CC BY
32ЮШИН Георгий Сергеевич,
аспирант кафедры теории и истории государства и права Института социально-гуманитарного образования Московского педагогического государственного университета, e-mail: [email protected]
ШИРЯЕВА Светлана Валентиновна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Института социально-гуманитарного образования Московского педагогического государственного университета,
e-mail: [email protected]
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИКАЗОВ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Аннотация. В настоящее время забота государства о нуждающихся представляет собой значимое направление правительственной политики, призванное реализовать идею социального государства. Между тем, в России идея забота о малоимущих, а также лицах, оказавшихся в трудных жизненных обстоятельствах, прошла долгий путь становления и развития, прежде чем получить законодательное закрепление. Одной из форм общественной помощи в Российской Империи были приказы общественного призрения, представлявшие собой главные структуры в рамках решения социальных проблем. В настоящей статье автором была охарактеризована деятельность приказов общественного призрения с точки зрения их внутренней структуры, управления и деятельности, правого закрепления полномочий, а также специфики работы. Автором делается важный вывод относительно значимости функционирования данных учреждений, а также их трансформаций с течением времени.
Ключевые слова: приказы общественного призрения, Российская Империя, малоимущие, нуждающиеся, сироты, попечительства.
YUSHIN Georgy Sergeevich,
Postgraduate Student, Department of Theory and History of State and Law, Institute of Social and Humanitarian Education, Moscow Pedagogical State University
SHIRYAEVA Svetlana Valentinovna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor,
Head of the Department of Theory and History of State and Law Institute of Social and Humanitarian Education, Moscow Pedagogical State University
LEGAL AND ORGANIZATIONAL BASIS FOR THE OPERATIONS OF PUBLIC SUPERVISION IN THE RUSSIAN EMPIRE
Annotation. At present, the state's concern for the needy is a significant direction of government policy, designed to implement the idea of a welfare state. Meanwhile, in Russia, the idea of caring for the poor, as well as people who find themselves in difficult life circumstances, has come a long way of formation and development before receiving legislative confirmation. One of the forms of public assistance in the Russian Empire was the orders of public charity, which were the main structures in the framework of solving social problems. In this article, the author has given a definition of the concept of "charity", characterized the activities of orders of public charity from the point of view
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2021
DOI: 10.24412/2076-1503-2021 -8-358-361 NIION: 2018-0076-8/21-142 MOSURED: 77/27-023-2021-08-341
of their internal structure, management and activities, the right consolidation of powers, as well as the specifics of work. The author draws an important conclusion regarding the importance of the functioning of these institutions, as well as their transformations over time.
Key words: orders of public charity, Russian Empire, poor, needy, orphans, guardianship.
В период Российской Империи социальная функция государства реализовы-валась, прежде всего, в разработке законодательной базы, реализация положений которой предусматривала бы помощь всем категориям нуждающихся. В свою очередь, анализ эволюции законодательных актов, закреплявших заботу о малоимущих, а также лицах, находящихся в трудных жизненных обстоятельствах, в качестве основной задачи царского правительства, позволяет заключить, что социальное благополучие в исследуемый период являлось достаточно емкой категорией. К нему, в частности, относилось образование, медицинская помощь, которые государство стремилось обеспечить неимущим слоям российского общества, несмотря на сословный подход в организации социальной политики. По мнению Д.А. Пашенцева, социальная сфера в исследуемый период уже определялась множеством направлений, включавших, помимо призрения, благотворительность как более всеохватный механизм оказания помощи нуждающимся, а также здравоохранение и образовательно-воспитательные меры [8, с. 141].
Само понятие призрения, согласно толковому словарю Даля, следует трактовать как заботу о ком-либо, выражающуюся в возможности «принять, приютить, пристроить, дать приют и пропитанье, взять под покров свой, и озаботиться нуждами ближнего» [5, с. 414]. В этой связи оно являлось одним из механизмов реализации социальной функции российского государства, формировавшейся эволюционно и обретавшей новые черты по мере совершенствования законодательства.
Необходимо отметить, что система общественного призрения прошла период длительного становления в российском обществе, в том числе - на уровне идей, господствующих в социуме, прежде всего - в сознании представителей правящей династии. Так, далеко не всем российским правителям была близка идея помощи бедным, хотя, безусловно, большинством она признавалась как социально значимая. Исключением из общего правила был Петр I, известный своим неприятием нищенства, которое в период его правления приобрело угрожающие масштабы и фактически приняло форму социального иждивенчества. Как следствие, при Петре была издана целая серия указов, призванных искоренить это опасное, по мнению императора, общественное явление. Так, в декабре 1700 г., а также 8 июня 1701 г. и 9 фев-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2021
раля 1710 г. были изданы императорские указы, в соответствии с которыми нищим не дозволялось перемещаться из одного города в другой с целью прошения милостыни [4].
Тем не менее, в императорской России государственная власть традиционно имела весьма сильную связь с церковью, христианская мораль которой препятствовала подобным взглядам на нищенство. Это, в свою очередь, являлось причиной дальнейших трансформаций политики российских правителей в отношении социально необеспеченных слоев российского общества [6, с. 16].
В то же время, традиция нищелюбия, которая оказалась доминирующей в рамках формирования социальной политики, тем не менее, требовала организационного оформления. Это объяснялось тем, что, хотя помощь малоимущим представлялась важной задачей церкви (в частности, помощь бедным оказывалась при монастырях), она не могла выступать гарантом помощи всем нуждающимся в масштабах государства. В этой связи необходимы были учреждения, успешно решавшие задачу реализации мер социальной помощи, которая оказывалась бы не разово, а на постоянной основе и в необходимых размерах.
Между тем, именно в период Империи в России создаются условия для возникновения учреждений социальной помощи, функционирующих в качестве единой системы. Приказы общественного призрения стали первыми и длительное время продолжали оставаться единственными органами, посредством которых государство реа-лизовывало свою социальную функцию. Возникновение приказов, которые явились попыткой правительства решить существующие в государстве социальные проблемы посредством образования новых структур, было связано с губернской реформой 1775 г. Учрежденные при Екатерине Великой, приказы общественного призрения имели своей целью осуществление управленческой деятельности по отношению к образовательным и исправительным учреждениям, а также организациям системы здравоохранения и приютам. Первый приказ был создан в 1776 г. в Новгороде Великом, а последний - в 1850 г. в Самаре [10, с. 106]. Деятельность приказов общественного призрения осуществлялась на основе работы выборных заседателей, председательствовал при которых губернатор. В свою очередь, заседатели и депутаты в количестве трех человек, избирались по одному из дворянского сословия,
городского общества губернского города и поселян. При этом в ряде губерний к указанному кругу лиц присоединялись также губернский предводитель дворянства и член приказа общественного призрения, назначаемый министром внутренних дел.
Вопросы, относящиеся к компетенции приказа, решались в присутствии всех его членов. Обязанности этих учреждений подробно описаны в статье 393 «Учреждения о губерниях». Так, к компетенции выборных заседателей относились вопросы приема и реализации пожертвований, финансирования ремонта и строительства зданий, одобрения, либо отклонения прошений относительно приема в те или иные учреждения (например, в приюты), а обеспечения малоимущих продовольствием и одеждой. При этом прием в богадельни, сиротские дома и т.д. осуществлялся заседателями как на основании личного заявления, так и свидетельств сторонних лиц, например, блюстителей порядка той или иной административно-территориальной единицы. В свою очередь, законодательной базой функционирования приказов стали «Учреждения для управления Губерний Всероссийской империи» [1].
Появление приказов было обусловлено стремлением властных структур снять с себя бремя ответственности за решение социальных проблем, вверив их специально созданным структурам местного уровня. Первоначально учреждаемые в городах, в своей работе приказы общественного призрения были подотчетны губернаторам. Они должны были следить за надлежащим исполнением приказами своих функций в области контроля за социальной сферой, прежде всего, за школами и богоугодными заведениями [9, с. 6]. Компетенция каждого отдельного приказа общественного призрения охватывала территорию только одной губернии. Однако, с 1802 г. их деятельность стала относиться к компетенции Министерства внутренних дел.
Материальная база приказов общественного призрения, на основании которой они решали социально значимые вопросы, состояла из процентов неприкосновенного фонда в билетах Комиссии погашения государственных долгов (иными словами, государственного агентства по управлению государственным долгом в Российской Империи, осуществлявшее свою деятельность в период с 1810 г. по 1918 г.) [7, с. 54], а также из облигаций главного общества железных дорог. Деятельность приказов осуществлялась также на основании пособий, поступавших доходов от города, а также от казны, благотворительных и штрафных средств. Таким образом, материальная база этих учреждений, учитывая разницу в денежных поступлениях, например, по отдельным городам Российской Империи, а также различный
размер благотворительных пожертвований, была по ряду территорий весьма скудной. Однако, это не мешало приказам общественного призрения развивать успешную для своего времени деятельность в области попечения о нуждающихся.
Анализ становления и развития законодательной базы функционирования приказов общественного призрения позволяет заключить, что значимым моментом в работе этих структур было принятие сразу после передач приказов в ведении Министерства внутренних дел в 1832 г. Устава об общественном призрении [2]. Данный документ являлся определяющим для дальнейшего развития системы приказов общественного призрения по целому ряду обстоятельств. Во-первых, это был первый акт, целью которого являлось регулирование вопросов социальной сферы. Кроме того, понятие общественного призрения закреплялось им законодательно, иными словами, оно переставало быть просто обиходным, обретало свой предмет и задачи, а также соотносилось с перечнем учреждений, призванных реализовывать государственную заботу о нуждающихся. Сверх того, в тексте Устава уже содержались указания на виды помощи определенным категориям населения, в частности, сиротам, больным, неимущим и т.д. за счет упоминания сиротских домов, больниц и домов для умалишенных, богаделен, словом, тех учреждений, которые оказывали адресную помощь обездоленным, а также лицам, попавшим в трудные жизненные условия. Всего насчитывалось 6 типов подобных учреждений, причем два последних, а именно - рабочие и смирительные дома представляли собой организации исправительные, в которых содержались правонарушители, совершившие менее тяжкие правонарушения, по сравнению с уголовными преступлениями [3, с. 641]. Так система помощи указанным категориям населения приобретала организованность с точки зрения ее регулирования на уровне закона.
Подводя итоги рассмотрению правовых и организационных основ деятельности приказов общественного призрения, следует отметить, что для своего времени они явились закономерным итогом развития социальной политики государства. В результате земской реформы 1864 г. приказы были упразднены в 34 губерниях страны, а заведения, ранее им подконтрольные, перешли в ведение земского и городского общественного управления. В 1918 г. с установлением советской власти приказы общественного призрения прекратили свою деятельность окончательно. Однако, в исследуемый период они сумели выполнить важную задачу заботы о малоимущих, сиротах, больных и престарелых людях, в чем проявился дифференцированный подход к различным категориям нуждающихся и участие государства в их судьбе.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2021
Список литературы:
[1] Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Собр. 1. Т. 20, Т. 38. - СПб., 1830. [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://nlr.ru/e-res/law_r/content.html (дата обращения: 31.05.2021).
[2] Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. - СПб.: Тип. 2-го Отделения Собственного ее императорского величества канцелярии, 1830-1885 [Электронный ресурс] -Режим доступа: URL: http://elib.shpl.ru/nodes/260 (дата обращения: 31.05.2021).
[3] Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел [Ч. 1-3]. Ч. III, кн. 2: Период третий: С 19 ноября 1825 по 20 августа 1855 г. - СПб.: тип. Министерства внутренних дел, 1862. - 746 с.
[4] Галай Ю.Г. Законодательные меры Петра Великого по искоренению нищенства // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2007. № 1. - С. 236-239.
[5] Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4-х томах. Т. III. - М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1956. - 555 с.
[6] Карева А.В. Из истории правового регулирования социальной помощи и благотворительности в России // Юридическая наука. 2016. № 3. -С.15-21.
[7] Моисеев С.Р. Государственная комиссия погашения долгов // Деньги и кредит. 2016. № 9. -С. 54-64.
[8] Пашенцев Д.А. Российские правовые традиции в социальной сфере (историко-правовой аспект) // Вестник СПбГУ. Право. 2018. Т. 9. Вып. 2. - С. 139-156.
[9] Смирнова Е.М. Приказы общественного призрения и здравоохранение в России (конец XVIII середина XIX вв.) // Новый исторический вестник. 2011. № 4 (30). - С. 6-17.
[10] Ширяева С.В. Деятельность Министерства внутренних дел Российской империи в области социальной защиты населения // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2008. № 3. - С. 106-109.
Spisok literatury:
[1] Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii (PSZ). Sobr. 1. T. 20, T. 38. - SPb., 1830. [Elektronnyj resurs] - Rezhim dostupa: URL: http:// nlr.ru/e-res/law_r/content.html (data obrashcheniya: 31.05.2021).
[2] Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii. Sobranie 2-e. - SPb.: Tip. 2-go Otdeleniya Sobstven-nogo ee imperatorskogo velichestva kancelyarii, 1830-1885 [Elektronnyj resurs] - Rezhim dostupa: URL: http://elib.shpl.ru/nodes/260 (data obrashcheniya: 31.05.2021).
[3] Varadinov N. V. Istoriya Ministerstva vnu-trennih del [CH. 1-3]. CH. III, kn. 2: Period tretij: S 19 noyabrya 1825 po 20 avgusta 1855 g. - SPb.: tip. Ministerstva vnutrennih del, 1862. - 746 s.
[4] Galaj Yu.G. Zakonodatel'nye mery Petra Velikogo po iskoreneniyu nishchenstva // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. N. I. Lobachevskogo. 2007. № 1. - S. 236-239.
[5] Dal' V.I. Tolkovyj slovar' zhivogo velikoruss-kogo yazyka. V 4-h tomah. T. III. - M.: Gosudarstven-noe izdatel'stvo inostrannyh i nacional'nyh slovarej, 1956. - 555 s.
[6] Kareva A.V. Iz istorii pravovogo reg-ulirovaniya social'noj pomoshchi i blagotvoritel'nosti v Rossii // YUridicheskaya nauka. 2016. № 3. - S.15-21.
[7] Moiseev S.R. Gosudarstvennaya komissiya pogasheniya dolgov // Den'gi i kredit. 2016. № 9. - S. 54-64.
[8] Pashencev D.A. Rossijskie pravovye tradicii v social'noj sfere (istoriko-pravovoj aspekt) // Vestnik SPbGU. Pravo. 2018. T. 9. Vyp. 2. - S. 139-156.
[9] Smirnova E.M. Prikazy obshchestvennogo prizreniya i zdravoohranenie v Rossii (konec XVIII seredina XIX vv.) // Novyj istoricheskij vestnik. 2011. № 4 (30). - S. 6-17.
[10] Shiryaeva S.V. Deyatel'nost' Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj imperii v oblasti social'noj zashchity naseleniya // Vestnik Akademii ekonomich-eskoj bezopasnosti MVD Rossii. 2008. № 3. - S. 106-109.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2021
