CC BY
229ЮРИДИЧЕСКИЕ ЗАПИСКИ. 2014. № 2.
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
УДК 342. 4
В.В. Никулин*, Е.Б. Крутько**
ПРАВОВЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗЫВА КОНСТИТУЦИОННОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: историко-правовой анализ
Никулин В.В., Крутько Е.Б. Правовые и политические проблемы созыва Конституционного Собрания Российской Федерации: историко-правовой анализ. - Статья .
Рассматривается конституционно-правовой статус Конституционного Собрания РФ, историкоправовые проблемы законопроекта «О Конституционном Собрании РФ», анализируется ход политической дискуссии о целесообразности принятия данного закона .
Ключевые слова: Конституция РФ, конституционное устройство, Конституанта, Конституционное Собрание, конституционный закон, конституционно-правовой статус, законопроект, политика, оппозиция, власть
Nikulin V.V., Krufko E.B. Legal and political problems of the convening of the Constitutional Assembly of the Russian Federation: historical legal analysis. - Article .
The constitutional and legal status of the Constitutional Assembly of Russia, historical legal problems of the bill «On the Constitutional Assembly of the Russian Federation» are considered, the political debate on the expedience of this law adoption is analyzed .
Keywords: Russian Constitution, the constitutional system, the Constituent Assembly, Constitutional Assembly, constitutional law, constitutional legal status, law, politics, the opposition, the government.
Нікулін В.В., Крутько О.Б. Правові та політичні проблеми скликання Конституційних Зборів Російської Федерації: історично-правовий аналіз. - Стаття .
Розглядається конституційно-правовий статус Конституційних Зборів РФ, історично-правові проблеми законопроекту «Про Конституційні Збори РФ», аналізується хід політичної дискусії про доцільність прийняття даного закону
Ключові слова: Конституція РФ, конституційний устрій, Конституанта, Конституційні Збори, конституційний закон, конституційно-правовий статус, законопроект, політика, опозиція, влада .
Конституция Российской Федерации (далее - РФ) в своих основных положениях является документом длительного действия . Вместе с тем стабильность, как свойство Конституции, не означает ее неизменности . Поэтому вопрос о порядке и
процедурах совершенствования конституционного устройства является одним из существенных элементов конституционного законодательства России . Положения главы 9 Конституции РФ определяет порядок принятия конституционных поправок и пе-
* Никулин Виктор Васильевич - заведующий кафедрой конституционного и административного права ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный технический университет», Юридический институт, доктор исторических наук, профессор, г. Тамбов, Россия .
** Крутько Елена Борисовна - магистрант юридического института ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный технический университет», кафедра гражданского права и процесса, г. Тамбов, Россия .
ресмотра Основного Закона, в том числе и используя институт Конституционного собрания (далее - КС). Порядок избрания КС, его численный состав, срок деятельности, основы порядка работы и другие особенности в Конституции не раскрыты Определить все эти положения призван федеральный конституционный закон Однако из предусмотренных Конституцией к обязательному принятию остался непринятым именно закон о Конституционном собрании, хотя история обсуждения данного закона насчитывает уже два десятилетия Конституция РФ определяет политикоправовую природу КС как государственно-правовой институт представительного характера, обладающий полномочиями учредительной власти [1]. Как известно, Учредительное собрание, или Конституанта, - это разновидность временно действующего представительного, парламентского учреждения, собрания депутатов, созываемое для выработки или пересмотра конституции Первый опыт практической его реализации был осуществлен в США, где он был положен в основу принятой в 1776 г. Декларации независимости североамериканских колоний Англии В современном смысле это понятие укоренилось в период Великой Французской революции, когда Национальное собрание в 1791 г. приняло первую демократическую конституцию, превратившую Францию из абсолютной монархии в ограниченную
Имеет опыт созыва Учредительного Собрания, хотя и негативный, и Россия Единственное предназначение Учредительного Собрания определялось как «ведение государственными делами до того момента, когда из рук полновластного учредительного собрания Россия получит законное, постоянное правительство» [2, с. 20-21]. Однако 6 января 1918 года деятельность Учредительного Собрания была прекращена насильственным способом, и исторический шанс решить проблему легитимности власти конституционным путём
был упущен, а сама идея Учредительного Собрания потеряла свою актуальность на долгие годы
Возвращение к идее Конституанты, как средству выхода из сложнейшего экономического и политического кризиса, отмечено в российском обществе в начале 1990- годов . В ноябре 1992 г. в Москве на учредительной конференции «Российского Учредительного союза» (РУС) было предложено созвать Учредительное собрание В январе 1993 года на конференции в Петербурге, посвященной развитию конституционного процесса в России, было заявлено, что «единственно возможный законный и мирный путь выхода из кризиса - созыв Учредительного Собрания, призванного решить коренной вопрос - учредить новое государственное устройство России путем принятия новой Конституции [3].
Особую остроту вопрос о созыве Учредительного собрания приобрел летом - осенью 1993 года В разгоревшейся дискуссии сформировались две основные позиции . Авторы первой считали, что вопрос о проведении российской Конституанты уже созрел и способен решить две главные задачи - вывод из кризиса российской государственности и принятие новой Конституции России Оппоненты Учредительного собрания указывали на его нелегитимность, поскольку этот законодательный и представительный орган не «прописан» в существующей Конституции К тому же сама реализация замысла учредительного собрания сложна по процедуре, а в условиях экономического и политического кризиса высока вероятность провала выборов [4]
С принятием Конституции 1993 года идея Учредительного собрания была признана неактуальной, а обсуждение перешло в плоскость обсуждения вопроса о необходимости принятия закона о КС и о содержании данного закона В начале 1994 года в Госдуму был внесен первый законопроект «О Конституционном Собрании», одним из основных разработчиков кото-
рого был О Г Румянцев Смысл закона заключался в предоставлении адекватных юридических средств разрешения возможного конституционного кризиса правовым путем, наделяя КС соответствующим правовым статусом: подтверждение неизменности Конституции; внесение изменений в Конституцию; разработка проекта новой Конституции; принятие новой Конституции; рассмотрение важнейших вопросов общественной и государственной жизни, имеющих общефедеральное значение. Стабильность положений закона гарантировалась невозможностью его изменения или отменены
Первоначальная концепция законопроекта была заслушана на заседании Комитета Госдумы по законодательству и судебно-правовой реформе в октябре 1994 года В ходе обсуждения законопроекта главные споры вызвала проблема принципов его формирования . В комитеты и депутатские фракции были направлены два варианта законопроекта с различным порядком созыва КС Первый вариант предполагал порядок созыва через выборы, второй - на представительной основе от субъектов Федерации . Проект Конституции считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями от общего числа территориальных депутаций членов КС Сторонники второго варианта исходили из затруднительности в нынешних условиях обеспечить прямые выборы, полагая приемлемой схему формирования Собрания в составе палат Федерального Собрания и полномочных делегаций субъектов РФ Несмотря на различные мнения, все участники процесса соглашались в том, что исходя из стратегического характера института КС, законопроект о нем требовал высокой степени согласия общественных сил
В январе 1995 года в Госдуму был внесен еще один законопроект, подготовленный совместно профильными комитетами Совета Федерации и Государственной Думы Закон предлагал формирование КС
на представительной основе в составе палат Федерального Собрания, полномочных делегаций всех регионов РФ, иных участников, что, по мнению разработчиков, обеспечивало представительный, компетентный и работоспособный характер Собрания .
Избирательные кампании по выборам в Госдуму и глав регионов, прошедшие в 1995 году, отодвинули проблему КС на второй план Тем не менее можно говорить о том, что дискуссии были не напрасными По крайней мере, предложенные концепции могли служить отправной точкой для продолжения дискуссии о моделях закона о КС .
Оживление интереса к проблеме отмечается в конце 1998 - начале 1999 года, что было связано с обсуждением и принятием в марте 1998 года Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» В этот период появляется несколько законопроектов «О Конституционном Собрании РФ», предложенных КПРФ, ЛДПР, Яблоко и другими партиями . Как и на первом этапе дискуссии, ключевой вопрос - принцип формирования КС Предлагались различные варианты формирования: должностной вариант - от органов государственной власти всех ветвей с включением в состав Собрания представителей от общероссийских профсоюзов; смешанный выборно-представительный принцип формирования, при котором часть членов КС избиралась бы населением, а другая часть представляла бы органы государственной власти Однако ни один из проектов не дошел до процедуры первого чтения, а в декабре 2000 г законопроекты были сняты с рассмотрения
Оживление интереса отмечается в Думе третьего созыва, начавшей работу в 2000 году. Весной 2000 года В .В . Путин высказал мысль о возможности внесения некоторых изменений в Конституцию РФ, что привело к активизации работы над законопроектом о КС . В июне - августе 2000 года в
Госдуму были внесены два законопроекта, один был подготовлен депутатами Госдумы - Б Б Надеждиным и В В Володиным, другой С А Ковалевым Оба законопроекта были в целом схожи, однако были несколько ключевых положений, которые отличали их друг от друга. Принципиальный характер имели, прежде всего, отличия, касавшиеся порядка формирования и состава КС Законопроект Б Б Надеждина предполагал, что членами Собрания по должности должны являться Президент, судьи Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда и Председатель Высшего Арбитражного Суда, члены Совета Федерации . Кроме того, Госдума назначает 100 членов Конституционного собрания из числа депутатов Госдумы Президент также назначает 100 членов КС из числа граждан РФ, обладающих признанной квалификацией в области права. Общее количество должно было составить 400 человек Законопроект С.А. Ковалева предполагал формирование Конституционного Собрания из 450 народных представителей, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по двухмандатным избирательным округам Но до реального рассмотрения законопроектов дело не дошло
В декабре 2001 года Президент России В В Путин, выступая на приеме, посвященном Дню Конституции, четко обозначил свою позицию в отношении созыва КС, заявив, что «вопрос о поправках, ведущих к принципиально новой Конституции, в нашей стране не стоит» [5] Отсутствие властной потребности в КС, которая находилась в противоречии с формальной необходимостью принятия конституционного закона, привела вновь к снижению интереса к принятию закона о КС Обсуждаемые в обществе возможные поправки к Конституции РФ теперь ограничились обсуждением поправок к главам с 3 по 8, которые могли быть реализованы в предусмотренном действующим законодательством порядке
Затишье в вопросе принятия закона продолжалось до начала 2011 года В апреле 2011 года в Москве состоялся съезд Народного движения за созыв Конституционного собрания Основными целями объявлялись вынесение на обсуждение вопроса о роспуске утративших функции народного представительства обеих палат российского парламента и избрание новой формы государственного и политического устройства страны На съезде неоднократно говорилось о необходимости возвращения России подлинного народовластия «соборного» типа, о крахе западноевропейской модели парламентаризма в России Это было продолжением патриотически-консервативной позиции, сложившейся в России, своеобразием которой было вытаскивание на свет старой славянофильской идеи о несообразности русскому пути западноевропейских институтов «народного представительства» [6] Съезд пришел к выводу, что в условиях экономического кризиса и краха либеральной модели экономики, созыв КС - это последний демократичный шанс изменить ситуацию в России Дискуссия об изменении главного закона страны обострилась перед президентскими выборами 2012 года. За изменение Конституции высказывались не только оппозиция, но и представители власти Спорными оставалась проблема характера поправок Если оппозиция настаивала на изменении не только глав 3 - 8, но и 1, 2, то власть ограничивалась возможными поправками только к главам 3 - 8 В таком случае надобность в законе о Конституционном собрании отпадала
В феврале 2012 года после встречи с представителями политических партий, не прошедших государственную регистрацию, тогдашний президент РФ Д. Медведев поручил своей администрации представить предложения по подготовке проекта федерального конституционного закона о КС, что привело к «возбужденному» политическому состоянию сторонников его созыва
Общественное обсуждение проблемы показало, что существуют различные мнения
о необходимости созыва КС Так, С Шахрай, один из разработчиков Конституции РФ полагал, что КС - это учредительный орган, который не обсуждает поправки к Конституции, он меняет Конституцию целиком . К тому же в обществе существует консенсус по первой и второй главам Конституции, устанавливающие базовые ценности и права человека. Что касается полномочий президента, правительства и парламента, то они могут уточняться с помощью поправок в Основной закон или принятия поправок в закон о правительстве [7]. Убежденными сторонниками созыва КС оставались коммунисты, которые считали, что многие проблемы российского общества связаны с нарушением баланса властей и «явными перекосами» в политической системе, и для изменения ситуации нужна обновленная Конституция
В конечном итоге инициатива по подготовке проекта федерального конституционного закона о КС не получила практического воплощения в конкретные законопроекты, представленные в Госдуму Созданная рабочая группа по рассмотрению вопроса во главе с первым заместителем главы президентской администрации В . В . Володиным пришла к выводу, что разработка законопроекта о КС в настоящее время нецелесообразна Такой вывод, очевидно, показывает, что власть не была заинтересована в его созыве, опасаясь нагрева политических страстей и дестабилизации положения в стране
В сентябре 2012 года Госдума шестого созыва отклонила законопроекты С Ковалева и В Надеждина о КС, пролежавших в Госдуме более десяти лет. Госдума посчитала, что принятие закона «О Конституционном собрании» «при отсутствии надобности в его созыве, созыв которого носит по своей сути специальный характер, входит в противоречие со смыслом 135-й статьи конституции, устанавливающей гарантии
неизменности действия демократических институтов РФ
Таким образом, отсутствие более 20 лет КС не создавало явных политических проблем для власти, и она не намерена что-либо менять в этой ситуации Это подтверждает и мнение Президента В. В. Путина, высказанное им в отношении изменения Конституции в послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года: «Убеждён, конституционный каркас должен быть стабильным, и прежде всего это касается второй главы Конституции, которая определяет права и свободы человека и гражданина Эти положения Основного закона незыблемы» [8] Это позволяет сделать вывод о том, что в среднесрочной перспективе каких-либо кардинальных изменений в Конституции ожидать не следует, следовательно, и принятие закона «О Конституционном собрании», которое бы позволило актуализировать процесс изменения глав 1 и 2 Конституции, для которых собственно и нужен созыв КС, не является на сегодняшний момент актуальным .
На сегодняшний момент в политическом и научном сообществе отсутствует сложившееся, четко понимаемое и согласованное представление о возможном составе КС, инициаторах и условиях его созыва, объемах и сроках его полномочий Круг основных проблем, являвшиеся предметом двадцатилетней дискуссии о КС, был и остается постоянным и в значительной мере узким . Основная дискуссионная проблема - это проблема способа формирования КС
Отсутствует согласованное понимание и в самом вопросе о необходимости принятия закона о КС. С одной стороны сторонники принятия закона утверждают, что такой закон необходим, поскольку отсутствие процедуры пересмотра Конституции политически опасно Наиболее последовательными сторонниками этой позиции является КПРФ, которая за последние годы разработала и внесла в Госдуму несколько
законопроектов. Центральная идея - перераспределение полномочий Президента в пользу сильного правительства и парламента, поскольку многие проблемы российского общества связаны с нарушением баланса властей и «явными перекосами» в политической системе, и для изменения ситуации нужна обновленная Конституция .
С другой стороны многие политики и ученые видят в действующей Конституции важный фактор стабильности в стране, имеющиеся же в ней юридические механизмы позволяют проводить модернизацию системы власти в рамках существующего законодательства. Конституционные нормы можно менять в двух режимах Первый режим связан с возможностью, хотя и непростой по процедуре, внесения изменений в те ее нормы, которые можно менять порядком принятия ФКЗ о поправках к Конституции РФ. Такая процедура касается глав 3 - 8 Конституции Вопрос об изменении глав 1, 2 и 9 глав решается особо, во втором режиме . По сути, Конституция содержит запрет изменять эти три главы каким-либо иным образом, кроме как путем принятия новой Конституции
Законодательная практика последних лет дала ряд примеров внесения изменений в целый ряд статей Конституции Федеральным собранием, например, меняющих период легислатуры Госдумы и Президента, объединение Верховного суда и Высшего арбитражного суда Таким образом, все разделы, посвященные организации государственной власти в России, изменению механизмов балансировки в системе разделения властей, включая реорганизацию законодательной, исполнительной и судебной ее ветвей, могут быть изменены в рамках процедуры принятия поправок к Конституции К тому же на сегодняшний день в обществе нет каких-либо существенных предложений по изменению глав
1, 2 и 9 С этой точки зрения КС абсолютно неактуально Сторонники отсрочки принятия закона мотивированно говорят о том,
что Конституция является не только юридическим, но и политическим документом . Поэтому наличие некачественного закона, способного изменить конституционный строй в стране, политически значительно опаснее отсутствия такого закона
Хотя за двадцать лет, прошедших с момента принятия российской Конституции, насчитывается более десяти законопроектов, только дошедших до Государственной Думы и рассмотренных в комитетах, и еще больше законопроектов, не рассмотренных ни в каком варианте, до сих пор институт КС в России еще не сконструирован даже на нормативном уровне. Двусмысленность и неточность конституционных положений, относящихся к КС, требуют их дополнительного толкования Конституционным Судом, прежде чем они станут нормами федерального конституционного закона Таким образом, в настоящее время нет ни политической, ни правовой основы и потребности в формировании Конституционного Собрания
Список литературы
1 . Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12. 12. 1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30. 12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 26.01.2009. - № 4 . - Ст. 445.
2.Гессен В .М . Русское Учредительное Собрание и выборы в него / В М Гессен -Пг. , 1917 .
3 Резунков В Даешь созыв Учредительного Собрания?! [Электронный ресурс] . - Режим доступа: http://putinavotstavku. org/ material . php?id=4F456F3CD9336
4 Известия, 1993, 23 января, 2 февраля
5 Путин В В Выступление на торжественном приеме, посвященном Дню Конституции 12 декабря 2001, Москва, Кремль // Журнал «Право и безопасность». - 2002. - № 1 (2) .
6. Никита Михалков. Манифест Просвещенного Консерватизма / [Электрон-
Концептуальные аспекты конституционно-правового регулирования в интеграционных процессах в рамках наднациональных союзных образований и стратегического партнерства
ный ресурс]. - Режим доступа:// http:// independent-news. ru/?p=7657
7 . Перспективы пересмотра конституции современной России / [Электронный ресурс]. - Режим доступа:// http://www memoid.ru
УДК 340.137.3
В.Н. Айвазян*
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССАХ В РАМКАХ НАДНАЦИОНАЛЬНЫХ СОЮЗНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПАРТНЕРСТВА
Айвазян В.Н. Концептуальные аспекты конституционно-правового регулирования в интеграционных процессах в рамках наднациональных союзных образований и стратегического партнерства. - Статья .
В статье рассматривается проблематика, связанная с изучением конфликтов в условиях глобальных кризисных процессов. По мнению автора, система международного права как система правового регулирования, определяющая базовые принципы легитимности, обречена иметь природу и юридический статус конституционно-правового регулирования с однозначным механизмом обеспечения системной целостности и взаимосвязанности регулирования наднационального права и конституционно-правового регулирования отдельных государств. Основным инструментарием приведения многосложного мирового процесса в единое правовое пространство с адекватным правовым закреплением является конституционализм и соответствующая система конституционноправового регулирования .
Ключевые слова: легитимность, модели правового пространства, глобальное управление, конституционализм, конституционная законность международного права, системный конфликт мировой правовой пространственности
Aivazyan V.N. Conceptual aspects of constitutional legal regulation in integration processes within the supranational Union entities and strategic partnerships. - Article .
The article focuses on the problems connected with the study of conflicts in the context of global crisis processes . According to the author, the system of international law as a system of legal regulation, which defines the basic principles of legitimacy, is doomed to have the nature and legal status of the constitutional legal regulation with unique mechanism of assurance at system integrity and interconnection of supranational law and constitutional legal regulation of particular states . The main tool to bring polysyllabic world process into an integrated legal space with adequate legal consolidation is constitutionalism and appropriate system of constitutional legal regulation .
Keywords: legitimacy, legal space model, global governance, constitutionalism, constitutional legitimacy of international law, system conflict of world legal spaciousness .
Айвазян В.Н. Концептуальні аспекти конституційно-правового регулювання в інтеграційних процесах в рамках наднаціональних союзних утворень і стратегічного партнерства. - Стаття .
* Айвазян Вардан Норикович - доцент кафедры конституционного права, Ереванский государственный университет, кандидат юридических наук, доцент, г. Ереван, Армения .
8 . Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации. 12 декабря 2013 года, Москва, Кремль / [Электронный ресурс]. - Режим доступа: / / http: / / admin-smolensk.ru/poslanie_prezidenta_federalnomu
