CC BY
104УДК 341.1/8
DOI 10.34076/2658_512X_2021_2_46
Кошкин Валентин Анатольевич ([email protected]) Аспирант кафедры международного права, Университет Сунь Ят-Сена;
Ассистент Гуаньдунской Южной Морской Научно-Технической Лаборатории
Valentin A. Koshkin ([email protected]) Postgraduate Student, Department of International Law, Sun Yat-sen University;
Research Assistant of Southern Marine Science and Engineering
Правовые аспекты установления США внешних границ своего континентального
шельфа в Арктике
The Legal Aspects of the Establishment of the Outer Limits of Continental Shelf in the Arctic
by the United States
Для цитирования: Кошкин В. А. Правовые аспекты установления США внешних границ своего континентального шельфа в Арктике // Уральский журнал правовых исследований. 2021. № 2. С. 46-62. DOI 10.34076/2658_512X_2021_2_46.
For citation: V. A. Koshkin, The Legal Aspects of the Establishment of the Outer Limits of Continental Shelf in the Arctic by the United States, Ural Journal of Legal Research, 2021, No. 2. pp. 46-62. DOI 10.34076/2658_512X_2021_2_46.
Аннотация: Все арктические страны: Россия, Канада, Дания, Норвегия, за исключением США, ратифицировали Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года и уже подали заявки в Комиссию по границам континентального шельфа на расширение внешних границ континентального шельфа за пределами 200 морских миль. Из-за неприсоединения США к Конвенции в Арктике возникает проблема неопределенности в отношении прав Соединенных Штатов на континентальный шельф за пределами 200 морских миль в соответствии с обычным международным правом. Открытым также остается вопрос доступа США к процедуре подачи представлений в Комиссию по границам континентального шельфа. В статье анализируются положения статьи 76 Конвенции 1982 года, определяющие ныне действующий режим континентального шельфа, с целью определить какие из них относятся к обычному международному праву. Имея статус норм обычного права, эти положения будут применимы как к сторонам Конвенции, так и к странам к ней не присоединившимся, в том числе и к США. В статье кратко рассматриваются решения Международного суда, Международного трибунала по морскому праву. Проводится обзор имеющейся государственной практики и официальных заявлений США в отношении режима континентального шельфа. Автор приходит к выводу, что некоторые положения режима континентального шельфа Конвенции 1982 года отражают обычное международное право и применимы к США. Через действие обычного права США имеют право на континентальный шельф за пределами 200 морских миль в Арктике. В то же время нельзя с полной уверенностью утверждать, что положения, устанавливающие критерии и методы определения местоположения внешней границы континентальной окраины, отражают нормы международного обычного права. Конвенция 1982 года не предусматривает для государств, не присоединившихся к Конвенции, прав или обязанностей подавать представления в Комиссию по границам континентального шельфа.
Ключевые слова: США, Арктика, континентальный шельф за пределами 200 морских миль, обычное международное право, Конвенция ООН по морскому праву, Комиссия по границам континентального шельфа, представление.
Abstract: All the Arctic states: Russia, Canada, Denmark, Norway, with the exception of the United States, have ratified the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) and have already submitted applications to the Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS) to expand the outer boundaries of the continental shelf beyond 200 nautical miles. The USA's refusal to sign the Convention raises uncertainty about the United States' rights to the continental shelf beyond 200 nautical miles, according to customary international law in the Arctic. The issue of US access to the CLCS procedure remains open. The article analyzes the provisions of Article 76 of UNCLOS, which defines the current regime of the continental shelf, in order to determine which of the provisions relate to customary international law. Having the status of customary law, these provisions will apply both to the parties of the Convention and to countries that have not adhered to it, including the United States. This article also briefly considers decisions of the International Court of Justice and the International Tribunal for the Law of the Sea. Review of current government practice and US official statements regarding the continental shelf regime are conducted. The author concludes that some of the provisions of the continental shelf regime of UNCLOS reflect customary international law and are applicable to the United States. Through customary law, the United States is entitled to a continental shelf beyond 200 nautical miles in the Arctic. At the same time, it cannot be stated with complete certainty that the provisions establishing the criteria and methods for determining the location of the outer border of the continental margin reflect the norms of customary international law. Moreover, the 1982 Convention does not provide rights or obligations for non-parties of the Convention to submit submissions with the Commission on the Limits of the Continental Shelf.
Keywords: USA, Arctic, continental shelf beyond 200 nautical miles, customary international law, UNCLOS, CLCS, submission.
Введение
США одна из немногих морских держав, до сих пор не присоединившихся к Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (далее - Конвенция 1982 года), несмотря на активное участие Соединенных Штатов в процессе переговоров и кодификации этого документа. Более того, ратификация данного документа получила поддержку почти каждой из президентских администраций. Возражения против присоединения к Конвенции 1982 года впервые возникли при администрации Рейгана и касались режима глубоководного дна, установленного в Части XI Конвенции. Впоследствии эти опасения были учтены в Соглашении 1994 года, касающегося выполнения Части XI, и с тех пор присоединение к договору получило поддержку как демократической, так и республиканской партии в США. В настоящее время многие политические деятели в США, включая представителей правительства, Конгресса, промышленности и вооруженных сил, поддерживают присоединение к Конвенции 1982 г., поскольку это придало бы американским интересам на море более прочную правовую основу. В частности, ратификация Конвенции даст юридическую определенность в области прав на континентальный шельф [1]. Зачастую в экспертной среде выражается мнение, что США как государство, не являющееся участником Конвенции 1982 года, лишены возможности обоснования прав на внешние границы континентального шельфа за пределами 200 морских миль от исходных линий в Арктике. Многие эксперты полагают, что только универсальный режим Конвенции 1982 г. может должным образом защитить интересы США в Северном Ледовитом океане. Поэтому многие американские правоведы схожи во мнении, что присоединение США к Конвенции ООН по морскому праву - это лучший способ гарантировать доступ к ресурсам Арктики [2, c. 154].
Тем не менее, оппозиция сохраняется среди части консервативных сенаторов, которые считают, что некоторые положения Конвенции подрывают американский суверенитет.
Комитет Сената США по международным отношениям несколько раз рекомендовал присоединиться к договору, но небольшой группе сенаторов неоднократно удавалось воспрепятствовать достижению количества голосов, необходимого для согласия Сената на ратификацию. Уже несколько десятилетий действия США на море основываются, как правило, на нормах обычного международного права и в целом соответствуют Конвенции 1982 года [3, с. 4]. Вероятнее всего, это и способствует убежденности сенаторов в том, что присоединение к Конвенции не является острым приоритетом.
Согласно Плану реализации национальной стратегии 2014 года, США в своей политике и практической деятельности проводит курс на интернационализацию арктического пространства, свободу судоходства и полетов в Арктическом регионе. Вопрос свободы судоходства в Арктике не раз поднимался Соединенными Штатами в связи с применением Россией и Канадой национального регулирования в акваториях Северного морского пути и Северо-западного морского пути. Таким образом, курс США на интернационализацию направлен прежде всего на обеспечение правового режима отрытого моря в Арктике и не касается планов США по отграничению своего шельфа в Северном Ледовитом океане. В Плане реализации национальной стратегии США ставится задача ускорения расширения континентального шельфа в Арктике [4, с. 29]. Отграничение Соединенными Штатами своего арктического шельфа приведёт к значительному уменьшению площади международного района морского дна (далее - Район), под которым понимается морское дно за пределами континентального шельфа какого-либо из прибрежных государств. При этом ресурсы Района являются общим наследием человечества.
США собирают данные о своем континентальном шельфе в Арктике с 2001 года с целью определения его внешних границ. Исследования показывают, что границы континентального шельфа за пределами за пределами 200 морских миль включают площадь более одного миллиона квадратных километров [5]. Размер расширенного континентального шельфа США более чем в полтора раза может превышать размер Техаса. Согласно Национальной арктической стратегии, США могут претендовать на область континентального шельфа, простирающуюся на «расстояние до 600 морских миль от северного побережья Аляски» и «содержащую огромные ресурсы» (Приложение 1) [6]. Однако из-за неприсоединения США к Конвенции возникает проблема неопределенности прав Соединенных Штатов на эти ресурсы. В связи с этим важно определить, какие из правил Конвенции 1982 года применимы к США как государству, которое не является участником Конвенции. Для этого необходимо провести анализ составных частей режима континентального шельфа Конвенции 1982 года в свете государственной практики, чтобы определить правила, которые носят обычный характер и применимы как к сторонам Конвенции, так и к странам к ней не присоединившимся. Речь, прежде всего, пойдет о положениях статьи 76 Конвенции 1982 года (пункты 1-10).
Проведенный анализ позволит ответить на следующие вопросы:
• Имеют ли США право на континентальный шельф за пределами 200 морских миль в соответствии с обычным международным правом?
• Могут ли США предоставить информацию о своих внешних пределах в Комиссию для установления внешних границ континентального шельфа за пределами 200 морских миль от исходных линий?
I. Положения статьи 76 Конвенции как нормы обычного права
1. Статья 76 и новый режим континентального шельфа
Результатом переговоров государств по принятию Конвенции по морскому праву 1982 года стало появление нового режима континентального шельфа и закрепление нового определения континентального шельфа в статье в статье 76 (1) Конвенции. Согласно данной статье, «Континентальный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние».
Определение включает комбинацию геоморфологического критерия (континентальный шельф простирается «до внешней границы континентальной окраины») и критерия расстояния (юридические границы континентального шельфа в 200 морских миль независимо от физических характеристик морского дна). Согласно статье 76(3), «подводная окраина материка включает находящееся под водой продолжение континентального массива прибрежного государства и состоит из поверхности и недр шельфа, склона и подъема. Она не включает дна океана на больших глубинах, в том числе его океанические хребты или его недра» [7].
В целом, компромисс, достигнутый между странами на переговорах по принятию Конвенции 1982 г., состоит из трех частей. Первая часть представляет собой сложную формулу для определения внешней границы континентальной окраины за пределами 200 морских миль, состоящую из технических критериев, изложенных в пунктах 4-6 статьи 76. Во-вторых, был создан независимый орган, Комиссия ООН по границам континентального шельфа (далее - Комиссия), для оказания помощи государствам в применении формулы статьи 76. Третий элемент компромисса касается обязательств по отчислениям и взносам в связи с разработкой континентального шельфа за пределами 200 морских миль. Эти обязательства определены в статье 82. Следует отметить, что такой механизм был предложен во время второй сессии конференции по морскому праву американской делегацией. Американские переговорщики предложили схему разделения доходов как «способ примирения позиций государств» [8, с. 324].
2. Неотъемлемый характер прав на континентальный шельф как норма обычного права
В 1969 году Международный Суд вынес знаменательное решение по «Делу о континентальном шельфе в Северном море», которое имело важные последствия для режима континентального шельфа. В решении по Северному морю не затрагивался вопрос установления внешних границ континентального шельфа, поскольку оно касалось делимитации континентального шельфа между соседними государствами. Суду необходимо было определить принципы и нормы международного права для делимитации континентального шельфа, применимые между сторонами этого дела (Германия, Дания и Нидерланды). Поскольку только две из трех сторон ратифицировали Конвенцию о континентальном шельфе 1958 года (далее Конвенция 1958 г.), Суду необходимо было рассмотреть обычно-правовой статус некоторых положений этой конвенции. В своем решении Суд не только подтвердил обычно-правовой характер основного режима континентального шельфа, установленного в статьях 1-3 Конвенции 1958 года, но также подробно остановился на фундаментальных основах права на континентальный шельф. Суд отметил следующее: «Права прибрежного государства в отношении района континентального шельфа, который представляет собой естественное продолжение его сухопутной территории в море и под морем, существуют ipso facto и ab initio в силу его суверенитета над сушей»
[9]. Таким образом, Международный суд подтвердил положения пункта 3 статьи 2 Конвенции 1958 года и пункта 3 статьи 77 Конвенции 1982 года. Согласно указанным положениям, права прибрежного государства на континентальный шельф не зависят от эффективной или фиктивной оккупации им шельфа или от прямого об этом заявления [7], [10]. Иными словами, права прибрежного государства являются неотъемлемыми. Это означает, что для их реализации не требуется проходить никаких специальных юридических процедур или совершать какие-либо специальные правовые акты [9]. Важным следствием неотъемлемого характера прав на континентальный шельф является то, что они существуют везде, где присутствует основание права и не зависят в юридическом смысле от установления внешних границ [11]. Эти вышеупомянутые особенности режима континентального шельфа считается частью обычного международного права [12, c. 164], и по этому поводу не возникало никаких споров. Различие между правом на континентальный шельф и установлением его внешних границ косвенно признается в решении Международного суда по делу о континентальном шельфе между Тунисом и Ливией (1982) [13] и прямо подтверждается Международным трибуналом по морскому праву в споре между Бангладеш и Мьянмой (2012) [14].
В более поздних решениях Международный суд также не только признал определение континентального шельфа в статье 76 (1) как отражающее обычное право, но и высказывался касательно прав прибрежных государств на континентальный шельф за пределами 200 морских миль [15]. В решении по делу Никарагуа против Колумбии 2012 года Судья Менсах, выступавший в качестве специального судьи в этом деле, отметил в отдельном заявлении, что «можно правдоподобно утверждать, что право прибрежного государства за пределами 200 морских миль возникает ipso facto и ab initio согласно обычному международному праву, независимо от того, является ли государство участником Конвенции» [16]. Таким образом, в Конвенции 1982 года можно выделить категорию положений, которые ко времени принятия этого международного документа уже были признаны нормами обычного международного права. Комплексный характер Конвенции 1982 г. как пакетного соглашения не может повлиять на обычно-правовой статус таких положений.
В то же время другая категория положений Конвенции 1982 года - те, которые еще не приобрели статус обычного права на момент принятия документа. Например, совершенно новыми аспектами режима континентального шельфа стали формула статьи 76 для определения местоположения внешней границы континентальной окраины за пределами 200 морских миль; роль Комиссии ООН по разграничению континентального шельфа в установлении внешних границ и требования о распределении доходов согласно статье 82.
Положения, которые еще не приобрели статус обычного права на момент принятия Конвенции, не исключены из процесса перехода в обычно-правовые нормы. Этот довод подтверждается международной судебной практикой. В решении по делу о заливе Мэн в 1984 году Международный суд отметил: «обращаясь к результатам третьей Конференции ООН по морскому праву, Палата отмечает, прежде всего, что Конвенция, принятая в конце Конференции, еще не вступила в силу и что ряд государств не кажутся склонными ее ратифицировать. Это, однако, никоим образом не умаляет консенсуса, достигнутого по значительной части документа, и, прежде всего, не может исключить факта о том, что некоторые положения Конвенции, касающиеся континентального шельфа и исключительной экономической зоны [...], были приняты без каких-либо возражений [...]. Эти положения, не смотря на то что они были
приняты в результате компромисса, тем не менее могут в настоящее время рассматриваться как созвучные с общим международным правом по данному вопросу» [17, с. 246].
3. Формула определения внешней границы континентального шельфа как норма обычного права
Определение континентального шельфа в статье 76 (1), по-видимому, полностью признано как отражающее обычное право. Как уже было указано выше, Международный суд в своих решениях подтвердил, что в соответствии с концепцией естественного продолжения государства независимо от присоединения к Конвенции 1982 года обладают правом на континентальный шельф как внутри, так и за пределами 200 морских миль от исходных линий. Тем не менее, Международный трибунал по морскому праву в одном из недавних решений отметил, что естественное продолжение больше не может пониматься как отдельная и независимая правовая основа права. Право на континентальный шельф за пределами 200 морских миль должно определяться ссылкой на внешнюю границу материковой окраины [18]. В связи с этим приобретает большую важность вопрос о том, относятся ли положения пункты 4-7 статьи 76 Конвенции 1982 года, устанавливающие формулу определения внешних границы континентального шельфа за пределами 200 морских миль, к обычному международному праву.
Есть основания утверждать, что имеющиеся в статье 76 критерии и методы представляют собой практическое применение концепции естественного продолжения территории суши до границы континентальной окраины. Несмотря на то, что определение континентального шельфа в статье 76 (1) является конвенциональной нормой, оно было признано частью обычного права. Следовательно, пункты 4-7 статьи 76, могут быть отнесены к обычному праву благодаря их контекстуальной связи с «внешней границей подводной окраины», упомянутой в 76 (1). Согласно Венской конвенции о праве международных договоров, договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора [19].
Цель статьи 76 состоит в определении континентального шельфа с ссылкой на точные внешние границы, которые расположены на внешней границе материковой окраины, в случае если она находится за пределами 200 морских миль. «Внешняя граница подводной окраины» как юридический термин не имеет четкого значения, если рассматривать пункт 1 статьи 76 в отрыве от контекста в последующих пунктах. В частности, подводная окраина материка должна быть расположена в соответствии с пунктами 4-6 и установлена методом, изложенным в пункте 7. Пункт 2 статьи 76, предусматривающий, что континентальный шельф не простирается далее пределов, предусмотренных в пунктах 4-6, усиливает связь между этими пунктами и пунктом 1 статьи 76. Эта связь вводится до того, как в пункте 3 статьи 76 будет приведен общий пространственный охват подводной окраины. Поэтому для добросовестного толкования пункта 1 статьи 76 как нормы международного обычного права необходимо ссылаться на пункты 4-7 для правильного понимания термина «внешняя граница подводной окраины». Таким образом, весьма разумно предполагать, что если внешние границы определены в соответствии с пунктами 4-7 статьи 76, то они также будут соответствовать статье 76 (1) и, следовательно, обычному международному праву.
В любом случае, нет никаких препятствий для того, чтобы прибрежное государство, не являющееся участником Конвенции 1982 года, могло добровольно применить формулу статьи 76. Обычное право признает права прибрежных государств на континентальный шельф
за пределами 200 морских миль до тех пор, пока имеется основание для прав. Такая позиция поддерживается в исследовании Ассоциации международного права [20] и была также признана Совещанием государств-участников Конвенции [21] [22]. Соответствующие правила определения права на континентальный шельф за пределами 200 морских миль содержатся прежде всего в пунктах 4-6 статьи 76 Конвенции. Ссылаясь на эти же положения, Эльферинк отмечает, что они «широко принимаются международным сообществом в целом. Ни одно государство, настойчиво не возражало против них. По мнению эксперта, нет другого правила, которое отражало бы обычное международное право по этому вопросу» [23, с. 63].
4. Статус положений о процедуре подачи представлений в Комиссию
Ключевой особенностью режима континентального шельфа в Конвенции 1982 года является не только то, что внешние границы могут быть четко определены, но и то, что после установления они становятся постоянными. Согласно пункту 8 статьи 76 Конвенции, государства-участники Конвенции предоставляют данные о границах континентального шельфа за пределами 200 морских миль в Комиссию по границам континентального шельфа. Границы шельфа, установленные на основе рекомендаций Комиссии, являются окончательными и для всех обязательны [7]. Макдорман полагает, что точное расположение внешних границ в соответствии с критериями статьи 76 политически, возможно, даже менее важно, чем окончательность и обязательность границ [24, с. 308]. Это указывает на важную роль Комиссии в процессе установления прибрежным государством внешних границ континентального шельфа.
При этом полномочия Комиссии носят весьма ограниченный характер. Данный орган может лишь давать рекомендации по расположению внешних границ, к исполнению которых он при этом не имеет права принуждать. Только само прибрежное государство имеет право определять внешние границы своего континентального шельфа за пределами 200 морских миль. Комиссия состоит из 21 специалиста в области геологии, геофизики или гидрографии, что указывает на то, что ее работа, в первую очередь, связана с оценкой научных и технических данных и предоставлением научно-технических консультаций по просьбе заинтересованного прибрежного государства в ходе подготовки данных [25]. Комиссия не имеет юридических полномочий налагать определенные ограничения на прибрежное государство [26, с. 508]. Важно также отметить, что Комиссия некомпетентна оценивать соответствие установленных прибрежным государством внешних границ континентального шельфа ее рекомендациям [27]. Несмотря на то, что компетенция самой Комиссии довольно ограничена, ее рекомендации могут повлиять на законность установленных прибрежным государством внешних границ. В этом смысле, можно сказать, Комиссия играет роль «легитиматора» [24, с. 319]. Если внешние границы континентального шельфа были установлены на основе рекомендаций Комиссии, статья 76 (8) предусматривает, что такие ограничения являются окончательными и для всех обязательными.
Макдорман характеризует роль Комиссии в первую очередь как «процедурную», поскольку она получает данные, которые государства-участники обязаны предоставлять в отношении границ континентального шельфа за пределами 200 морских миль [24, с. 319]. Требования статьи 76 (8) служат своего рода «процедурной гарантией», чтобы гарантировать, что прибрежное государство устанавливает свои внешние границы в соответствии со статьей 76 Конвенции [27]. При этом рекомендации Комиссии также должны соответствовать статье 76. Во-вторых, по мнению Макдормана, Комиссия выполняет «информационную» функцию, имея в виду задачи Комиссии рассматривать данные и давать рекомендации в соответствии
со статьей 76 [24, с. 320]. Более того, Комиссия делает свои рекомендации доступными для представляющего государства, Генерального секретаря ООН и других государств [28]. Другие государства могут использовать эту информацию для оценки того, установлены ли внешние границы континентального шельфа на основе рекомендаций Комиссии (и, следовательно, в соответствии со статьей 76). В результате они могут согласиться или выразить протест. Внешние границы континентального шельфа за пределами 200 морских миль могут быть успешно оспорены, если прибрежное государство не действовало на основе рекомендаций Комиссии или если Комиссия, направляя свои рекомендации, не действовала в пределах своей компетенции. Именно молчаливое согласие или протест других государств в конечном итоге определяют возможный правовой статус установленных внешних границ континентального шельфа. Если по истечении разумного времени после того, как станут известны предполагаемые границы континентального шельфа какого-либо прибрежного государства, не будет зарегистрирован протест или возражение других государств, предполагается, что эти границы в конечном итоге закрепляются на постоянной основе и будут закрыты для оспаривания [24, с. 317].
Поскольку имеются основания полагать, что пункты 1-7 статьи 76 Конвенции стали отражением норм обычного права, возникает вопрос о возможности распространения статуса обычного международного права на институциональную роль Комиссии в процессе установления внешних границ континентального шельфа за пределами 200 морских миль (пункт 8 статьи 76, приложение II к Конвенции 1982 года) [24, с. 303]. В экспертном сообществе преобладает позиция о том, что институциональный и процедурный характер правил, регулирующих роль Комиссии, не позволяет им получить статус обычного международного права [29, с. 363]. Более того, сложно говорить о наличии норм обычного права в правилах, регулирующих деятельность Комиссии, поскольку своеобразными требованиями для возникновения нормы обычного права является широко распространенная государственная практика, при наличии opinio juris. Наиболее очевидным примером государственной практики применения этих положений, вероятно, является большое количество представлений, которые были поданы в Комиссию прибрежными государствами с 2001 года. Однако, поскольку все эти материалы поступили от государств-участников Конвенции, последствия для обычного права от этой практики ограничены. Для того, чтобы сделать обоснованный вывод об обычном статусе рассматриваемых положений необходим детальный анализ государственной практики стран, не участвующих в Конвенции 1982 года. Однако в рамках цели настоящей статьи ограничимся рассмотрением практики и официальных заявлений США в отношении режима континентального шельфа Конвенции.
II. Возможные права и обязанности США по Конвенции 1982 года.
1. Практика и официальные заявления США в отношении режима континентального шельфа.
Официальная политика США в отношении континентального шельфа и статьи 76 Конвенции 1982 года сформулирована в заявлении Межведомственной группы по морскому праву и океанической политике 1987 года. В заявлении говорится, что статья 76 отражает правильное определение континентального шельфа в соответствии с международным правом, а также то, что США осуществляют «юрисдикцию над своим континентальным шельфом в соответствии с международным правом, как это отражено в пунктах (1), (2) и (3) ст. 76». Согласно заявлению, в том случае, если в будущем США решат установить внешние границы континентального шельфа за пределами 200 морских миль, это «будет осуществляться в соответствии с пунктами (4), (5), (6) и (7)) статьи 76» [30, с. 125].
Основываясь на этом заявлении о политике, можно предположить, что США рассматривают упомянутые выше положения статьи 76 как отражение обычного права. При этом следует заметить, что в заявлении избегаются ссылки на ст. 76 (8) и процедуру подачи представлений в Комиссию, а также не указывается, считают ли США себя связанными обязательствами по разделу доходов согласно статье 82 Конвенции 1982 года.
Примером практики США, соответствующей вышеуказанным положениям Конвенции 1982 года, можно считать осуществление Соединенными Штатами юрисдикции в отношении континентального шельфа в Мексиканском заливе, расположенном за пределами 200-мильной ИЭЗ [31, с. 20]. Этот район Мексиканского залива был ограничен двусторонним соглашением между США и Мексикой, подписанным в 2000 году. Договор о делимитации был основан на соглашении между двумя государствами о том, что морское дно в этом районе удовлетворяет критериям как Конвенции 1958 года, так и статьи 76 Конвенции 1982 года, и может рассматриваться как часть «юридического» континентального шельфа [32]. Проведенное по заказу правительства США исследование в этой зоне Мексиканского залива, свидетельствует о том, что презумпция прав США в этом районе основывается на критерии толщины осадочных пород, содержащемся в статье 76(4)(0 Конвенции 1982 года [33, с. 50]. Положения арендных соглашений на добычу нефти и газа в этой области предусматривают возможность выполнения обязательств по статье 82 о распределении доходов, однако в то же время указано на то, что они зависят от присоединения США к Конвенции [34].
2. Возможность подачи представлений государствами, не участвующими участниками Конвенции 1982 года
Как было установлено выше, для установления границ своего континентального шельфа за пределами 200 морских миль государства-участники Конвенции 1982 года обязуются подавать данные в Комиссию ООН по границам континентального шельфа. Однако каким образом должно действовать государство, не являющееся участником Конвенции? В связи с тем, что институциональный и процедурный характер правил, регулирующих роль Комиссии, вероятно, не позволяет им получить статус обычного международного права, считается общепризнанным, что государства, не являющиеся участниками Конвенции, не обязаны предоставлять какую-либо информацию в Комиссию [35, с. 179]. В то же время не ясно, имеют ли эти государства право делать такое представление добровольно. Ответ на этот вопрос не прост, поскольку на практике не было представлений от стран, не являющихся сторонами Конвенции. На восьмом Совещании государств-участников Конвенции в 1998 году Комиссия запрашивала разъяснения по вопросу о том, следует ли ей принимать представление от государства, не являющегося участником Конвенции. Тогда возобладало мнение о том, что Совещание не обладают компетенцией давать юридическое заключение, и что Комиссия должна запросить мнение Юрисконсульта ООН только в случае реального возникновения проблемы [36]. Таким образом, в настоящее время вопрос остается открытым. Чтобы разобраться в нем, необходимо с правовой точки зрения рассмотреть возможные аргументы относительно того, следует ли Комиссии принимать и рассматривать представления от всех прибрежных государств или только от государств-участников Конвенции. В этой связи важно дать толкование положениям Венской конвенции о праве международных договоров, касающимся обязательств третьих государств в международных договорах (статьи 34, 35, 36). По вопросу возможности государства, не являющегося участником Конвенции, подать заявление в Комиссию, можно выделить две противоположные точки зрения.
Согласно первой точке зрения, переговоры велись по Конвенции ООН по морскому праву 1982 года как по пакетной сделке. Предполагалось, что государства не могут выбирать положения, которые им нравятся, и игнорировать то, что им не нравится [38]. В частности, положения статьи 76 были согласованы как часть компромисса, который также включает обязательства по отчислениям и взносам в связи с разработкой континентального шельфа в соответствии со статьей 82. Государства таким образом признают озабоченность по поводу защиты принципа общего наследия человечества. Вместе эти статьи представляют собой компромисс, достигнутый на третьей конференции ООН по морскому праву между государствами с широким континентальным шельфом и теми государствами, которые желали ограничить пределы континентального шельфа до 200 морских миль [38, с. 932]. Квятковская отмечает, что прибрежные государства могут осуществлять юрисдикцию над континентальным шельфом за пределами 200 морских миль на основе обычного международного права. Однако, по ее мнению, из этого не следует, что государства, не являющиеся сторонами Конвенции, имеют обязательства или право следования процессуальным правилам Конвенции для установления внешних границ континентального шельфа. Статья 76 (8) и статья 82 могут быть реализованы только на основе конвенционного права [39, с. 158].
С другой стороны, часть исследователей считает, что Комиссия может и должна рассматривать материалы, поступающие от прибрежных государств, не являющихся участниками Конвенции [40. с.112]. Одним из ключевых мандатов третьей конференции по морскому праву было определение пределов для района международного морского дна с целью развития принципа общего наследия человечества. Для определения Района сначала необходимо, чтобы прибрежные государства определили границы своей национальной юрисдикции [41, с. 552]. В тех частях мира, где прибрежные государства имеют континентальные границы, простирающиеся за пределы 200 морских миль, это означает, что точные границы Района не будет известны до тех пор, пока прибрежное государство не установит внешние границы своего континентального шельфа за пределами 200 морских миль. Многие эксперты предлагают приветствовать участие государств, не являющихся участниками Конвенции в процедуре с участием Комиссии, поскольку это способствовало бы стабильности границ и реализации принципа сотрудничества в отношении общих ресурсов. Рассуждая в том же духе, Тревес приходит к выводу, что представление в Комиссию от государств, не являющихся участником, будет в интересах международного сообщества, вероятно, даже в большей степени, чем в интересах самих прибрежных государств [29, с.364].
Исследование 2002 года, подготовленное Центром картографирования прибрежных и океанских районов и Объединенным гидрографическим центром Университета Нью-Гэмпши-ра, показало, что континентальные окраины США могут выходить за пределы 200 морских миль во многих регионах, в том числе в Атлантическом океане; вдоль большей части восточного побережья США; в Мексиканском заливе; в Беринговом море; в Северном Ледовитом океане, а также в районах вокруг Гуама и атолла Пальмира в Тихом океане [33, с. 64]. Иными словами, определение границ континентального шельфа США способствовало бы определению границ Района в нескольких регионах мира. Учитывая этот факт, вполне вероятно, что представление США в Комиссию будет оценено положительно.
3. Положения Венской конвенции о праве международных договоров, касающиеся прав и обязательств третьих государств
В качестве исключения из общего правила pacta tertiis Венская конвенции о праве международных договоров предусматривает условия, при которых права и обязательства по договору могут стать обязательными для третьих государств. Статья 35 данного документа предусматривает, что «обязательство для третьего государства возникает из положения договора, если участники этого договора имеют намерение сделать это положение средством создания обязательства». Согласно статье 36, «право для третьего государства возникает из положения договора, если участники этого договора имеют намерение посредством этого положения предоставить такое право либо третьему государству, либо группе государств, к которой оно принадлежит, либо всем государствам и, если третье государство соглашается с этим». Согласие третьего государства на право предполагается, если не указано иное, но что касается обязательства для третьего государства, то оно должно быть принято в письменной форме.
В тексте Конвенции по морскому праву или в другом ином документе, нет четкого указания от государств-участников, согласны ли они на применение процедуры рассмотрения Комиссией в качестве права или обязанности для третьих государств. На Совещании государств-участников в 1998 году преобладающее мнение заключалось в том, что такое Совещание не было компетентно рассматривать этот вопрос. Вряд ли отказ рассматривать этот вопрос Совещании был вызван желанием отнести этот вопрос к компетенции Комиссии по разграничению континентального шельфа. В свете статей 35 и 36 Венской конвенции этот вопрос, безусловно, можно понимать, как вопрос договорных прав или обязательств для третьих государств, который решается в первую очередь намерением сторон договора. Поэтому именно Совещание государств-участников Конвенции могло стать самым подходящим форматом для решения такого рода юридических вопросов.
Поскольку государства-участницы Конвенции открыто не выражали намерения наделить государства, не являющиеся участниками, правом (или обязательством) подавать представление в Комиссию, такое намерение стран-участниц Конвенции может быть косвенно выведено путем анализа положений Конвенции по морскому праву в их контексте. В рамках статьи 76 (8), в которой описывается участие Комиссии в процессе установления внешних границ континентального шельфа, используется термин «прибрежное государство». Использование этого термина вместо более ограничительного «государство-участник», по крайней мере, позволяет допустить, что государства, не являющиеся сторонами, не лишены права представления информации в Комиссию. Термин «прибрежное государство» вполне мог бы предназначаться для предоставления права «группе государств» в значении статьи 36 Венской конвенции. Следует также отметить, что термин «прибрежное государство» используется довольно широко не только в статье 76, но и во всей Конвенции 1982 года. Напротив, термин «государство-участник» используется относительно редко и ограничивается в основном частью XI, регулирующей «Район». Клинган полагает, что такое различие в терминологии между разными частями Конвенции является преднамеренным [40, с. 112]. Однако предположения Клингана входят в противоречие со статьей 4 Приложения II к Конвенции, которая предписывает прибрежным государствам предельный срок в 10 лет для представления информации в Комиссию о внешних границах их континентального шельфа за пределами 200 морских миль. Данный срок отчитывается «со времени вступления в силу для этого государства Конвенции». Исходя из положения этой статьи становится ясно, что временные рамки для подачи представления связаны со вступлением в силу Конвенции для подавшего государства. Таким образом, статья 76 (8) не предполагает каких-либо прав или обязанностей для государств, не являющихся участниками Конвенции.
Такое толкование также подтверждается взаимосвязью между статьями 76 и 82. Поскольку статья 82 не создает обязательств для третьих государств, маловероятно, что статья 76 (8) в свою очередь имела целью предоставить право обращения в Комиссию без наложения последующих обязательств по отчислениям и взносам при разработке Континентального шельфа за пределами 200 морских миль. Статья 36 (2) Венской конвенции о праве международных договоров устанавливает, что право из договора, предоставленное третьему государству, должно осуществляться им в соответствии с «условиями пользования этим правом, предусмотренными договором или установленными в соответствии с договором» [19]. Это положение можно истолковать как обязанность соблюдать сопутствующие обязательства. Хотя в тексте Конвенции нет прямой связи между статьями 76 и 82, история переговоров на третьей Конференции ООН по морскому праву подтверждает тесную взаимосвязь между этими положениями [38, с. 932].
Вывод
В случае включения в процесс отграничения своего континентального шельфа от международного района морского дна в Северном Ледовитом океане США как государство, не являющееся участником Конвенции, будет связано только теми положениями, которые отражают нормы обычного международного права. Проведенный анализ показал, что многие аспекты режима континентального шельфа, предусмотренного в Конвенции 1982 года, действительно применимы к США через действие обычного международного права. К таким аспектам можно отнести определение так называемого «юридического» континентального шельфа в статье 76 (1). В соответствии с обычным международным правом, США имеют право на континентальный шельф за пределами 200 морских миль в Арктике, если их континентальная окраина простирается за это расстояние. Права прибрежного государства на его континентальный шельф, в том числе в районах за пределами 200 морских миль, существуют там, где имеется основание для прав, и не зависят от установления внешних границ. Права США на континентальный шельф в Арктике за пределами 200 морских миль следуют из неотъемлемого характера прав на континентальный шельф, поскольку они не зависят от какого-либо прямого заявления или выполнения каких-либо специальных юридических действий. Иными словами, осуществление Соединенными Штатами прав на свой континентальный шельф за пределами 200 морских миль в Северном Ледовитом океане юридически не зависит от установления внешних лимитов, посредством процедуры представления в Комиссию или иным образом. Тем не менее, в экспертной среде высказывается мнение, что установление внешних границ необходимо для определения точной степени прав прибрежного государства на свой континентальный шельф. Право прибрежного государства на континентальный шельф при отсутствии установленных внешних границ «не снимает с прибрежного государства бремени демонстрации своего права» на район континентального шельфа за пределами 200 морских миль [42, с. 258]. В конечном итоге, отсутствие внешних границ за пределами 200 морских миль представляет собой неопределенность касательно точного объема законных прав, что может привести к трудностям для прибрежного государства, стремящегося осуществить права на континентальный шельф в районах, близких к вероятным внешним границам.
Невозможно с полной уверенностью сделать вывод о том, что пункты 4-7 статьи 76, устанавливающие критерии и методы определения местоположения внешней границы континентальной окраины, отражают нормы международного обычного права. При этом США со своей стороны указали, что они будут определять границы своего континентального шельфа
за пределами 200 морских миль в Северном Ледовитом Океане в соответствии с этими положениями. Кроме того, США рассматривают статью 76 (2) Конвенции как отражающую обычное международное право. Статья 76 (2) дает отсылку на пункты 4-7 этой же статьи. Если внешние границы будут определены в соответствии с пунктами 4-7, будет вполне разумным полагать, что они также будут соответствовать и статье 76 (1), а, следовательно, обычному международному праву.
Обзор положений Венской конвенции о праве международных договоров показал, что статья 76 (8) не может налагать каких-либо обязательств на третье государство, если только государства-участники не намеревались это сделать, и это обязательство прямо принимается третьим государством в письменной форме. США как и другие государства, не являющиеся участниками Конвенции, такие обязательства на себя письменно не принимали. Подача представления и информации в Комиссию потенциально может рассматриваться как право третьих государств. Нельзя полностью отрицать такую возможность, поскольку в Конвенции нет положения, прямо это запрещающего. Кроме того, государства-участники так и не выразили окончательно свою позицию по этому вопросу. Тем не менее, контекстуальное толкование термина «прибрежное государство» в статье 76 (8), указывает на маловероятность того, что подача представления и информации в Комиссию является правом либо обязанностью для третьих государств. Вполне вероятно, этот вопрос будет подниматься на будущих Совещаниях государств-участников Конвенции. Более того, вполне возможно, что США попробуют решить этот вопрос на практике, подав представление в Комиссию, которая, в свою очередь, может передать этот вопрос Юрисконсульту Организации Объединенных Наций.
Если США не желают предоставлять информацию в Комиссию, в качестве альтернативы они могут попробовать в одностороннем порядке установить внешние границы своего континентального шельфа за пределами 200 морских миль в Арктике, передав карты и соответствующую информацию Генеральному секретарю ООН для обеспечения должной огласки. В этом случае согласие других арктических государств, вероятно, будет частично зависеть от публичного раскрытия всех научных данных, необходимых для обоснования устанавливаемых внешних пределов. Следует отметить, что Правительство США охотно делится такой информацией. Все данные исследований, собранные в связи с Проектом США по расширенному континентальному шельфу, уже общедоступны. В то же время другие государства могут зарегистрировать свой протест в отношении установленных таким образом внешних границ, если они посчитают, что Конвенция как пакетная сделка была нарушена. Если такие границы получат согласие других государств, они могут в конечном итоге стать постоянными. Более того, согласно пункту 9 статьи 76, прибрежное государство сдает на хранение Генеральному секретарю ООН карты и соответствующую информацию, включая геодезические данные, описывающие внешнюю границу его континентального шельфа. Генеральный секретарь надлежащим образом их опубликовывает. Этот пункт не требует, чтобы внешние границы, сданные на хранение Генеральному секретарю, были установлены на основе рекомендаций Комиссии.
OF LEGAL RESEARCH
i
£ OOQKiü
CANADA
"If .'тл:г -i-" aptHYii trpi-i ч»
i'I _1С.Пвф n» ri| h;:fmjuu .г!.. миль in h:iev;h -. ■
лннна
NoiUi Roto Lüiviönosov Ridifft
UrocnlAnd (DENMARK)
KUSSIA
Приложение 1. Притязания арктических стран на континентальный шельф за пределами 200
морских миль от исходных линий
References
1. Nevitt M. Climate change, Arctic security and why the U.S. should join the U.N. Convention on the Law of the Sea. 2020. URL: https://www.law.upenn.edu/live/news/10524-climate-change-arctic-security-and-why-the-us (дата обращения: 15.01.2021).
2. Kolcz-Ryan M. An Arctic Race: How the United States' Failure to Ratify the Law of the Sea Convention could Adversely Affect its Interests in the Arctic. University of Dayton Law Review. 2009. Vol. 35. P. 149-173.
3. Moore J. N. and William L. S. Jr. The Senate should give immediate advice and consent to the UN Convention on the Law of the Sea: why the critics are wrong. Journal of International Affairs. 2005. Vol. 59. no.1. P.1-23.
4. National Security Council. Implementation Plan for The National Strategy for the Arctic Region . The White House: Washington, D.C., January 31, 2014, P.29. URL: https://obamawhite-house.archives.gov/sites/default/files/docs/implementation_plan_for_the_national_strategy_ for_the_arctic_region_-_fi....pdf. (дата обращения: 15.01.2021).
5. Delineating the U.S. Extended Continental Shelf. URL: https://www.usgs.gov/natural-hazards/ coastal-marine-hazards-and-resources/science/delineating-us-extended-continental?qt-sci-ence_center_objects=0#qt-science_center_objects (дата обращения: 15.01.2021).
6. The White House, "National Strategy for the Arctic Region," 2013, p. 10, available at www. whitehouse.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf (дата обращения: 15.01.2021).
7. The United Nations Convention on the Law of the Sea. Art. 76 (3).
8. Lodge M. The International Seabed Authority and Article 82 of the UN Convention on the Law of the Sea. The International Journal of Marine and Coastal Law. 2006. 21. P. 323-333.
9. ICJ. North Sea Continental Shelf (Federal Republic of Germany/Denmark; Federal Republic of Germany/Netherlands). Judgment of 20 February 1969 // I.C.J. Reports. 1969. § 19.
10. The Convention on the Continental Shelf. Art. 2(3).
11. ILA Committee on Legal Issues of the OCS. 2006. Conclusion No. 1.
12. McDorman T.L. The Continental Shelf Beyond 200 NM: Law and Politics in the Arctic Ocean. The Journal of Transnational Law and Policy. 2008. 18. P. 155-194.
13. ICJ. Continental shelf (Tunisia/Libian Arab Jamahiriya). Judgement of 14 April 1981 // I.C.J. Reports. 1981. § 47.
14. ITLOS. Dispute concerning delimitation of the maritime boundary between Bangladesh and Myanmar in the Bay of Bengal. Judgement of 14 March 2012 // ITLOS Reports. 2012. § 435, 437.
15. ICJ. Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia). Judgment of 19 November 2012. // I.C.J. Reports. 2012. § 118.
16. ICJ. Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia). Declaration of ad-hoc Judge Mensah. 2012. § 7.
17. ICJ. Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine Area. Judgment. // I.C.J. Reports 1984, P. 246.
18. ITLOS. Dispute concerning delimitation of the maritime boundary between Bangladesh and Myanmar in the Bay of Bengal. Judgement of 14 March 2012 // ITLOS Reports. 2012. § 408409.
19. The Vienna Convention on the Law of Treaties. Art. 31(1).
20. ILA Committee on Legal Issues of the 0CS.2006. Conclusion No. 16.
21. Doc. SPLOS/183, Decision regarding the workload of the Commission and the ability of States to fulfil the requirements of Article 4 of Annex II (20 June 2008);
22. Doc SPLOS/64, Issues with respect to article 4 of Annex II to the United Nations Convention on the Law of the Sea (1 May 2001).
23. Oude Elferink, Alex G. The Outer Limits of the Continental Shelf in the Polar Regions. The Law of the Sea and the Polar Regions. 2013.Vol.76. P. 61-84.
24. McDorman, T.L. The Role of the Commission on the Limits of the Continental Shelf: A Technical Body in a Political World. The International Journal of Marine and Coastal Law. Vol. 17. 2002. № 3. P. 301-324.
25. Annex II of the United Nations Convention on the Law of the Sea. Art.3.
26. McDorman T.L. The Outer Continental Shelf Limits in the Arctic Ocean: Legal Framework and Recent Developments. In Vidas, Davor (ed.) Law, Technology and Science for Oceans in Globalisation. Leiden, Brill/Martinus Nijhoff. 2010. 21
27. ILA Committee on Legal Issues of the OCS. 2006. Conclusion No. 10.
28. Annex II of the United Nations Convention on the Law of the Sea. Art. 6(3).
29. Treves T. Remarks on Submissions to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Response to Judge Marotta's Report. The International Journal of Marine and Coastal Law. 2006. Vol. 21. P. 363-267.
30. Roach, J. Ashley and Robert W. Smith, Excessive Maritime Claims. 3rd ed. Leiden, Martinus Nijhoff. 2012. Vol. 73. 925 p.
31. McLaughlin R.J. Hydrocarbon Development in the Ultra-Deepwater Boundary Region of the Gulf of Mexico: Time to Reexamine a Comprehensive U.S.-Mexico Cooperation Agreement. Ocean Development and International Law. 2008. 39. P. 165-187.
32. Treaty Between the Government of the United States of America and the Government of the United Mexican States on the Delimitation of the Continental Shelf in the Western Gulf of Mexico Beyond 200 Nautical Miles. URL: https://www.congress.gov/treaty-document/106th-con-gress/39/document-text (дата обращения: 15.01.2021).
33. Mayer L., Jakobsson M. and Armstrong A. The Compilation and Analysis of Data Relevant to a US Claim Under United Nations Law of the Sea Article 76: A Preliminary Report. 2002. 94 p.
34. Western Planning Area, Oil & Gas Lease Sale 207 (20 August 2008) Final Notice of Sale, Stipulation No. 4, reproduced in International Seabed Authority (2009), Technical Study 4, pp. 7-8 (Box 1).
35. McDorman T.L. The Entry into Force of the 1982 LOS Convention and the Article 76 Outer Continental Shelf Regime. The International Journal of Marine and Coastal Law. 1995. 10. P. 165-187.
36. Report of the Eighth Meeting of States Parties. SPLOS/31 of 4 June 1998. 12. § 51-52.
37. 'A Constitution for the Oceans', remarks by Tommy T.B. Koh, of Singapore, President of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea. URL: https://www.un.org/Depts/los/ convention_agreements/texts/koh_english.pdf (дата обращения: 15.01.2021).
38. Nordquist M. H. (ed.). United Nations Convention on the Law of the Sea, 1982: A Commentary. 1993.Vol. 2.
39. Kwiatkowska B. Creeping Jurisdiction Beyond 200 Miles in the Light of the 1982 Law of the Sea. Ocean Development and International Law. 1991. 22. P. 153-187.
40. Clingan Jr., Thomas A. The Law of the Sea in Prospective: Problems of States not Parties to the Law of the Sea Treaty. German Yearbook of International Law. 1988. Vol. 30. P. 101-119.
41. Franckx E. The International Seabed Authority and the Common Heritage of Mankind: The Need For States to Establish the Outer Limits of their Continental Shelf. The International Journal of Marine and Coastal Law. 2010. 25. P. 543 - 567.
42. Eiriksson G. The Case of Disagreement Between a Coastal State and the Commission on the Limits of the Continental Shelf, in Nordquist, Myron H., John Norton Moore and Thomas H. Heidar (eds.) Legal and Scientific Aspects of Continental Shelf Limits. Leiden, Martinus Ni-jhoff. 2004. Nevitt M. Climate change, Arctic security and why the U.S. should join the U.N. Convention on the Law of the Sea. 2020. URL: https://www.law.upenn.edu/live/news/10524-climate-change-arctic-security-and-why-the-us (дата обращения: 15.01.2021)
