CC BY
63
УДК 342.553 Р.Ю. ЧЕПРУНОВ
аспирант, кафедра административного и муниципального права, Орловский государственный университет E-mail: [email protected]
UDC 342.553 R.U. CHEPRUNOV
Graduate student, Department of the administrative and municipal law, Orel State University E-mail: [email protected]
ПРАВОВЫЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗМА В РЕФОРМИРОВАНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ
LEGAL AND INSTITUTIONAL ASPECTS OF A DETSENTRALIZM IN REFORMING OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN UKRAINE
В статье описывается реформа системы местного самоуправления, проводимая в контексте выбранного Украиной курса на децентрализацию власти в государстве. Оцениваются сильные и слабые стороны предлагаемого проекта реформы, возможность внедрения отдельных идей, предложенных в данном проекте в российской действительности.
Ключевые слова: реформа местного самоуправления, децентрализация, федерализация, Украина, совет, исполнительный орган совета.
The article describes reform of system of the local self-government, carried out in a context of the course chosen by Ukraine on power decentralization in the state. Are estimated strong and weaknesses of the offered project of reform, possibility of introduction of the separate ideas offered in this project in the Russian reality.
Keywords: reform of local self-government, decentralization, federalization, Ukraine, council, executive body of council.
Май и июнь 2014 года ознаменовались целой чередой значимых событий для местного самоуправления Российской Федерации и других государств постсоветского пространства. В Грузии прошли выборы в органы государственной власти и местного самоуправления, выявившие значительное число проблем как в сфере взаимного доверия населения и власти, так и в сфере соблюдения легитимных избирательных процедур. В России вступил в силу Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, внесший значительные изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающиеся, в том числе, порядка формирования, полномочий, сроков полномочий, подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления [7]. В Украине Президентом государства П.А. Порошенко провозглашен курс на масштабную децентрализацию власти и 26 июня 2014 г. зарегистрирован в Верховной Раде Украины законопроект № 4178а «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления)». Именно этому проекту изменений и сопутствующей ему реформе местного самоуправления на Украине посвящена настоящая статья.
У любой реформы должны быть причины, тем более причины должны быть у изменения общегосударственной управленческой тенденции с централизации на децентрализацию. К сожалению, в отношении Украины причиной реформы является отчаянная борь-
ба новой верховной власти страны за целостность и суверенность государства, поставленной под вопрос после событий, происходящих на Украине с февраля 2014 года. В украинских СМИ несложно проследить идею, что деятельность политических сил и общественных объединений (по версии СМИ - «сепаратистов») на востоке государства в конечном итоге направлена на федерализацию страны. Вполне логично, что в сложившейся непростой экономической и социальной ситуации преобразование Украины в федерацию, каждый из членов которой имеет право на выход из состава федерации, для центральной власти недопустимо. Различные проекты федерализации уже выдвигались некоторыми украинскими политическими партиями, но пока не нашли требуемой поддержки. В таких условиях кажется, что центральная власть предложила проект децентрализации не как более эффективное устройство государственного и местного управления, а как меньшее из зол по сравнению с федерализацией. Хочется надеяться, что это всё же не так, тем более, что децентрализация, осуществленная по образу и подобию европейских развитых демократических государств имеет несколько неоспоримых плюсов как вообще, так и для Украины в частности.
Под именем децентрализации разумеется перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей. Так, если некий род дел, находившийся прежде в центральном установлении, в департаменте какого-либо министерства, передается местной власти, можно на-
© Р.Ю. Чепрунов © R.U. Cheprunov
звать эту передачу актом децентрализации. Подобное перемещение вызывается различными практическими потребностями.
Во-первых, каждое государство значительных территориальных размеров рано или поздно приходит к тому убеждению, что успех его административной деятельности зависит от большей самостоятельности и самодеятельности его местных органов, как говорил Наполеон III, что «направлять можно издали, а хорошо управлять можно только вблизи» [2]. Ни одна из отраслей внутренней администрации государства не будет идти успешно, если она не будет иметь на месте органов, действующих самостоятельно и под своей ответственностью. Необходимость самостоятельности обусловливается разнообразием местных условий, к которым каждая администрация должна примеряться ради лучшего осуществления общих целей государственного управления. Данные цели определяют, какими правами местная администрация пользуется для охранения общественной безопасности, народного здравия, взыскания налогов, сборов, и какие меры могут быть определены для их достижения. Выбор этих мер до такой степени зависит от совокупности местных условий, даже от обстановки в каждой отдельной местности, что этот выбор должен быть предоставлен по усмотрению местной власти. Только при такой свободе действий местная власть может нести на себе ответственность за состояние вверенной ей части управления. Ответственность органа пассивного, обреченного на простое исполнение чужих предписаний, не приведет к благоприятному результату, не будет иметь твердого юридического основания. Самостоятельная и действующая под своей ответственностью местная власть всегда будет иметь больше инициативы, стремления к инновациям в деле управления и улучшения жизни вверенного ей населения. Свобода действий ставит ее в условия юридической и нравственной ответственности; все это побуждает искать способы к лучшему обеспечению интересов государства и местного населения.
Во-вторых, необходимость децентрализации вызывается настоятельными нуждами местного населения: если незначительный ремонт дороги, открытие сельской школы, открытие больницы, ремонт и содержание общественных зданий и так далее будут поставлены в зависимость от решения отдаленного центрального органа, местность лишится всех средств к удовлетворению самых законных и безотлагательных своих нужд. Местность останется без путей сообщения, без больниц, без школ, без средств борьбы с различными бедствиями в том случае, если на местах не будет власти, располагающей всеми средствами их удовлетворить.
Децентрализация, в смысле перемещения разных функций из рук центральных органов правительства в руки местных, не исключает административной опеки над местными обществами. Децентрализация, представляя действительные практические выгоды, тем не менее, в ходе своего развития не раз сталкивалась с неоправданным усилением местного административного
персонала, созданием своеобразных феодальных единиц, что не всегда отражалось благоприятно на интересах местного населения. Например, известные декреты Наполеона III (1852 и 1861 гг.) были встречены с большим неудовольствием как местным населением, так и выдающимися представителями французской публицистики. Децентрализация состояла в том, что префекты смогли разрешать множество вопросов, прежде представлявшихся на разрешение министрам. В министерском циркуляре, обращенном по поводу декрета 1852 г. к префектам, говорилось: «Г. префект, мысль, диктовавшая декрет 25 марта, имела в виду дать департаментам больше личного существования и для этого дано вам больше свободы в управлении теми вопросами, которые до него касаются». Мысль об оживлении личности департамента, через усиление власти префектов, была найдена французскими публицистами несколько оригинальной. Один из них, именно Фьеве, так рассуждал об этом декрете: «Децентрализация 1852 г. есть домашняя сделка между министрами внутренних дел и префектами. Она предоставляет последним ничтожные подробности, входившие прежде в Париж, и это называется уничтожением системы установлений, вызванных излишнею наклонностью к централизации... Дело пойдет скорее, говорят нам, но пойдет ли оно лучше?» [2].
Действительно при сосредоточении дел управления в высших эшелонах власти, они могут быть решаемы лицами более образованными и стоящими вне местных влияний и деформаций. Децентрализованная же власть, поставленная на места с обширными полномочиями часто лишенная необходимой подготовки, нередко находится под значительным влиянием местных политических сил, не всегда может действовать беспристрастно и в пользу дела. С другой стороны, децентрализация может даже повысить качество государственного управления. Центральная власть получает возможность заниматься действительно важными делами национального масштаба. Чиновники фокусируются на государственных проблемах и развитии государства как такового. Им не мешают сотни локальных вопросов, которые отвлекают внимание и ресурсы. Тем более множится число этих локальных проблем в ситуации переживания государством столь значительных потрясений как те, которые переживает сегодня Украина.
Независимо от причин, побудивших Украину к проведению реформы местного самоуправления, Правительство государства подошло к формированию проекта реформы очень основательно. Во-первых, реформаторы решили не выдумывать, что-то новое и, возможно, нежизнеспособное, а обратились к опыту своих соседей с более давней демократической традицией, а именно к Польше. Значительную роль в выборе именно такого варианта действий сыграл В.Б. Гройсман, в прошлом мэр города Винницы, а в настоящее время министр регионального развития Украины. Действительно, в Польше не так давно была проведена очень удачная реформа местного самоуправления в лучших европейских традициях. В результате в Украину прибыла экспертная группа из Польши во главе с незаурядной личностью
и талантливым реформатором Мартином Сьвенцицки, депутатом Сейма Республики Польша, а в прошлом Президентом Варшавы. Экспертная группа в ходе своей деятельности разработала практически готовый проект украинской реформы и представила значительную теоретическую базу для реформирования местного самоуправления, интересную к рассмотрению и в контексте российской деятельности.
С момента получения независимости Украиной, как и многими другими государствами постсоветского пространства, проводилась политика, преимущественно направленная на централизацию. Это породило ряд тяжелых проблем, которые особенно остро обнажились в современной ситуации. Во-первых, проблема финансов - у местных органов власти статьи расходов значительно превышают доходы. Фактически все местные бюджеты имеют дотационный характер. Эта проблема не нова и для России и выражается в противоречии между выведением Конституцией Российской Федерации органов местного самоуправления из разряда органов государственной власти, наделением самостоятельной компетенцией и дотационной политикой, при которой самоуправление не способно решать своими средствами и половины местных задач. Это приводит к тому, что часто финансы являются удобным рычагом воздействия на несговорчивых, излишне самостоятельных, по мнению региональных руководителей, глав муниципальных образований. В качестве примера можно привести получившее широкий резонанс в общероссийских средствах массовой информации амбициозное противостояние между органами государственной власти Омской области и руководством города Омска. Результатом такого конфликта стало то, что из вполне благополучного муниципального образования город превратился в хронического неплательщика по своим обязательствам только потому, что областное Законодательное собрание волевым порядком значительно сократило нормативы отчислений из федеральных налогов городу. Налог на имущество уменьшился в 2 раза, акцизы на спирт, водку, ликероводочные изделия - в 20 раз, акцизы на остальные товары - в 10 раз, налог на добавленную стоимость - в 3 раза, сокращены были и другие поступления. В результате такой операции городской бюджет потерял более 1 млрд. руб. Кроме того, через механизм перерегистрации некоторых хозяйствующих субъектов (наиболее крупных налогоплательщиков в городской бюджет) и оформления их на территории другого муниципального образования доходная часть городского бюджета сократилась на сотни миллионов рублей. Ясно, что в подобной ситуации интересы города, его населения принимались во внимание в самую последнюю очередь [3].
Недостаточность финансовых ресурсов местного самоуправления во многом вызвана и в России, и в Украине тем, что налоговая масса при нынешнем положении дел практически не оседает в муниципалитетах по причине попадания большинства налогов, выплачиваемых юридическими лицами, в бюджеты более высокого уровня. Это, в свою очередь, означает отсутствие
всякой связи между финансовыми активами органов местного самоуправления и экономическим развитием поселения. При этом на органах местного самоуправления лежит задача обеспечения населения рабочими местами, что влечет за собой содействие образованию всё новых предприятий на территории поселений, налоги с которых в бюджет поселения напрямую не попадают.
Во-вторых, проблема имущества - украинские муниципальные образования не имеют достаточного собственного имущества для обеспечения нужд населения, а пользуются имуществом государства. При этом, логично, что они не имеют права распоряжения государственным имуществом, то есть не имеют возможности его продать при необходимости. В России проблема традиционно была другой и проистекала из ранее обозначенной, имущество было, а вот средств на его содержание, к сожалению, не было. К счастью, в России эта проблема свое решение постепенно находит, правда, путем перераспределения финансовых обязательств в отношении имущества в пользу субъектов федерации как, собственно, и самого муниципального имущества.
В-третьих, существует проблема полномочий. Они в Украине прописаны лишь в общих чертах. Например, закреплено, что в компетенции органов местного самоуправления находятся школы, на практике школами занимаются далеко не только они, а в том числе и региональная государственная администрация. В России местное самоуправление в одном своем аспекте также регламентировано весьма в общих чертах. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наследуя общие идеи, изложенные в Европейской хартии местного самоуправления, в статье 77 закрепил, что органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы, осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий [8]. Исходя из этого, законодатель, как можно предположить, преследовал две основные цели: разграничить предметы ведения прокуратуры - надзор за законностью принятых решений, органов государственной власти - контроль за отдельными государственными полномочиями, делегированными органам местного самоуправления; ограничить вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Первая странность состоит в том, что столь значительный гарант самостоятельности местного самоуправления получил в основном нормативно-правовом акте в этой области регламентацию столь же неподробную, как и в деклара-
ции, которая является лишь сборником общих принципов. Это ставит под сомнение соответствие формально закрепленного статуса органов местного самоуправления как института, самостоятельного от государства, их фактическому положению, которое гораздо более традиционно для России, нежели закрепленное в современных нормативно-правовых актах.
На основании исследования, проведенного Институтом современного развития, фактическая ситуация такова, что реально осуществляемые государственными органами контрольно-надзорные полномочия в сфере местного управления чрезмерно гипертрофированы. Данное положение включает в себя несколько аспектов: во-первых, огромное и все возрастающее количество информационных отчетов, которые местное самоуправление должно предоставлять государственным органам. Отчеты, предоставляемые в разные ведомства, зачастую дублируются, не поддаются систематизации, и порядок их предоставления детально не регламентирован, многие из них имеют строгую форму предоставления, которая постоянно изменяется, что создает ещё один лишний бюрократический аспект в деятельности органов местного самоуправления. При этом, учитывая предметную составляющую таких отчетов, на органы местного самоуправления возлагаются весьма спорные статистические функции зачастую в областях, слабо сопряженных с их непосредственной деятельностью. Во-вторых, никто четко, в том числе и контролирующие органы, не понимает пределов их компетенции, что, безусловно, вызвано отсутствием детальной регламентации этой функции в действующих нормативно-правовых актах. Это, в свою очередь, позволяет трактовать контролирующим органам свои полномочия на свое же собственное усмотрение, что создает массу проблем в области сохранения самостоятельности местного самоуправления в принятии своих решений, ибо такое положение вещей полностью развязывает государству руки в плане диктата воли местному самоуправлению. В-третьих, контроль и надзор осуществляются только по формальной составляющей принимаемых решений. Оценка целесообразности традиционно не проводится. В итоге, часто признаются недопустимыми решения высоко эффективные, но принятые с незначительным нарушением формальной и даже детально не регламентированной, процедуры [4]. В государстве, где местное самоуправления всегда было и остается подчиненным, надзор и контроль идет по пути количественного накопления мер реагирования, но не их качественного улучшения, что наводит на мысль о полицейском государстве, потому что в отношении местного самоуправления государство ведет себя очень схожим образом. В России важно внести коррективы и в регламентацию деятельности правоохранительных органов в отношении органов местного самоуправления, ибо таковая тоже регламентирована весьма общо. Необходимо при этом изменить сам взгляд на органы местного самоуправления как на структуру, требующую постоянного контроля. В настоящее время у органов местного самоуправления отсутствуют реальные
возможности по судебной защите своих прав и интересов. Это порождено нежеланием судов идти против решений прочих органов государственной власти, что во многом обуславливается не вполне самостоятельным характером местных судов, а во многом в некомпетентности судей в области применения муниципального права. Все это создает ситуацию беззащитности местного самоуправления от различных нарушений и сильно ограничивает его автономию. Логично было бы устранить подобную ситуацию посредством внедрения норм, регламентирующих четкий перечень правовых средств, применяемых для защиты прав и интересов местного самоуправления, наряду с дополнительным образованием судей в области муниципального права.
В-четвёртых, в Украине существует большая раздробленность органов самоуправления. На первичном уровне, то есть уровне общин, существует 12 тысяч советов. В результате некоторые из этих 12 тысяч общин объединяют по несколько сотен жителей, иногда это бывшие колхозы или совхозы, в которых проживает небольшое количество людей, но теперь здесь образован собственный орган самоуправления. Такие советы не в состоянии выполнять общественных функций, которыми де факто занимается государственная администрация. В России эта проблема остро не стоит, тем более небольшие муниципальные образования постоянно укрупняются, объединяются в муниципальные районы и городские округа.
В-пятых, советы, которые избираются жителями, не располагают собственным исполнительным аппаратом. Существующая в Украине территориальная администрация очень иерархична и подчинена президенту страны. Поэтому проект бюджета или проекты постановлений разрабатывает тот же государственный аппарат. Хотя советы время от времени утверждают местные нормативно-правовые акты, но на деле выходит, что проекты этих законов разрабатываются государственной администрацией, и она же занимается их исполнением. Такая проблема, к счастью, для российского местного самоуправления сегодня не актуальна.
Как видно, проблемы у украинского самоуправления весьма существенны, какие-то из них местному самоуправлению в России не знакомы, но некоторые вполне актуальны, что косвенно подтверждает вывод польской экспертной группы о наличии некоторых общих черт у систем местного самоуправления государств постсоветского пространства. Тем интереснее предложения, сделанные экспертами, по ликвидации или ослаблению негативного влияния вышеуказанных проблем на украинское местное самоуправление.
Самое важное, что нужно сделать в Украине, по мнению польских экспертов, это скрупулёзно распределить полномочия между разными уровнями власти на субсидиарной основе. Субсидиарность - базовый для европейского местного самоуправления организационный и правовой принцип, согласно которому задачи должны решаться на самом низком, малом или удалённом от центра уровне, на котором их решение возможно и эффективно. Вместе с тем необходимо устранить
иерархичность в распределении полномочий, детально регламентировав конкретный список полномочий для каждого уровня власти. На примере своего государства эксперты предложили на уровне законов о местном самоуправлении описать полномочия каждого уровня в общих чертах, а детальную их регламентацию по сферам компетенции каждого органа власти оставить отраслевым нормативно-правовым актам, касающимся, к примеру, системы начального, среднего и высшего профессионального образования, транспорта и коммуникаций, охраны окружающей среды. Таким образом, должно произойти полное юридическое распределение полномочий, исключающее злоупотребления и разночтения в определении компетенции органов местного самоуправления. Такое решение проблем местного самоуправления ново и небезынтересно для России. В настоящее время законодатель стремится как можно детальнее описать компетенцию местного самоуправления в законе, посвященном местному самоуправлению. Это требует неизбежного обращения к отраслевым нормативно-правовым актам, чтобы ознакомиться с порядком и способом исполнения конкретного полномочия. Причем абсолютной ясности в пределах и порядке реализации полномочий конкретного органа власти добиться сложно. По вопросам совместной компетенции необходимо обращаться помимо федерального к региональному законодательству или подзаконным актам. Такое положение дел создает необходимость в ходе правоприменения использовать несколько нормативно-правовых актов. Представляется, что было бы удобнее для определения полномочия исполнительного местного самоуправления, порядка его реализации и других аспектов, например, относительно начальных школ, обратиться к одному отраслевому акту, посвященному школам. Ещё больше облегчить работу правоприменителя позволили бы различные инкорпорации отраслевого законодательства. На первый взгляд, предложенная польскими экспертами юридическая система распределения полномочий органов местного самоуправления предстает более удобной и прозрачной, нежели применяемая в Российской Федерации и тем более в Украине.
Конечно же, следующий по важности шаг для украинского местного самоуправления, по мнению польских экспертов, - это получение финансовой самостоятельности. Этого можно достигнуть разными путями, но самый из них очевидный - это увеличение доли муниципальных образований в определенных налогах и сборах до ста процентов. Самыми эффективными и важными для местностей являются торговые сборы, налоги на недвижимость, землю и различные финансовые штрафы. При этом традиционным для Европы решением считается наличие определенной доли муниципальных образований и в общегосударственных налогах, таких как налог на доход физических и юридических лиц. Не считается для Польши проблемой предоставление местному самоуправлению дотаций, но дотаций особенных. Их размер зависит от эффективности работы органов местной власти, то есть что заработал, то и получил. К примеру, открылась в поселке школа - по-
селок получил строго фиксированную по количеству учеников дотацию. Смог этот же поселок часть дотации сэкономить, конечно, не за счет эффективности, в будущем году он все равно получит дотацию, зависящую только от количества учащихся, а не меньше, как часто происходит во многих государствах. Все это стимулирует собственную инициативу муниципальных образований, делая дотацию одной из форм фиксированного заработка, размер которого всегда строго мотивирован в нормативно-правовых актах. В этом же контексте эксперты предлагают для обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления закрепить за ним на праве собственности все то имущество, которое оно использует. Тем самым предоставив им право распоряжаться имуществом в полной мере, вплоть до его продажи в случае необходимости. Для реализации этих мер, что представляется вполне очевидным, необходимо создать достаточно крупные муниципальные образования с реально функционирующими органами местного самоуправления. Достигнуть этого в украинской действительности можно, по мнению экспертов, путем укрупнения низовых единиц местного самоуправления, общин как минимум в два раза. В общих чертах эти решения выглядят довольно просто, на деле же их разработкой в рамках экспертной группы занимались профессиональные финансисты во главе с профессором Войцехом Мисёнгом, советником Высшей палаты контроля и заместителем министра финансов в Польше в 1989-1994 годах. Фактически ими была разработана финансовая и юридическая система, при которой в нормативно-правовых актах четко определены дотации, их размеры, условия и порядок получения, иные доходы местного самоуправления за счет фиксированных долей в определенном спектре налогов и сборов, эксплуатации и распоряжения имуществом. Неоценимый плюс этой системы в том, что она исключает любые злоупотребления и необходимость местностей заигрывать с центром для получения финансов. Так же, как и в разделении полномочий, упор делается на максимально детальную регламентацию всех отношений по получению дотаций и независимость системы впредь от конкретных управленческих решений. Инструментом регулирования является только внесение изменений в нормативно-правовые акты.
Не удается найти не одного аргумента против внедрения такой же системы в Российской Федерации. Сколько бы снялось проблем: коррупция на местах, неравномерное распределение средств, пассивность местного самоуправления, неэффективное применение дотаций, громоздкая бюджетная процедура, включающая запутанную систему трансферов, дотаций, субсидий между бюджетами разных уровней. При этом один раз поработать законодателю, причем прежде всего профессиональным юристам, экономистам, финансистам, бухгалтерам и так далее, а не только политикам, и жить при прозрачной, понятной системе финансирования все остальное время. Вот так просто и, что главное, вполне реально можно изменить или хотя бы улучшить ситуацию с финансовой самостоятельностью местного
самоуправление не только в Украине, но и в России.
Как видно, польская экспертная группа в Украине действительно поработала на славу. Решений и выводов было сделано ещё много, все их осветить в одной статье было бы невозможно. С уверенностью можно сказать, что комплексный проект реформы был готов, как говорится, бери и внедряй. Причем применить его можно не только в Украине, но и в других государствах со сходными проблемами, некоторые из решений выглядят очень заманчиво и для российской действительности. Проект реформы получился действительно предельно децентрализационный, поэтому, естественно, прошел переработку в контексте традиционной для Украины централизационной управленческой тенденции.
Очевидно, что начать такие массовые преобразования невозможно без принятия новой или изменения существующей Конституции Украины. Принимать новую Конституцию, конечно, власти не решились, видимо, испугала перспектива нового референдума после событий февраля 2014 года. Был разработан проект изменений, большая часть которого была посвящена местному самоуправлению. Проект утвержден в Верховной Раде Украины и каждый может ознакомиться с его текстом.
Законопроект о внесении изменений в Конституцию № 4178а выполнен, конечно, в духе децентрализации. Дуализм государственной власти и самоуправления устранен, прописан механизм формирования представительных и исполнительных органов областных и районных советов. Значительное внимание уделено пространственной организации власти. Фактически виден зачин для масштабной административно-территориальной реформы. «Территориальное устройство Украины основывается на единстве и целостности, децентрализации в осуществлении государственной власти, распространении и укреплении местного самоуправления, устойчивого развития административно-территориальных единиц с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций», - гласит новая редакция 132-й статьи Конституции Украины. В проекте приведено в соответствие с Европейской хартией местного самоуправления определение местного самоуправления в статье 140 Конституции Украины. Дано право местным советам устанавливать специальный статус для русского языка. Статьи о государственной администрации на местах в законопроекте изъяты. «Исполнительную власть в районах осуществляют исполнительные органы соответствующих районных советов», - также гласит проект изменений в Конституцию Украины. В системе территориального устройства также появляется такое новое понятие, как «громада», функционирующая наравне с регионами и районами. Громадой является «административно-территориальная единица, которая включает один или несколько населенных пунктов (село, деревня, город), а также прилегающие к ним территории». Нашло отражение в проекте новой Конституции и право регионов «не кормить страну»: прописано, что местные налоги и сборы - это одна из ма-
териальных и финансовых основ местного самоуправления, а «затраты органов местного самоуправления, которые возникли вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством». При этом законопроект содержит ряд положений, которые столь далеки от курса на децентрализацию власти, сколь это вообще возможно. Эти новеллы явно выбиваются из той реформы, которую разработали польские эксперты. Например, Президент Украины получил право роспуска местного совета после заключения суда о несоответствии его решения нормам Конституции и закона. Помимо этого, Президент Украины стал способен остановить действие любого изданного акта местного самоуправления. Президентская власть на местах ещё больше усилилась за счет введения Представителей Президента во всех областях, причем обладающих фактически прокурорским полномочием надзора за законностью, а также в их компетенции оказалось осуществление надзора за соблюдением Конституции на вверенной им территории, за правопорядком, соблюдением прав и свобод человека, координация деятельности территориальных представительств центральных органов власти, вплоть до организации из нормального функционирования в условиях военного положения. Глава совета, избранный советом из своего состава, автоматически становится главой исполнительного органа власти, что несколько необычно для децентрализации, потому что объединяет контрольные и административные функции в одних руках.
В последующем проект изменений в Конституцию Украины ещё немножко децентрализовали. Президентским Представителям ограничили компетенцию надзором только за актами местного самоуправления. Вернули первую часть нормы, которая констатирует, что исполнительную власть в регионах и районах осуществляют территориальные органы центральных органов исполнительной власти. Функция остановки действия актов местного самоуправления была передана Представителям Президента. Смягчена норма о роспуске местного совета, такой роспуск в соответствии с новой редакцией законопроекта неизбежен только при игнорировании советом предписания суда об исправлении решения, противоречащего нормам Конституции и закона. Зато в норму о русском языке внесли изменения, в соответствии с которыми специальный статус русский язык, как и другие языки национальных меньшинств, сможет получить только при решении органов местного самоуправления базового уровня - общин, при этом применяться он должен только наряду и наравне с государственным.
Конечно, внесение изменений в Конституцию Украины - это только первый шаг реформы местного самоуправления, но уже сейчас становится очевидным - чистой децентрализации в Украине не получится. Указанные в предыдущем абзаце положения законопроекта демонстрируют, что взятый курс на всеобщую децентрализацию - всего лишь популистский лозунг, а об истинной децентрализации, такой как предлагала польская экспертная группа, речь даже не идет.
Безусловно, украинское местное самоуправление при внесении в Конституцию рассмотренных в данной статье изменений приобретет некоторые децентралист-ских черты, но в результате может получиться такая же двойственная децентралистская система с тяготением в сторону централизма, как охарактеризовал нынешнее положение дел в России И.В. Бабичев [1]. Стоит выразить глубокое сожаление по поводу того, что Украина пока не захотела или не смогла в полной мере воспользоваться предоставленными ей наработками в области реформирования местного самоуправления. Эти наработки могли бы послужить хорошим инструментом и для устранения децентралистско-централистской противоречивости местного самоуправления в Российской Федерации. Представляется, что нашим реформаторам стоит присмотреться к ним повнимательнее. А ещё украинским властям не стоило бы забывать о том, что пока вынашиваются проекты реформ, осуществляется консультирование с иностранными экспертными группами, провозглашаются новые государственные курсы в некоторых регионах, государство фактически уничтожило местное самоуправление. На заседании 39-й сессии Краматорского городского совета шестого созыва исполняющий обязанности Краматорского городского головы, секретарь городского совета Андрей Борсук доложил о ситуации, которая сложилась в городе с выплатами пенсий и зарплат бюджетникам. Основанием заблокировать в Краматорске казну явилось проведение в городе антитеррористической операции. «Ни одного официального документа о проведении антитеррористической операции в адрес органов местного самоуправления Краматорска не поступало, - сказал Андрей Борсук. - В соответствии со статьей 14 Закона «О борьбе с терроризмом», работа предприятий и учреждений в районе проведения АТО может быть частично или
полностью приостановлена по согласию с его руководителями. Руководство Государственного казначейства решение о приостановке своей работы с органами местной власти в Краматорске не согласовывало. Наши обращения в адрес Премьер-Министра Украины, Министерства Финансов, казначейской службы, народных депутатов, президента остались без ответа». По словам Андрея Борсука, после встречи президента Украины с представителями Донецкой области 19 июня у города появилась надежда. Президентом было дано поручение разобраться с этим вопросом и обеспечить финансирование пенсий и бюджетных выплат. Но до настоящего времени это поручение не выполнено. Ответ один: «Финансирование будет восстановлено после прекращения АТО». Секретарь горсовета выразил надежду, что это произойдет в ближайшее время, поскольку работать при отсутствии финансирования невозможно. Решение заблокировать казну фактически уничтожило местное самоуправление. Бюджетная сфера не получает зарплаты, ветераны - пенсии, не финансируется получение медикаментов, питание в больницах и детских садах, нет средств на уборку улиц и оплату коммунальных услуг.
Подобные факты наглядно демонстрируют, что эта украинская реформа местного самоуправления проходит практически в чрезвычайных условиях и является одной из первоочередных и насущных потребностей центральной и местной власти. Главное, чтобы власть не забывала, что местное самоуправление — это не только органы власти, не только компетенция и финансовая самостоятельность, это в первую очередь население, люди, граждане. Именно они носители суверенной власти, и удовлетворение их потребностей -важнейшая задача для демократического местного самоуправления.
Биб.шографический список
1. Бабичев И.В. Основания российского муниципализма и его принципы. // Конституционное и муниципальное право 2011. № 1 С. 38.
2. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Том III. Органы местного управления. СПб: 1883. С. 15-17.
3. ОвчинниковИ.И. Финансы местного самоуправления. Гражданин и право 2003. № 4. С. 5.
4. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. http://www.riocenter.ru/
5. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Первоначальный текст документа опубликован в издании «Российская газета» 30.05.2014; 121.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Первоначальный текст документа опубликован в издании «Российская газета» 08.10.2003; 202.
References
1. BabichevI.V. Bases of the Russian munitsipalizm and its principles. Constitutional and municipal law 2011.No 1. P38.
2. GradovskyA.D. Beginnings of the Russian state law. Volume III. Local authorities. SPb: 1883. Pp. 15-17.
3. Ovchinnikov I.I. Finance of local self-government. The citizen also it is right 2003.No 4. P. 5.
4. Russian local self-government: results of municipal reform of 2003-2008. Analytical report of Institute of modern development. http://www.riocenter.ru/
5. The federal law of May 27, 2014 No. 136-FZ "About modification of article 26.3 of the Federal law "About the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of the government of subjects of the Russian Federation" and the Federal law "About the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation". The initial text of the document is published in the Russian Newspaper edition 30.05.2014; 121.
6. The federal law of October 6, 2003 No. 131-FZ "About the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation". The initial text of the document is published in the Russian Newspaper edition 08.10.2003; 202.
