возникает вопрос
об удачности использования терминологии в его современном наименовании, о соответствии формы содержанию.
Связкой слов, образующих ключевой термин изучаемого нами института, являются «полномочный» и «представитель». Слово «полномочный» в русском языке означает обладающий какими-нибудь полномочиями, т.е. правом на совершение чего-нибудь. Под словом «представитель» понимается лицо, представляющее чьи-нибудь интересы, выражающее чьи-нибудь взгляды4. Словосочетание «полномочный представитель» означает лицо, представляющее чьи-нибудь интересы и обладающее соответствующими полномочиями, что свидетельствует о соответствии этимологии слова его нынешнему содержанию. Однако с позиции юридической науки применение слова «полномочный» излишне, поскольку юридический термин «представитель» сам по себе подразумевает наличие определенных полномочий5. Получается определенная тавтология.
Хотя возможен и другой подход: если затронуть вопрос глубже, слово «полномочный» является составным, первой частью которого являются слова «полно», означающее что-то доведенное до возможных пределов, и «мочный». Прилагательное «мочный» — восточнославянский эквивалент старославянизма «мощный»6, т.е. сильный, могучий. С этой позиции слово «полномочный» призвано подчеркнуть особую важность, значимость этого института. Тем не менее нельзя не заметить противоречивости в решении этой проблемы: ранее существовавшие представители Президента РФ имели сопоставимые полномочия, но их наименование не содержало слова «полномочный»7.
В Положении права полномочных представителей находят свое закрепление в гл. IV, однако каких-либо указаний на содержание его обязанностей Положение не содержит. К.В. Черкасов указы-
вает, что Положение не содержит норм, регламентирующих обязан-ности8. Определение компетенции полномочных представителей в существующем виде попадает под нормативно установленные признаки коррупциогенного фактора, так как создает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, широту дискреционных полномочий9.
Однако нельзя в полной мере согласиться с точкой зрения К.В. Черкасова по следующим причинам: во-первых, публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовывать в публичных интересах10. В противном случае правоприменение может обрести признак избирательности, что способствует коррупции. Это не означает, что у органа власти вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права приобретают характер исключения и находятся в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий11.
Во-вторых, по причине особой важности исполняемых полномочий, их общегосударственного характера, представляется, что полномочные представители не смогут отказаться от их исполнения. Можно сделать вывод о дуалистичности в правовом статусе государственного органа таких его составляющих, как «право» и «обязанность» (всякое право государственного органа является и обязанностью, и наоборот). Можно констатировать лишь номинальное отсутствие категории «обязанности» при их фактическом существовании в структуре правового статуса, т.е. перечень обозначенных в Положении прав полномочных представителей одновременно в своей основе является и перечнем обязанностей. Устранение этого дефекта возможно путем переименования главы — «Права и обязанности полномочного представителя», что позволит не дифференцировать права и обязанности
и будет способствовать их восприятию в единстве.
По мнению А.В. Зуйкова, назрела необходимость принятия не предусмотренного Конституцией РФ федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации» — комплексного акта, расшифровывающего и интерпретирующего конституционные положения о Президенте РФ, а также регулирующего основы правового статуса органов, обеспечивающих осуществление Президентом РФ своих полномочий12. Поскольку правовой статус полномочных представителей в федеральных округах как структур, обеспечивающих реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, вторичен по отношению к правовому статусу Президента РФ, логично его закрепление в рамках закона в качестве отдельного раздела. В этом документе
должны быть адекватно (сообразно их нагрузке и значимости в структуре правового статуса полномочных представителей как государственного органа) определены все его элементы.
1 Кононов Р.В. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля и надзора (вопросы теории) : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 11.
2 Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал рос. права. 2002. № 1. С. 26-36.
3 Юридическая техника : учеб. пособие / под. ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2010. С. 89-90.
4 Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой ; 14-е изд., стереотип. М., 1983. С. 491, 515.
5 Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 771.
6 Виноградов В.В. История слов / под ред. Н.Ю. Шведова. М., 1999. С. 506.
7 См., например, Указы Президента РФ от 15 июля 1992 г. № 765 «Об утверждении Положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области,
автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге», от 5 февраля 1993 г. № 186 «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге».
8 Черкасов К.В. О вопросе институ-ционализации правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Рос. юстиция. 2006. № 9. С. 59-60.
9 См. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов», постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов».
10 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56-57.
11 Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. URL: http://ak.gov-murman. ru/userfiles/file/Metodics-Yuzhaov.pdf (дата обращения: 12.05.2010).
12 Зуйков А.В. Политика в рамках права: «правила игры для Президента» // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 25-31.
ФЕНОМЕНОЛОГИЯ УЛИЧНОЙ ПРЕСТУПНОСТИ (постановочные проблемы)
Р.Ш. ШЕГАБУДИНОВ,
докторант кафедры криминологии Московского университета МВД России;
ММКРАЮШКИНА,
адъюнкт кафедры криминологии Московского университета МВД России 12.00.08 - уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
Krayushkina_ММ @mail.ru
Аннотация. В статье рассматриваются уличная преступность как социальное явление, предварительные условия и условия его возникновения и существования, побуждения выполнения уличных преступлений, их специфика, рассматриваются взаимосвязь уличных преступлений с различными социальными явлениями.
Ключевые слова:уличные преступления, побуждения уличных преступлений, условия выполнения преступлений.
PHENOMENOLOGY OF STREET CRIMINALITY (PRODUCTION PROBLEMS)
R.SH. SHEGABUDINOV, competitor of a scientific degree of doctor of law sciences of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
M.M. KRAYUSHKINA post-graduate student of the department of criminology of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. In article the street criminality as a social phenomenon, preconditions and conditions of its occurrence and existence, motives of fulfillment of street crimes, their specificity, interrelation of street crimes with the various social phenomena is considered.
Key words: street crimes, motives of street crimes, conditions of fulfillment of crimes.
