CC BY
26
С.В. Погорельская
Правовые и политические проблемы режима свободного передвижения в ЕС: На примере Германии
Аннотация. В статье на примере Германии рассматриваются трудности, с которыми сталкиваются социальные государства «старой Европы» в ходе реализации режима свободного передвижения в ЕС для граждан его новых членов, в особенности Румынии и Болгарии. Abstract. The case of Germany illustrates the difficulties faced by the social states of the «old Europe» in the course of introduction of the EU's free movement regime in its new member-states, especially Romania and Bulgaria.
Ключевые слова: Евросоюз, режим свободного передвижения, социальное государство, Германия, политические партии.
Keywords: European Union, free movement, social state, Germany, political parties.
«Мы не можем делить наше социальное государство со всем Евросоюзом!» Обращаясь с таким заявлением к комиссарам ЕС правоконсервативный Христианский социальный союз (ХСС) чувствовал за своей спиной не только своих баварских избирателей, но и большинство коренного населения Германии (10, с. 3). Еще десять лет назад одно лишь предположение, что немцам придется делиться с гражданами менее удачливых стран ЕС достижениями своего социального государства, показалась бы гражданам Германии никуда не годной фантастикой. Однако именно такая ситуация сложилась на рубеже 2013-2014 гг. Причина сложившейся абсурдной ситуации - это та торопливость, с которой ЕС в последние десять лет
старается осуществить свои интеграционные проекты. Законотворчество не успевает за политическим размахом, правовое обеспечение отстает от скорости, с которой принимаются решения в политике. Результатом темпов, взятых несущимся в свое «единое» будущее Евросоюзом, является недоработанность или противоречивость правовых нормативов, регулирующих конкретику тех политических мер, которые с великой идеологическо-пропагандист-ской помпой были провозглашены с высоких политических трибун.
Режим свободного передвижения в ЕС означал не просто свободу внутриевропейской миграции (она была и раньше) и не просто возможность (при наличии средств) жить в понравившемся государстве Евросоюза. Он позволял гражданам ЕС искать работу во всех странах Евросоюза. И, как выяснилось, подразумевал использование достижений того социального государства, в котором они работают. Об этом, впрочем, особенно не задумывались, поскольку проблем внутри ЕС в этой связи не было, по крайней мере в таких масштабах, чтобы привлекать внимание или даже вызывать озабоченность у коренных граждан благополучных государств «старой Европы». Ситуация изменилась после присоединения к ЕС двух относительно больших и бедных стран: Болгарии и Румынии.
С вступлением в ЕС Болгарии и Румынии в страны «европейского ядра» наряду с долгожданными дешевыми работниками различной квалификации активно двинулись и толпы нищих переселенцев, неграмотных, многодетных, стремящихся на свой лад использовать открывающиеся перед ними перспективы. У них был немалый повод для оптимизма: противоречивость и недоработка внутриевропейских нормативов позволяла находчивым беднякам не просто осесть в полюбившейся стране, но и в полной мере потребовать свою часть от ее социального «пирога». В Германии, например, внутриевропейские мигранты, ни дня не работавшие в этой стране, могли получить такую же социальную поддержку, как и коренные граждане, всю свою трудовую жизнь платившие отчисления в социальные кассы. Социальные государства богатых стран «старой Европы», создававшиеся поколениями европейских трудящихся, на основании сложившейся правовой ситуации были вынуждены открыть свои объятия многодетным цыганским семьям из солнечной Румынии. Социальные суды Германии, подтверждав-74
шие право бедствующих румын и болгар на социальные пособия в полюбившейся им стране, ссылались на основополагающий постулат ЕС, согласно которому ни один гражданин ЕС не может быть дискриминирован в другом государстве ЕС.
В предлагаемой статье на примере Германии рассмотрено, как общеевропейские правовые нормативы реализовывались в национальном праве, какие проблемы возникли в стране с января 2014 г. после открытия немецкого рынка труда для граждан из Болгарии и Румынии и на каких путях немецкая политика старается их преодолеть.
Режим свободного передвижения в ЕС
Общая нормативно-правовая база
В Германии, как и в других государствах - членах ЕС1, граждане из других стран Евросоюза могут пребывать в стране на протяжении трех месяцев без каких либо условий. По истечении этого срока для различных категорий граждан действуют различные правила: наемные работники, лица свободных профессий, бизнесмены (а также члены семей) имеют те же права, что и граждане Германии. Лица, ищущие работу, располагают шестимесячным правом на пребывание, которое может быть продлено, если они докажут, что их шансы получить работу выглядят неплохо. В своих собственных странах они на протяжении трех месяцев могут получать пособие по безработице (если они были зарегистрированными безработными). Неработающие граждане ЕС могут находиться в Германии (теоретически) лишь на условиях самофинансирования. После же пяти-
1 Европейская правовая база: «Закон о свободном передвижении граждан ЕС», директива 2004/38/ЕС (FreizügG/EU (Richtlinie 2004/38/EG)). Ее интеграция в немецкое право: Статья 2 «Закона о реализации директив Европейского союза в вопросах пребывания и предоставления убежища» (Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) вступил в силу в августе 2007 (BGBl. I, 1970 ff), а также «Закон во изменение Закона о свободном передвижении граждан ЕС и прочих директив, регулирующих право на пребывание» от 21 января 2013 г. («Gesetz zur Änderung des Freizügigkeitsgesetzes/EU und weiterer aufenthaltsrechtlicher Vorschriften» vom 21. Januar 2013 (BGBl. I S. 86). См.: 7; 14; 15; 16.
летнего непрерывного пребывания в стране все граждане ЕС и члены их семей приравниваются в правах к гражданам Германии. Все вышесказанное, казалось бы, не дает оснований для беспокойства.
И тем не менее на сегодняшний день режим свободного передвижения в Германии - предмет острейших политических и правоведческих дискуссий, особенно много спорят о свободе передвижения рабочей силы. Причина этому заключается в сложной ситуации на внутреннем рынке труда и в той системе социального обеспечения безработных и неимущих, которая сложилась в Германии. На сегодняшний день правовые разночтения существуют в вопросе предоставления социальных пособий.
Германия в самом полном объеме использовала так называемую «формулу 2-3-2»1, поэтому граждане стран, вступивших в ЕС в 2004 г., получили неограниченный доступ к немецкому рынку труда только в 2011 г., а для граждан Болгарии и Румынии, вошедших в ЕС в 2007 г., немецкий рынок труда полностью открылся лишь с 1 января 2014 г., хотя, разумеется, осваивать его они начали раньше. Просто раньше им требовались разрешения с биржи труда, а с 2014 г. они смогли искать рабочее место на тех же основаниях, что и немцы. Отныне граждане всех стран ЕС обладают в Германии теми же правами на труд, как и коренные граждане.
Однако обладают ли они теми же правами на социальное обеспечение, могут ли они, как немцы, не проработав ни дня, требовать социальной поддержки? Нет, уверяют консервативные и либеральные немецкие политики, а за ними и большинство ужаснувшегося таким перспективам населения. Да, утверждает Комиссия ЕС. Надо делиться с гражданами стран, так долго прозябавших под гнетом социализма, говорят европейские комиссары. Надо быть солидарными. Ведь они такие бедные. Им надо помочь. А уж немцы-то (добавляют политкорректные, преимущественно «левые» силы в самой Германии) в силу их «исторической вины» за гитлеризм просто обязаны делиться с мигрантами, принадлежащими к
1 Согласно этой формуле, государства «старой Европы» могли максимум на семь лет ограничить доступ к своим рынкам труда странам, вступившим в ЕС в 2004 г. (кроме граждан Кипра и Мальты, на которые ограничения не распространялись). Эта формула действовала и по отношению к Румынии и Болгарии, вступивших в ЕС в 2007 г. 76
цыганскому народу: ведь гитлеровцы уничтожали цыган (или, как их сейчас называют, «синти и рома»). До сих пор «рома» не было предоставлено такой компенсации за геноцид, какую, например, получили евреи. Поэтому, полагают левые силы, к этой категории мигрантов нужно относиться внимательно. Польза для немецкого рынка труда от них, правда, очень небольшая, они обременяют социальные кассы, но зато у них много детей, что немаловажно для улучшения демографической ситуации в Германии1. Немецкие СМИ в первые месяцы 2014 г. пестрели заголовками о «напрасных немецких страхах», о том, что «социального туризма» в ЕС не существует, а также о том, что румынам и болгарам вовсе не интересна Германия и что политические элиты этих стран оскорблены ведущимися в Германии дискуссиями о «социальном туризме». Следует, впрочем, отметить, что румынские элиты были оскорблены дискуссиями исключительно о румынах, а не о цыганах-рома, а также тем, что этих цыган в немецких дискуссиях отождествляли с румынами. «Румыния вступила в ЕС вместе со своими цыганами, - заявил в начале 2014 г. румынский президент. - Все, кто приглашал нас вступить, об этом знали, поэтому и отвечать за них надо всем» (9).
Современная правовая ситуация
Назовем сначала главное на сегодняшний день противоречие общеевропейской правовой базы.
Основной норматив ЕС, регулирующий социальную сферу в условиях режима свободного передвижения, Постановление о координации систем социального обеспечения (2; 16, с. 1;) требует равного отношения ко всем гражданам ЕС, независимо от того, в каком государстве они находятся. В Германии этот норматив реализуется в национальном законе - Законе о координации системы социального обеспечения в Европе (7).
В то же время есть и Директива Европейского парламента и Совета от 29.4.2004 о праве граждан ЕС и членов их семей (14), ко-
1 Автор отдает себе отчет в том, что это звучит как гротеск, однако именно такое суммарное впечатление возникало от чтения многочисленных статей в немецких СМИ периода 2013 - начала 2014 г., в которых предпринимались попытки убедить немецкое население в необходимости проявить «европейскую солидарность» в отношении цыган.
торая оставляет решение о предоставлении социальной помощи в компетенции государств - членов ЕС. Приспосабливая свою правовую базу к требованиям ЕС, в рамках режима свободного передвижения немцы опирались именно на эту директиву, а также на прецедент, созданный Европейским трибуналом, постановившим в 2009 г., что социальное пособие для ищущих работу мигрантов может быть предоставлено лишь в том случае, если они обладают реальными шансами найти работу и могут это доказать.
Согласно немецкому социальному законодательству - Кодексу социальных законов, том 2, § 7, ст. 2 (Sozialgesetzbuch II § 7 Satz 2) (13), право на «пособие по безработице-2»1 в Германии имеют лишь внутриевропейские трудовые мигранты, работающие в Германии и делающие отчисления в социальные кассы. Оно не может выплачиваться мигрантам в течение первых трех месяцев их пребывания в стране, а также лицам, находящимся в Германии в поисках работы.
В то же время социальные суды в Германии все чаще принимают решения предоставить эти пособия и неработавшим соискателям. При этом они ссылаются на уже названный выше общеевропейский норматив (Постановление о координации систем социального обеспечения), требующий равного отношения ко всем гражданам ЕС, поскольку, по их мнению, европейское право имеет бесспорный приоритет над национальным правом. По мнению Федерального социального суда (опубликованного 18 февраля 2014 г.), положение немецкого Кодекса социальных законов, целиком исключающее неработающих внутриевропейских мигрантов из числа возможных реципиентов социальных пособий, противоречит европейскому праву: следует проверять каждый индивидуальный случай, при необходимости и на уровне исков в социальные суды (4, с. 4). В настоящий момент данный вопрос является предметом правовых и политических дискуссий (март 2014 г.).
Кроме того, правовые неясности возникают и в связи с особенностями системы социального обеспечения в Германии, ре-
1 «Пособие по безработице-2» - бывшее «социальное пособие». Переименовано в рамках реформ социального государства и рынка труда в 2005 г. (четыре «реформы Хартца», по имени их создателя, менеджера Петера Хартца), ухудшивших положение как неимущих, так и наемных трудящихся.
формированной в 2005 г. Согласно нормативам ЕС, в первые три месяца внутриевропейские мигранты не имеют права на те социальные пособия в странах их нового пребывания, которые предусматривают вклады трудящихся в систему социального страхования (пособия по безработице, например). Однако они имеют право на пособия по нищете, не предусматривающие таких вкладов. Между тем в Германии в ходе «реформ Хартца» в 2005 г. два этих различных пособия, на одно из которых в вышеназванной правовой ситуации европейские мигранты права не имеют, а на другое -имеют, были соединены воедино. Пособие для долгосрочных (свыше двух лет) безработных, плативших в свое время взносы в социальные кассы, и социальная помощь (пособие по нищете), которая не предполагает платежей в системы социального страхования и может быть назначена и неработавшим соискателям, были сведены воедино в «пособие по безработице-2», (так называемый «Харц-4»). Это пособие составляет 391 евро.
Основные направления миграционных потоков, их характеристики
Начиная со второй половины 90-х годов Германия, утомленная наплывом соискателей политического убежища, контингентными и военными беженцами, а также немецкими переселенцами из постсоветского пространства, всеми силами старалась снизить поток въезжающих в страну малоимущих и неквалифицированных мигрантов из третьих стран. С начала 2005 г. она берет курс на привлечение «квалифицированных иммигрантов». Внутриевро-пейская миграция в 2005-2010 гг. не являлась острой проблемой: в страну въезжали преимущественно поляки, находившие временную работу в восточных областях страны, они не претендовали на постоянное жительство и не злоупотребляли (по крайней мере в широких масштабах) пробелами в социальном законодательстве. Имела место преимущественно приграничная трудовая миграция, в частности сезонных сельскохозяйственных рабочих. Однако согласно представленному в январе 2014 г. Федеральному сообщению о миграции за 2012 г. (10), в названном году число мигрантов вновь поднялось до отметок 1995 г. и достигло 1,08 млн, причем существенную часть составляли малоквалифицированные контингенты.
Из стран ЕС въехали 58% от всего количества мигрантов, три четверти этого контингента составляли мигранты из 12 «новых» стран ЕС. Из 623 407 въехавших в Германию в 2012 г. граждан ЕС самую большую группу (28,5%) по-прежнему (с 1996 г. бессменно) составили поляки, на втором месте - румыны (19,3%), которых в 2012 г. было на 22,5% больше, чем в предыдущем году. Третью по величине группу составляют болгары (9,7%), за ними следуют венгры (8,7%), итальянцы (5,9%), греки (5,2%) и испанцы (3,7%) (10, с. 4546). Миграция из Италии, Испании и Греции возросла в связи с кризисом: безработная молодежь из этих стран получает учебные и рабочие места в Германии.
Главная и ожидаемая немцами составляющая новых хлынувших в Германию с 1 января 2014 г. миграционных потоков из Болгарии и Румынии - это молодые, квалифицированные, высокомотивированные работники. Именно этот факт стараются подчеркнуть в немецких СМИ проевропейские политические силы и сторонники режима свободного передвижения.
Действительно, большинство врачей иностранного происхождения в Германии на сегодняшний день - румынские граждане (за ними следуют греки). В Германии они занимают освобождающиеся места немецких врачей, которые в свою очередь выезжают в те страны, где труд врача оплачивается лучше, например в Швейцарию. Таким образом, немецкие врачи вытесняются «дешевыми» коллегами из бедных стран. Кроме того, румынские врачи берут на себя работу в непопулярных у немецких врачей малонаселенных и бедных сельских областях восточной части Германии1.
Вторая ожидаемая Германией составляющая этих новых миграционных потоков - персонал средней квалификации, специалисты по уходу за престарелыми, строители. В данной сфере в Германии существует реальный дефицит рабочей силы, причем приток рабочих из бедных европейских стран позволяет работода-
1 В этой связи в СМИ имели место споры проевропейских элит и «реалистов»: «европейцы» утверждали, что больной должен быть в состоянии на английском языке объяснить иностранному врачу свою проблему. «Реалисты» указывали, что от одиноких старух в обезлюдевших деревнях Восточной Германии нельзя ожидать знания английского, напротив, румынские врачи, берущие на себя работу на сельских участках, обязаны знать немецкий. 80
телям еще более ужесточить условия труда в данных профессиях и сократить оплату. Это, в свою очередь, ведет к оттоку немецких квалифицированных медсестер и сиделок из государственных учреждений в частные фирмы или за рубеж. Строительный же бизнес в Германии на уровне рабочих давно уже перестал быть немецким.
Третья составляющая - низкоквалифицированные, сезонные сельскохозяйственные рабочие, приезжающие, например, на уборку огурцов или резку спаржи.
И наконец, нежеланная, однако весьма объемная часть внут-риевропейской миграции - бедное, неквалифицированное, иной раз малограмотное население по большей части из сельских областей Румынии. Случалось, что целые цыганские деревни в Румынии снимались с места и переезжали в Германию на постоянное место-жительство1.
Проблемы
Рассмотрим подробнее, какие проблемы создает для Германии новая внутриевропейская трудовая миграция.
Высококвалифицированные мигранты вытесняют высококвалифицированных немцев
Миграция высококвалифицированных молодых мигрантов с востока на запад Европы имеет двоякий эффект. Немецкий рынок труда наполняется высокомотивированной молодой рабочей си-
1 В немецких СМИ приводили пример румынской деревни Фонтенеле, населенной оседлыми цыганами из секты пятидесятников. Девушка из этой деревни вышла замуж за безработного восточного немца, который привез ее в Берлин. Последовала цепная реакция и вскоре родичами и кумовьями был заселен целый квартал в бедном районе Берлина «Нойкёльн», где новые европейцы компактно продолжили свою деревенскую жизнь. По иронии судьбы улица их заселения носила название «улицы Хартца». Практически все приехавшие получали пособие по нищете «Хартц-4». Немцу, своей женитьбой инициировавшему процесс переселения румынской деревни, пришлось помогать переселенцам интегрироваться. Не выдержав напора новой родни, требовавшей поддержки в обустройстве, он скрылся в неизвестном направлении. Тяжесть интеграции цыганского квартала легла на местный муниципалитет. История получила широкую огласку (см.: 5).
лой, готовой в случае необходимости работать на более низких зарплатах и на худших условиях, нежели местные работники аналогичной квалификации. Как следствие этого, приятного для работодателей качества возникают опасения и недовольство в соответствующих немецких профессиональных кругах. Эмиграция молодых высококвалифицированных немцев, в частности врачей, в иные страны, в особенности в Швейцарию и Великобританию, усилилась. Таким образом, в медицине, например, молодые врачи из Румынии и Болгарии не столько заполняют существующие вакансии, сколько создают их, вытесняя из страны немецких работников, привыкших к высоким зарплатам и социальным стандартам. В результате они занимают высвобождающиеся места на более удобных для работодателей условиях. Как следствие, понижается уровень медицинского обслуживания в государственных клиниках, причем речь идет даже не столько о квалификации (она достаточно высока), сколько об обращении с больными и о психологическом климате в трудовых коллективах.
Для самих же стран Восточной Европы (в данном случае Румынии и Болгарии) отток квалифицированной молодежи из социально важных специальностей ведет к нехватке соответствующего персонала на внутренних рынках труда. Из Румынии за 20 лет выехали трудиться в Европу более 30 тыс. врачей, а в Болгарии, как утверждают немецкие СМИ, система здравоохранения не разрушается пока лишь потому, что в ней продолжают работать врачи пенсионного возраста. Единственный выход для этих стран - открыть свои рынки труда для квалифицированных мигрантов из других государств, например для граждан Украины, России и иных государств, не являющихся членами ЕС (1).
Недочеты в правовой системе и несогласованность европейских нормативов облегчают злоупотребление социальным законодательством
Как уже указывалось выше, в ЕС официально провозглашается, что право на социальные пособия имеют лишь те внутриевро-пейские мигранты, кто работал (или работает) в принявшей его стране или же переехал в нее на длительное жительство. Это положение по ходу его реализации в Германии оставляет находчивым
новым европейцам из Румынии широкое пространство для обмана и злоупотреблений.
Например, лица свободных профессий (к которым относятся также владельцы небольших фирм и ремесленники) в случаях, если их доходы ниже прожиточного минимума, имеют право на государственное социальное пособие, дополняющее их доход до необходимого в Германии прожиточного минимума. Отмечались многочисленные случаи, когда мигранты из Румынии и Болгарии, платя 30 евро за сертификат ремесленника, с первого же дня пребывания в Германии обращались за данным пособием и получали его. Проверки показывали, что они практически не работают по специальности: они въехали в страну целенаправленно для получения дармовых денег. Такие случаи были, разумеется, и раньше, но с вступлением Румынии в ЕС и с окончанием 1 января 2014 г. немецкого «моратория» на свободный доступ румынских граждан к рынку труда и к социальным гарантиям эта тенденция приобрела массовый характер и в силу этого стала достоянием не только социальных контролеров, но также политики и СМИ, а следовательно, и граждан.
Миграция малообеспеченных, неквалифицированных слоев
В немецких СМИ в последние полгода все чаще говорят о «социальном туризме», подразумевая въезд в страну большого (нередко даже организованного переселения деревней) контингента мигрантов, не способных интегрироваться ни в систему трудовых отношений, ни в бытовую жизнь. В этой связи указывается на проблемы городов и коммун, облюбованных этими мигрантами для компактного заселения.
Заселяя бедные районы больших городов (например, Ной-кёльн в Берлине), эти мигранты еще более усугубляют сложную социальную ситуацию на местах и геттоизируют и без того проблематичные кварталы. Школы переполнены детьми и подростками, не только не говорящими по-немецки, но не умеющими даже писать, читать и считать на родных языках, поскольку они не посещали школу у себя на родине. «Детские пособия» в Германии рассчитаны на поддержку немецких семей, где по нынешним временам и двое детей уже считаются роскошью. Румынские же роди-
тели, поселившиеся в Германию, получают пособия на десятерых детей, причем часть этих детей может вообще жить не в Германии, а в Румынии.
На всю страну прозвучала проблема города Дюйсбурга, подвергшегося массовому заселению цыганскими кланами из Румынии. Проблемы, возникшие в этой связи для местного населения и социальной инфраструктуры, были столь велики, что город посетил комиссар ЕС по социальным вопросам, призвавший немецких горожан к солидарности с новыми жителями. Немецкие проблемы, отразившиеся в политической дискуссии начала 2014 г., Комиссия охарактеризовала как «немецкие мифы» (11).
Вивиана Рединг, комиссар по вопросам юстиции, заявила, что Комиссия побуждает все государства - члены ЕС разработать национальные планы действий по интеграции цыган племени рома. В начале апреля в Брюсселе состоялись первые дискуссии по этой теме.
Затронутые нашествием из «новых европейских демократий» города и коммуны Германии, не способные справиться с массовым наплывом нищих, а иной раз и криминальных мигрантов, в начале 2014 г. обратились к правительству с просьбой о помощи и поддержке. С их, возможно, не корректной политически, но зато реалистической и практической точки зрения, проблемы, порожденные не на муниципальных и коммунальных, а на государственных и общеевропейских уровнях, не могут и не должны быть переложены на плечи местных властей. Решать их обязаны те, кто в общеевропейском идейно-политическом рвении своими непродуманными решениями открыл путь массовому «социальному туризму».
Реакция властей, политиков и населения
Правительство
Учитывая трудности, перед лицом которых оказался ряд немецких городов, принявших на себя малообеспеченную, неквалифицированную миграцию из Румынии, а также обращения муниципалитетов этих городов к правительству, оно в январе 2014 г. создало Государственную комиссию, целью которой являлось изучение правовых проблем и претензий в вопросах использования
немецкой системы социального обеспечения внутриевропейскими мигрантами. Комиссия работает под руководством Министерства внутренних дел и Министерства труда и социального обеспечения. 26 марта 2014 г. Комиссия представила первый, промежуточный отчет (13). Его официальный заголовок: «Правовые вопросы и вызовы при использовании систем социального обеспечения гражданами стран - членов ЕС», однако в разговорном обиходе он называется «Отчет о нищей миграции». Поскольку это правительственный документ, а не предвыборное выступление, авторы постарались быть предельно политкорректными, а по возможности и оптимистичными. Вызывающие беспокойство цифры сопровождаются бодрыми проевропейскими комментариями, а создавшиеся проблемы называют «чисто региональными». Отмечая положительную динамику притока рабочей силы по результатам режима свободного передвижения и радуясь этому, Государственная комиссия в то же время отмечает, что с 1 января 2014 г. в Германии создались реальные проблемы в связи с наплывом малообеспеченных мигрантов из новых стран ЕС. В частности, перегруженными оказались такие сферы, как школьное обучение, жилищный сектор, здравоохранение и социальное обеспечение. Правительство признало, что въезд бедных мигрантов из Болгарии и Румынии создал проблемы на местах: не в последнюю очередь в силу концентрации этих мигрантов в определенных городах, вернее, в определенных районах данных городов, в первую очередь в Дюйсбурге и Оффенбахе. Причем концентрация эта происходит в рекордно короткие сроки: по оценкам некоторых коммун, их население до 90% увеличилось за счет румынских мигрантов.
Комиссия отмечает, что в целом в 2013 г. в Германию из Болгарии и Румынии въехало «всего лишь» на 75 тыс. человек больше, чем выехало, а в 2014 г. предполагается удвоение этого числа (13, полный текст с. 16-17). Кстати, самая большая группа внутриевро-пейских мигрантов, показывающая позитивное сальдо (въехавших больше, чем выехавших), - по-прежнему поляки, но к ним немцы уже притерпелись. К тому же польские мигранты, в 90-е годы считавшиеся воплощением восточноевропейской нищеты, за прошедшие 20 лет уже нашли в Германии свои ниши и не манипулируют системами социального обеспечения в такой мере, чтобы это стало политической темой.
Из въехавших в Германию болгар и румын, указывается в отчете, пособие Хартц-4 получало «лишь незначительное количество», а именно около 40 тыс. человек в 2013 г., что составляет 0,7% от общего количества реципиентов этого пособия в Германии (13, с. 25).
Государственная комиссия объявляет о выделении средств в размере 200 млн евро в течение последующих семи лет. Причем большинство средств (140 млн) будет выделено ЕС из его Социального фонда (ЕББ), а оставшиеся предоставят федеральное правительство и в значительно меньшей степени - земельные правительства. Все эти деньги инвестируются на интеграцию обосновавшихся в Германии мигрантов, курсы немецкого языка, зарплаты специальным сотрудникам, владеющим румынским и болгарским и способным помочь новым жителям Германии сориентироваться в их правах и обязанностях. Поскольку вновь прибывшие в поисках дешевого жилья компактно разместились в самых нехороших городских районах, выбрав в них самые нехорошие кварталы и заселившись там в самые нехорошие дома, правительство предпримет меры для облагораживания среды их обитания. Из тех же средств будет произведен ремонт домов, построены детские площадки, разбиты скверики и открыты учреждения культурного досуга (13, с. 65-80).
И наконец, комиссия предлагает ряд промежуточных мероприятий, призванных сократить возможности злоупотребления системой социальной защиты. Например, предлагается запретить повторный въезд в Германию тем мигрантам, которые будут уличены в злоупотреблениях и обмане органов социального обеспечения. Ужесточение права на получение сертификата ремесленника должно предотвратить злоупотребления и в этой сфере. Службы, выдающие данные сертификаты, будут обязаны проверять их соискателей на предмет «ложной самостоятельности» (13, с. 95). Пособия на детей будут выплачиваться родителям, обладающим идентификационным налоговым номером. Предполагается связать пособие на детей школьного возраста с доказательством, что эти дети посещают школу.
Окончательный отчет комиссия представит в июле 2014 г. После этого правительство перейдет к реализации разработанных программ. Время поджимает - в случае сохранения темпов миграции из Румынии и Болгарии при существующих неясностях в со-86
циальном праве и при непреодоленных финансовых трудностях на местах, целый ряд городов и коммун Германии столкнется с серьезными структурными проблемами, а ультраправые партии обрадуются приросту избирателей.
Партии
Сильные (так называемые «народные») партии - христианские демократы (ХДС/ХСС) и социал-демократы (СДПГ), - ныне образующие правительство Большой коалиции, вынуждены были вынести данную тему на публичное обсуждение и представить свои позиции, так как в ином случае ее используют партии правого и ультраправого спектров. Особенно в этой связи опасаются правых популистов, так называемых «гражданских правых» - партия Альтернатива для Германии (АдГ).
Ни одна из немецких партий не выступает против режима свободного передвижения как такового. Речь идет в первую очередь (например, у ХСС) об изменениях или хотя бы уточнениях существующих правовых нормативов с целью избежать злоупотребления системой социального обеспечения в Германии.
ХСС инициировал дебаты по данной теме, выступив за прием «трудящихся мигрантов», но решительно протестуя против распространения немецкой системы социального обеспечения на тех мигрантов из стран ЕС, которые не способны или не желают интегрироваться в систему трудовых отношений.
ХДС предполагает сделать тему «свободного передвижения рабочей силы» темой своей предвыборной борьбы за места в Евро-парламенте (выборы летом 2014 г.) исключительно в контексте защиты системы социального обеспечения. В проекте программы содержится требование изменить или уточнить соответствующие нормативы европейского права с целью уменьшить для бедных внутриевропейских мигрантов соблазн переехать на жительство в страны с сильными системами социального обеспечения. В марте ХДС выпустил предвыборный листок «За режим свободного передвижения. Против злоупотребления социальной помощью. Уменьшить миграцию малообеспеченных» (4).
СДПГ критикует позиции ХДС и в особенности ХСС. В то же время она вынуждена признать существующую проблему, чтобы
не войти в конфликт со своим партийным базисом на местах: ведь большинство коммун, подвергшихся массовому заселению бедными мигрантами, управляются именно социал-демократами. В проекте программы для выборов в Европарламент партия социал-демократов заявляет о своей поддержке режима свободного передвижения трудящихся, но и требует предотвратить злоупотребления системами социального обеспечения, а также ввести единый уровень минимальной зарплаты по всему ЕС: эта мера предотвратит демпинг заработной платы в Германии в связи с наплывом дешевой рабочей силы.
Зеленые и Левая партия подчеркивают равенство всех граждан ЕС в их социальных правах. Зеленые, кроме того, активно нападают на позиции консерваторов. В начале марта 2014 г. они потребовали от ХДС отказаться от своей программы.
Позиция партии Альтернатива для Германии близка позиции ХСС: по мнению данной партии, следует предпринять меры, чтобы, стимулируя мобильность рабочей силы в масштабах ЕС, предотвратить в то же время злоупотребления системами социального обеспечения богатых европейских стран, возникающие по ходу внутриевропейской миграции из бедных стран ЕС. Для этого необходимо соответствующее уточнение нормативов европейского права.
Население
По данным опросов (3, с. 2), население «относительным большинством» (49%) приветствует внутриевропейскую свободу передвижения рабочей силы (32% - против, каждый пятый опрошенный воздержался). Однако мнение опрашиваемых коренных граждан меняется, когда речь идет о Болгарии и Румынии, в этом случае 49% немцев выступают против такой свободы, а «за» - всего лишь 26%.
На бытовом уровне существует прочное (подогреваемое как СМИ, так и первым практическим опытом) убеждение, что граждане этих стран, независимо от того, являются ли они нищими или высококвалифицированными специалистами, вредны для Германии. Высококвалифицированные кадры ухудшают ситуацию своих немецких коллег, сбивая уровень зарплат и тем самым выдавливая
квалифицированных немцев в более успешные в плане оплаты труда страны Запада. Страдают от этого простые немецкие граждане, попадая, например, в больницах к врачам, с трудом говорящих на немецком, а в домах престарелых - к обслуживающему персоналу, не знающему немецкого языка, да к тому же и перегруженному работой. Нищие же мигранты отягощают систему социального обеспечения, которая и без того уже далеко не такая, какой была в свои лучшие годы в старой Западной Германии: она находится в кризисе и уже подвергалась серьезной структурной реформе в ущерб потребностям нуждающихся. Немцы готовы терпеть рядом с собой новых сограждан из новых стран ЕС, но психологически не готовы финансировать их из систем своего социального обеспечения. По убеждению рядовых обывателей, платить за общеевропейскую музыку должен тот, кто ее заказал, - Евросоюз из своего общеевропейского кармана.
С начала 2014 г. Германия в полном объеме чувствует новое измерение внутриевропейской миграции. К странам ЕС, граждане которых имели доступ к рынку труда и соответственно к системе социального обеспечения Германии, прибавились два проблематичных в социальном отношении новых члена ЕС - Болгария и Румыния. Говорить об окончательных результатах еще рано, идет накопление опыта. Однако первые проблемы в социальной, политической и правовой системах стран - членов ЕС, в частности Германии, показывают, что инициативы Брюсселя, как это уже случалось в истории европейской интеграции, опережают разработку нормативов, регулирующих реализацию общеевропейских амбициозных политических проектов на местах. Нестыковка европейских норм, неясность правовой ситуации привели, например в Германии, к тому, что малообеспеченные мигранты, прибывшие большей частью из сельских областей Румынии, использовали существующие пробелы в законодательстве для злоупотреблений, в частности для эксплуатации немецкой системы социального обеспечения. На момент написания данной статьи Германия ищет пути для преодоления возникших в этой сфере проблем.
Список литературы
1. Bade K.J. Gespenst: Arme EU-Migranten // Cicero. - Berlin, 2014. - Februar. -S. 40-41. - Mode of access: http://kjbade.de/wp-content/uploads/2014/ 02/2014-02_gespenst-arme-eu-migranten_CICERO.pdf (Дата обращения -06.05.2014).
2. Berichtigung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (ABl L 166 vom 30.4.2004) / / Amtsblatt der EU. - Luxemburg, 2004. - 7. Juni. - L 200 (47. Jahrgang). - S. 1-49. - Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX: 32004R0883R(01)&from=DE (Дата обращения - 06.05.2014).
3. Deutsche Fragen - Deutsche Antworten // Frankfurter Allgemeine Zeitung. -Frankfurt a.M., 2014. - 20. Februar. - S. 2.
4. Für Freizügigkeit. Gegen Sozialmissbrauch. Armutszuwanderung vermeiden // CDU. - 2014. - 27. März. - Mode of access: http://www.cdu.de/ sites/default/files/media/dokumente/140327-flugblatt-fuer-freizuegigkeit_
0.pdf (Дата обращения - 06.05.2014).
5. Gezer Ö. Paradies Neukölln / / Der Spiegel. - 2012. - 02. April. - Mode of access: http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-84631746.html (Дата обращения - 06.05.2014).
6. Gesetz zur Änderung des Freizügigkeitsgesetzes / / BGBl, Teil I: EU und weiterer aufenthaltsrechtlicher Vorschriften. - Bonn, 2013. - 21. Januar. -S. 86.
7. Gesetz zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit in Europa // Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz. - 2011. - 22. Juni. -Mode of access: http://www.gesetze-im-internet.de/sozsicheug/BJNR1 20210011. html (Дата обращения - 06.05.2014).
8. Hartz-IV für arbeitslosen EU-Bürger // Frankfurter Allgemeine Zeitung. -Frankfurt a.M., 2014. - 19. Februar. - S. 4.
9. Lachmann G. EU-Staaten sollen Roma-Problem lösen // Geolitico. - 2014. -
1. Februar. - Mode of access: http://www.geolitico.de/2014/02/01/die-eu-soll-roma-problem-loesen/ (Дата обращения - 06.05.2014).
10. Migrationsbericht 2012 / Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. - Berlin, 2014. - 245 S. - Mode of access: http://www.bamf.de/SharedDocs/Anla gen/DE/Publikationen/Migrationsberichte/migrationsbericht-2012.pdf
11. Nuspliger N. Leitfaden zur Verhinderung von «Sozialtourismus»: EU-Kommission verteidigt Freizügigkeit // Neue Zürcher Zeitung. - 2014. -14. Januar. - Mode of access: http://www.nzz.ch/aktuell/startseite/eu-kommission-verteidigt-freizuegigkeit-1.18220451 (Дата обращения -06.05.2014).
12. Preuss R. Harter Widerstand gegen die EU-Kommission / / Süddeutsche Zeitung. - München, 2014. - 11. Januar. - S. 3.
13. Rechtsfragen und Herausforderungen bei der Inanspruchnahme der sozialen Sicherungssysteme durch Angehörige der EU-Mitgliedstaaten / / Die Bundesregierung. - 2014. - 26. März. - Mode of access: http: / /www. bundesregierung.de/Content/DE/Artikel /IB/Artikel /Themen/2014-03-26-zwischenbericht-staatssekretaers-ausschuss.html (Дата обращения - 06.05. 2014).
Полный текст см.: http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/ PDF-Publikationen/ a813-zwischenbericht-ausschuss-sicherungssysteme-eu. pdf?_blob=publicationFile
14. Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG // Amtsblatt der EU. - Luxemburg, 2004. - 30. April. - L 158 (47. Jahrgang). - S. 77-123. - Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/ legal-content/ DE /TXT/PDF /?uri=CELEX:32004L0038&from=DE (Дата обращения - 06.05.2014).
15. SGB II Leistungsberechtigte // Sozialgesetzbuch (SGB II). - Zweites Buch: Grundsicherung für Arbeitsuchende. - § 7. - Mode of access: http://www. sozialgesetzbuch-sgb.de/sgbii/7.html (Дата обращения - 06.05.2014).
16. Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit // Amtsblatt der EU. - Luxemburg, 2004. - 30. April. - L 166 (47. Jahrgang). -S. 1-123. - Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/ TXT/PDF/?uri=CELEX:32004R0883&from=DE (Дата обращения -06.05.2014).
