CC BY
65
Правовые аспекты реформы жилищного хозяйства и коммунального сектора
А. Ракитский
генеральный директор ОАО «Жилстрой», кандидат юридических наук
Общие положения Правовое регулирование
Правовое регулирование - это определение большой части условий, в которых осуществляется регулируемая деятельность. По признаку наличия самостоятельного и специфического правового регулирования разделяются отрасли и сектора экономики, также как публичная и хозяйственная деятельность органов местного самоуправления.
Правовое регулирование деятельности городских администраций по управлению городским хозяйством состоит из двух блоков:
• определение компетенции (набора прав и обязанностей) городской администрации;
• регулирование осуществления отдельных видов деятельности администрации при реализации ею своей компетенции (например регулирование права получать доходы и распоряжаться ими, регулирование прав и обязанностей по отношению к муниципальному имуществу и т. д.).
Компетенция администрации
В соответствии с российским законодательством городская администрация - это орган местного самоуправления (ОМСУ). Местное самоуправление, так же как государственное управление, осуществляется двумя ветвями местной власти - законодательной (городская дума) и исполнительной (администрация). Самостоятельная компетенция ОМСУ как комплекс прав и обязанностей местной
власти предусмотрена Конституцией Российской Федерации, которая дополняется соответствующим конституционным законом.
В настоящее время действует Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, согласно которому в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться ОМСУ. Объем таких полномочий сильно различается для конкретных городов, поскольку определяется на основании:
• федеральных и региональных законов по отдельным отраслям права (например налоговое законодательство, законодательство о приватизации муниципального имущества, и т. п.);
• региональных уставов (конституций).
Необходимо иметь в виду, что в первоочередных планах проведения государственных реформ стоит реформа системы местного самоуправления, объявленными направлениями которой являются расширение компетенции ОМСУ и перераспределение в пользу ОМСУ доходной части консолидированного бюджета в объеме, достаточном для исполнения ими делегированных (переданных) полномочий.
Особенности правового регулирования
сегодня и в ближайшем будущем
Особенностью настоящего времени и ближайшего будущего остается параллель-
1 Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями от 22.04.1996 и 17.03.1997.
ное проведение экономических реформ, направленных на постепенный переход экономики от плановой к рыночной.
В этих условиях для ОМСУ особенно важна жилищная реформа и реформа коммунального сектора. Сущность жилищной реформы - превращение жилищного хозяйства из сектора социального обеспечения (такого же как, например, всеобщее образование и здравоохранение) в полноценную отрасль национальной экономики. Реализация конституционной гарантии права граждан Российской Федерации на жилище будет обеспечиваться путем адресной помощи не сектору в целом, а нуждающимся гражданам в виде персональной (адресной) социальной помощи.
Особенностью переходного периода является то, что правовое регулирование эклектично содержит как конфликтные «старые», так и «новые» нормы.
Начиная с 1991 года в интересующей нас области регулирования было принято большое количество законов и нормативных документов исполнительной региональной и федеральной властей, а именно:
• о приватизации жилья,
• о приватизации объектов нежилой недвижимости,
• о передаче ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность,
• об определении собственников объектов коммунальной инфраструктуры,
• о жилищной реформе,
• о реформе коммунального хозяйства и т. д.
Некоторые из принятых документов уже утратили свою силу, иные, не будучи формально отмененными, фактически не применяются в той части, которая конфликтует с более поздним регулированием. Так, в настоящее время параллельно действуют и часто
противоречиво регулируют одни и те же правоотношения Жилищный кодекс РСФСР2 и Закон «Об основах федеральной жилищной политики»3, при этом исполнительные власти в основном руководствуются положениями Закона в то время как суды, решая конкретные споры, вынуждены применять не отмененные положения Жилищного кодекса.
Нормативное правовое содержание жилищной и коммунальной реформ
Нормативное правовое регулирование реформы существующего жилищно-коммунального комплекса складывается из нормативных документов исполнительной власти и также некоторых архаичных документов. Например, не утратил силу Указ Президента от 1997 года об утверждении концепции жилищно-коммунальной реформы, несмотря на то, что более поздние документы регулируют те же вопросы иначе. Тем не менее можно констатировать (с некоторым упрощением), что в настоящее время в нормативной форме содержание реформы определяется:
• Федеральной целевой программой «Жилище» на 2002-2010 годы4;
• Подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»5.
Учитывая сказанное, в дальнейшем мероприятия реформы будут излагаться так, как установлено не утратившими силу нормативными правовыми актами. Таким образом, действия муниципальных властей будут соответствовать программе реформы, утвержденной исполнительной властью федерального уровня.
Необходимо отметить, что сами мероприятия, предусмотренные реформой, должны
2 Жилищный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 24.06.1983) (ред. от 25.07.2002).
3 Закон «Об основах федеральной жилищной политики» (ред. от 08.07.1999 № 152-ФЗ).
4 «Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы» в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 14.02.2002 № 104.
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 17.11.2001 № 797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы».
производиться в соответствии не только с упомянутыми документами исполнительной власти, но и со всем массивом российского законодательства. Например, устанавливая собственников того или иного объекта (помещений общего пользования, инфраструктуры и т. д.), муниципальные власти обязаны действовать в пределах своей компетенции и в соответствии с нормами гражданского права.
Программа мероприятий реформы составлена с учетом базового изменения принципов функционирования жилищно-коммунального хозяйства по сравнению с существовавшими в плановом хозяйстве. В правовой форме это прежде всего выражается в том, что отношения, ранее регулировавшиеся административно-правовыми актами, в новых условиях регулируются договорами. Теоретически участники правоотношений (домовладельцы, жильцы, поставщики, потребители услуг и т. д.) равноправны; на практике это в простейшем виде означает, что обе стороны могут искать защиты своих прав в суде, оперируя категориями гражданского права, в том числе возможностью возмещения причиненных убытков, ущерба, неосновательного обогащения и другими категориями.
В условиях рыночного хозяйства действуют самостоятельные комплексы: «жилищное хозяйство» и «коммунальная инфраструктура». Деятельность каждого из этих комплексов регулируется самостоятельной правовой базой, они развиваются по своим экономическим законам. Каждому из этих комплексов свойственны свои формы и методы достижения самоокупаемости, повышения инвестиционной привлекательности и правила конкуренции.
Жилищное хозяйство - уже сложившаяся многоукладная отрасль национальной экономики. Принципиально проблемным в отрасли остается сектор социального жилищного найма, поэтому большая часть мероприятий реформы направлена на решение проблем именно этого сектора.
Коммунальное хозяйство, как большинство других элементов национальной инфраструктуры, действует при отсутствии конкуренции на рынке предоставляемых услуг.
В таких условиях возможно развитие конкуренции «за рынок», например в форме конкурсного определения концессионера, оператора, управляющего хозяйственным комплексом. Тем не менее из-за отсутствия механизмов конкурентного рынка в этом секторе регулирующая роль государства и органов местного самоуправления значительно выше, чем в жилищном хозяйстве.
Предоставление услуг, связанных с обслуживанием жилищного фонда как имущественного комплекса и не относящихся к инфраструктуре (уборка, вывоз мусора, благоустройство территории, техническое обслуживание, ремонт), может осуществляться на условиях частичной конкуренции. Предоставление этих услуг в значительной части регулируется жилищным законодательством и по содержанию относится к жилищному хозяйству как сектору экономики.
Товарные поставки пользователям жилищного фонда (газ, электричество, отопление, вода, водоотведение) осуществляются производителями «товаров» (материальных носителей услуги), которые являются национальными, региональными и(или) местными монополистами. Такие поставки осуществляются в условиях жесткого государственного регулирования. Производство таких услуг относится к самостоятельным отраслям и секторам национальной, региональной и(или) местной экономики (электроэнергетика, газовая промышленность, водоочистка). Можно ожидать, что в результате проводимых реформаторских мероприятий предоставление этих услуг будет осуществляться аналогично услугам телефонной связи, которая никогда не относилась к коммунальному хозяйству.
Среднесрочные задачи и мероприятия реформы для уровня местного самоуправления
Среднесрочные задачи и мероприятия -содержание второго этапа реформы, предусмотренного упомянутыми федеральной целевой программой и подпрограммой. Рассмотрим задачи и мероприятия, сформулированные в нормативной правовой
форме для жилищного и коммунального хозяйства.
Жилищное хозяйство.
Формирование рыночных механизмов
функционирования
Одна из основных задач второго этапа реализации подпрограммы - создание конкурентной среды в жилищной сфере.
Для этого необходимо осуществить разделение функций и реформирование договорных отношений между собственником жилья (или организацией, им уполномоченной), управляющими компаниями и подрядными организациями.
Частными собственниками могут являться физические или юридические лица, имеющие в собственности жилищный фонд, собственники муниципального жилья - специализированные структуры или подразделения органов местного самоуправления. Указанное разделение функций в отношении муниципального жилищного фонда особенно важно для прекращения практики выполнения органами местного самоуправления хозяйственных функций по управлению жилищным фондом.
Орган местного самоуправления как собственник жилищного фонда должен обеспечить:
• соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;
• необходимый уровень финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;
• заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;
• заключение договора с выбранной на конкурсной основе либо созданной организацией на управление муниципальным жилищным фондом, а также на предоставление услуг по организации учета и контроля потребления энергетических ресурсов;
• систематический контроль за реализацией договоров о выполнении необходимых работ по обеспечению сохранности жилищного фонда, соблюдением объема и качест-
ва предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.
Управляющая компания должна обеспечить:
• поддержание в надлежащем состоянии и модернизацию на основе современных технологий и материалов принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг;
• выбор подрядчика по выполнению работ и поставке ресурсов для предоставления жилищно-коммунальных услуг (или выполнение этих функций силами управляющей компании) во вверенном ему в управление жилищном фонде;
• заключение договоров с подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов требуемых объема, качества и стоимости;
• осуществление системы контроля за выполнением договоров;
• организацию сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги.
Основным требованием при формировании или выборе управляющей компании должна являться ориентированность на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг.
Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы и быть предметом заинтересованности, в том числе и для частного капитала (со становлением в этом секторе экономики реальных договорных взаимоотношений).
Затраты на предоставление услуг управляющей компании должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. В ближайшие годы необходимо осуществить переход на профессиональное управление муниципальным жилищным фондом на конкурсной основе. В связи с этим планируется разработать методические рекомендации по развитию системы договорных отношений между собственником жилищного фонда, управляющей организацией, подрядными и ресурсоснабжающими предприятиями.
Организация профессионального управления жилищным фондом должна обеспечить в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, а в долгосрочной - уменьшение стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Источником обеспечения средств, инвестируемых в модернизацию жилищного фонда, может стать увеличение платы за жилье в связи с улучшением условий проживания. Источником средств на проведение капитального ремонта является включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта жилищного фонда.
Разработчикам и исполнителям программы реформы представляется целесообразным отказаться от существующей в некоторых городах системы прямых платежей за коммунальные услуги ресурсоснабжающим предприятиям, поскольку такой порядок платежей не позволяет реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.
Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разной формы собственности требует принятия на муниципальном уровне определенных правовых решений. В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд закреплен за муниципальными унитарными предприятиями в хозяйственном ведении или за муниципальными учреждениями в оперативном управлении. В этом случае договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом необязательны. Жилищный фонд находится на балансе указанных организаций, причем как муниципальная, так и приватизированная доли общего имущества собственников жилых помещений.
Привлечение частного бизнеса к управлению муниципальным жилищным фондом исключает такую форму правоотношений. Для того чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом, существующие правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет как собственник жилищного фонда (его части в виде неприватизированных квар-
тир) должен заключать с управляющей компанией договор на управление жилищным фондом в форме договора возмездного оказания услуг. Аналогичные договоры на управление жилищным фондом заключают другие собственники жилья в многоквартирном доме. Доля муниципалитета в жилищном фонде находится на балансе у специализированной муниципальной службы (например управление жилищно-коммунального хозяйства) или в городской казне. Управляющая организация учитывает переданный ей в управление жилищный фонд на балансе и информирует соответствующие службы органов местного самоуправления об изменениях баланса.
Проведение конкурсного отбора подрядчиков для обслуживания жилья и проведения капитального ремонта обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов. Однако в настоящее время процесс демонополизации сферы обслуживания жилищного фонда искусственно сдерживается из-за освобождения от налога на добавленную стоимость оплаты расходов населения по обслуживанию жилья. Таким образом, складывается ситуация, когда выполнение работ по обслуживанию жилья на конкурсных условиях приводит к возникновению налога на добавленную стоимость, не компенсируемого за счет платежей населения. В рамках проведения реформы целесообразно внести изменения в налоговое законодательство с целью отмены налоговой льготы на оплату населением расходов по обслуживанию жилья для устранения барьеров на пути демонополизации и развития конкуренции в жилищной сфере.
При демонополизации жилищной сферы целесообразно проведение конкурсов на выполнение специализированных работ (обслуживание лифтового хозяйства, вывоз мусора, установка и обслуживание счетчиков тепла, воды и др.).
К 2005 году предполагается выполнение на конкурсной основе всех подрядных работ по обслуживанию муниципального жилищного фонда в региональных центрах и городах с населением более 200 тысяч человек. Организатором конкурсов должны
выступать управляющие компании на основании положения, закрепленного в договоре на управление, заключаемом с органом местного самоуправления.
Внедрение основанных на развитии конкуренции принципов управления жилищным фондом и предоставления жилищно-коммунальных услуг создает предпосылки для приватизации муниципальных жилищных предприятий. Первым этапом приватизации должно стать акционирование. До 2005 года предлагается завершить акционирование и приватизацию муниципальных унитарных предприятий, выполняющих подрядные работы по обслуживанию жилищного фонда. Большую часть муниципальных предприятий, выполняющих работы по управлению муниципальным жилищным фондом, предполагается акционировать до 2010 года.
Ожидается, что развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение новых альтернативных технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позволяющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это будет способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения. Управляющая компания будет иметь возможность рассматривать альтернативные варианты -создать собственный локальный источник энергоснабжения или воспользоваться услугами системы централизованного энергоснабжения.
Специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах, в которых существуют несколько управляющих компаний, функции по проведению расчетов по платежам населения целесообразно на условиях подрядного договора передавать специализированным расчетно-кассовым центрам, которые собирают всю информацию по платежам, осуществляемым потребителями предприятиям жилищно-коммунального хозяйства. Если управление муниципальным жилищным
фондом в муниципальных образованиях осуществляет одна управляющая компания, расчетно-кассовый центр может создаваться как структурное подразделение этой компании.
Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к развитию конкуренции в двух направлениях:
• в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом;
• подрядных организаций за получение заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг от управляющей компании.
Импульсом для развития конкуренции в этих направлениях должно служить формирование многообразия объединений собственников жилья. Создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений.
Коммунальное хозяйство. Развитие
экономических отношений в области
тепло-, электро-, водоснабжения
и водоотведения
Предприятия жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающие поставку указанных ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами. Их деятельность подлежит регулированию.
Существующая система тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, поскольку не дает возможности использовать сэкономленные в результате снижения затрат средства на развитие и модернизацию производства.
Привлечение частных инвестиций в предприятия городской инженерной инфраструктуры - одна из основных целей работы по реформе системы тарифного регулирования.
Для развития экономических механизмов тарифного регулирования в рамках реформы будет создана единая методологическая база для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Необходимо установить единые принципы государственного тарифного регулирования, увязывающие изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электрическую энергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень), а также с возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплачивать услуги по новым тарифам.
Эффективное регулирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства должно основываться на системе, состоящей из трех частей.
Первая часть - определение целей деятельности этих предприятий (формирование их производственной и инвестиционной программ), вторая часть - решение вопросов формирования и утверждения тарифов как средства финансового обеспечения указанных программ и третья часть - проведение мониторинга предприятий жилищно-коммунального хозяйства.
Эти три компонента в совокупности обеспечивают органам местного самоуправления возможность реализовать свои обязанности по качественному обеспечению населения коммунальными услугами.
Определение целей предприятий жилищно-коммунального хозяйства должно основываться на разработанных перспективных схемах развития систем теплоснабжения и водоснабжения городов и населенных пунктов.
Система тарифного регулирования должна обеспечивать выполнение производственной и инвестиционной программ предприятия, утверждаемых на очередной период тарифного регулирования, в том числе:
• стимулировать предприятия жилищнокоммунального хозяйства к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг;
• способствовать привлечению инвестиций в предприятия жилищно-коммунального хозяйства;
• обеспечивать предприятиям жилищнокоммунального хозяйства условия для формирования необходимого объема финансовых ресурсов;
• учитывать формирование конкурентных отношений в подотраслях жилищнокоммунального хозяйства;
• иметь механизмы, позволяющие снизить политизированность процесса установления тарифов на коммунальные услуги.
Помимо создания экономических механизмов, которые стимулировали бы предприятия жилищно-коммунального хозяйства к самостоятельному выявлению резервов снижения издержек на предоставление коммунальных услуг, должен быть предусмотрен механизм выявления заведомо нерациональных затрат как элемент процедуры тарифного регулирования. В частности, при принятии решения об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований предприятий жилищно-коммунального хозяйства, включая проведение независимых экспертиз и проверок (за счет бюджетных средств).
Процесс формирования тарифов на коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей.
Система регулирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства должна обеспечивать прогнозируемость и предсказуемость изменения тарифов.
Установление тарифов должно производиться на определенный срок (период регулирования), который должен быть согласован с периодом регулирования тарифов, устанавливаемых на федеральном (газ) и региональном (электроэнергия) уровнях. Выполнение этого требования необходимо для достижения следующих результатов:
• создание ситуации определенности в отношении будущих денежных потоков предприятия, что снижает риски инвестирования в него;
• проведение в течение регулируемого периода мероприятий по снижению издержек и расходование полученных в результате экономии средств на возврат заемных средств;
• экономической определенности для потребителей коммунальных услуг.
В условиях нестабильной экономики установление срока действия тарифа следует дополнять определением внешних факторов, изменение которых должно приводить к обязательному автоматическому перерасчету тарифа или изменению производственной программы предприятия.
Как минимальное требование тарифы на коммунальные услуги должны быть фиксированными в течение финансового года, а ожидаемый рост тарифов на газ и электроэнергию, за которым следует пересчет коммунальных тарифов, должен закладываться в параметры бюджетов всех уровней в рамках бюджетного процесса.
Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса формирования тарифов. Это необходимо для достижения доверия со стороны потребителей коммунальных услуг, а также для достижения баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечить необходимое методическое и информационное взаимодействие отдельных элементов этой системы: процедур мониторинга деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, процессов подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу.
Фактором эффективного тарифного регулирования является повышение профессионализма регулирующего органа. В соответствии с законодательством Российской Федерации регулирование деятельности муниципальных предприятий осуществляется в пределах компетенции органов местного самоуправления. В региональных центрах и крупных городах органы местного самоуправления способны сформировать профессиональные регулирующие органы или привлечь к их работе высококвалифицированных специалистов в рамках межведомственных комиссий. Для малых муниципальных образований целесообразно передать функцию по регулированию предприятий коммунальной инфраструктуры организациям регионального уровня,
что должно повысить качество принимаемых решений.
В рамках реформы предполагается изменить систему бухгалтерского учета на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающих снабжение энергетическими ресурсами, для того чтобы перейти от сложившейся практики минимизации налоговых платежей к практике обеспечения прозрачности и стимулирования инвестиций в сектор ресурсоснабжения. При этом следует обеспечить раздельный учет постоянных и переменных затрат с целью формирования двухставочных тарифов на тепловую энергию и воду. Это позволит снизить сезонные колебания в платежах, уменьшит оборотные средства предприятий теплоснабжения, повысит их финансовую устойчивость.
По мере установления индивидуальных приборов учета и регулирования потребления основных коммунальных услуг необходимо осуществлять переход от оплаты по нормативам потребления к оплате фактического потребления на основе показаний приборов учета.
В рамках реформенных мероприятий введение раздельного учета производства тепловой энергии и услуг по ее передаче позволит создать предпосылки для формирования локальных рынков тепловой энергии путем разделения монопольной транспортировки тепловой энергии и конкурентного производства, что предполагает юридическое выделение и передачу в управление различным хозяйствующим субъектам муниципальных теплосетей и источников тепла.
В большинстве крупных муниципальных образований имеется достаточно большой избыток мощности производства тепловой энергии, и в этой ситуации существует объективная экономическая возможность покупать тепловую энергию у более дешевого производителя.
Решение этой проблемы будет способствовать формированию в большинстве крупных городов России локальных рынков тепловой энергии, стоимость которой будет определяться с учетом стоимости ее транспортировки по муниципальным теплосетям.
Локальные источники тепловой энергии могут использоваться на территориях с малой плотностью застройки, при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепловой энергии, когда стоимость услуг по передаче этой энергии сопоставима со стоимостью ее производства.
В период реализации проектов реконструкции за счет заемных средств важной задачей для обеспечения эффективного тарифного регулирования должно стать создание правовой основы для включения платежей по погашению основной суммы долга в себестоимость продукции и услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства (внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации).
Изменение системы финансирования жилищно-коммунальных предприятий и адресная социальная защита населения при оплате жилищнокоммунальных услуг Основным экономическим содержанием реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам-субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.
Планируется, что будет ликвидировано существующее разделение направлений бюджетного финансирования жилищнокоммунального хозяйства. В рамках системы персонифицированных социальных счетов граждан будут объединены все виды финансовой помощи государства, включая оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии и льготы).
Главными участниками экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, таким образом, станут жилищнокоммунальные предприятия и непосредственные потребители их услуг - жильцы, а бюджетные средства, расходуемые на дотирование отрасли, будут полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам (кроме граждан, имеющих высокие до-
ходы, в отношении которых дотирование будет прекращено). В результате потребители услуг - жильцы получат возможность контролировать направление расходования бюджетных средств, которое станет прозрачным и адресным.
Предполагается, что использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля со стороны населения за объемом и качеством жилищных и коммунальных услуг, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. Эта мера позволит повысить прозрачность расходования бюджетных средств и усилить социальную направленность бюджетной политики.
Будет ликвидирована система перекрестного субсидирования населения за счет промышленных предприятий.
Изменится система финансирования мероприятий по модернизации и развитию жилищно-коммунального хозяйства. Инвестиционное финансирование жилищного и коммунального комплекса будет осуществляться в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь средств частных инвесторов). Бюджетное финансирование инвестиций в жилищное и коммунальное хозяйство будет осуществляться в ограниченном объеме и станет не альтернативой, а дополнением к заемному финансированию. Предполагается, что после 2010 года инвестирование за счет заемных ресурсов явится преобладающей формой финансирования жилищного хозяйства и коммунального комплекса.
В результате развития конкуренции в жилищном и коммунальном хозяйстве будет повышена эффективность его функционирования, что должно обеспечить общее снижение расходов на его содержание не менее чем на 20 процентов и привлечение дополнительных финансовых ресурсов для модернизации.
Перевод отношений между предприятиями жилищно-коммунального комплекса и получателями их услуг на договорную осно-
ву, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе, совершенствование системы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в коммунальном хозяйстве позволят:
• перейти на полную оплату стоимости жилищных и коммунальных услуг населением без увеличения в составе такого платежа (в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг) доли собственных расходов граждан, за исключением семей, имеющих высокие доходы и не имеющих права на получение жилищной субсидии;
• потребителям непосредственно влиять на объем и качество жилищных и коммунальных услуг путем воздействия на жилищно-коммунальные предприятия с целью повышения уровня оказываемых услуг;
• производить конкурсный отбор управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих более качественные услуги по наименьшей цене;
• стимулировать энергосбережение как со стороны жилищно-коммунальных предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны потребителей (для уменьшения стоимости потребляемых услуг);
• стабилизировать финансовые потоки организаций, оказывающих жилищные и коммунальные услуги, сделав его прозрачным и гарантированным.
Предполагается, что реализация такой экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим финансирования жилищного и коммунального хозяйства, создать источники привлечения средств для его развития и, что наиболее важно, гарантировать адресность государственной помощи малообеспеченным слоям населения, прекращение дотирования граждан, имеющих высокий уровень доходов и доведение субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан.
Проекты законодательных актов о переводе льгот отдельных категорий граждан
также в категорию жилищных субсидий и совершенствовании механизма расчета адресных жилищных субсидий предполагается внести в Государственную Думу от имени Правительства Российской Федерации.
Приватизация и концессии в рамках
реформы жилищного и коммунального
хозяйств
В рамках мероприятий реформы с целью повышения эффективности работы предприятий жилищного и коммунального хозяйств, качественного улучшения деятельности по управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры в муниципальных образованиях необходимо провести поэтапное преобразование муниципальных унитарных жилищно-эксплуатационных, ресурсоснабжающих, специализированных и управляющих жилищных предприятий в открытые акционерные общества. Существующее для унитарных предприятий право хозяйственного ведения не создает для организаций других организационно-правовых форм равных конкурентных условий в борьбе за рынок управления коммунальной инфраструктурой и жилищным фондом. Приватизация муниципальных унитарных предприятий обеспечит равные юридические права для всех участников рынка, а также будет способствовать созданию условий для привлечения частного капитала в жилищную сферу.
В состав акционерного капитала ресурсоснабжающих организаций могут включаться производственные сооружения, системы диспетчерского управления, устройства, оборудование и приборы, складские помещения. Объекты сетевой коммунальной инфраструктуры целесообразно сохранить в муниципальной собственности.
Акционирование и приватизация муниципальных унитарных предприятий должны проходить параллельно с применением концессионных механизмов управления объектами коммунальной инфраструктуры. Невозможность формирования конкуренции на рынке компенсируется конкуренцией за рынок на основе концессионных соглашений, которые реализуются путем заключения договоров на право осуществления раз-
личного рода хозяйственной деятельности с передачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление российскому или иностранному хозяйствующему субъекту (управляющей компании).
В зависимости от экономического содержания могут заключаться следующие виды договоров концессионного типа:
• договор, содержащий условия о выполнении работ (оказании услуг) с использованием объекта, находящегося в муниципальной собственности;
• договор, содержащий условия об управлении объектом, находящимся в муниципальной собственности;
• договор, содержащий условия аренды объекта, находящегося в муниципальной собственности;
• договор по модели «строительство -эксплуатация - передача»;
• договор по модели «строительство -владение - эксплуатация - передача»;
• договор концессии объектов, находящихся в муниципальной собственности.
С целью развития концессионных схем привлечения инвестиций предполагается создать нормативную правовую базу для урегулирования вопросов концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Ожидается, что переход на использование новых норм хозяйственных отношений между муниципалитетами и управляющими компаниями, предусмотренных российским законодательством и учитывающих особенности рыночных взаимоотношений, будет способствовать снижению рисков деятельности управляющих компаний и повысит гибкость отношений между муниципалитетами и концессионерами.
Государственная поддержка и государственное финансирование модернизации жилищнокоммунального хозяйства и привлечение внебюджетных инвестиций
Государственная поддержка модернизации жилищного и коммунального хозяйств осуществляется по двум направлениям.
Первое направление предусматривает срочное привлечение бюджетных ресур-
сов и ресурсов международных кредитных организаций под гарантии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для финансирования наиболее приоритетных и эффективных инвестиционных проектов в жилищном и коммунальном хозяйствах. Предполагается совместное финансирование этих проектов со стороны предприятий.
Второе направление (стратегическое) предусматривает создание финансовых механизмов минимизации рисков привлечения частного капитала посредством заемного финансирования и прямых инвестиций, в том числе под государственные или муниципальные гарантии, создание системы рефинансирования кредитов за счет привлечения под государственные и муниципальные гарантии средств вторичных инвесторов и других механизмов. На этом направлении предполагается формирование внешних условий для минимизации рисков инвестирования и предоставления заемного финансирования.
Меры, предусмотренные в рамках мероприятий второго направления, имеют долгосрочный характер и направлены на создание устойчивого рыночного механизма привлечения капитала в жилищное и коммунальное хозяйства. Эффект от реализации этих мер может быть получен в 2006-2010 годах. Предполагается, что апробированные в этот период механизмы в дальнейшем будут развиваться и совершенствоваться.
Бюджетная поддержка проведения неотложных ремонтных и восстановительных работ осуществляется в первую очередь за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Предполагается, что консолидированные бюджетные ресурсы будут направлены на решение задач модернизации и технического переоснащения объектов инженерной инфраструктуры и внедрение современных энергосберегающих технологий. Для этих целей также будут использованы средства, предоставляемые Международным банком реконструкции и развития и Европейским банком реконструкции и развития.
Средства федерального бюджета должны направляться на реализацию межрегиональных проектов, а также на модернизацию и завершение строительства крупных объектов, имеющих важное значение для обеспечения жизнедеятельности регионов.
Эти проекты должны быть направлены:
• на ликвидацию кризисного состояния систем теплоснабжения, водоснабжения и канализации, если существует угроза нарушения функционирования систем жизнеобеспечения, которая может иметь отрицательные последствия для здоровья населения;
• на модернизацию или завершение строительства крупных объектов, обеспечивающих решение задачи снабжения коммунальными услугами и имеющих определяющее значение для жизнедеятельности региона, если их финансирование невозможно без участия федерального бюджета;
• на решение проблемы ресурсного обеспечения предоставления коммунальных услуг, имеющей значение для нескольких регионов.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и предприятиям жилищно-коммунального комплекса, реализующим программы реформирования жилищного и коммунального хозяйства и обеспечивающим совместное финансирование проектов по модернизации жилищнокоммунального комплекса за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, средств предприятий и заемных средств, может оказываться поддержка из федерального бюджета в различной форме.
Структура финансирования мероприятий подпрограммы по модернизации жилищнокоммунального комплекса (без учета международных программ Международного банка реконструкции и развития и Европейского банка реконструкции и развития) состоит из двух частей:
• средства федерального бюджета, предоставляемые в различной форме субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления, предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, осуществляющим проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса;
• средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, средства предприятий жилищно-коммунального хозяйства, дополнительно привлеченные средства частных кредиторов, в том числе под гарантии субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Участие в подпрограмме при финансировании за счет заемных средств требует обязательной оценки кредитоспособности заемщика - предприятия жилищно-коммунального комплекса или органа местного самоуправления - и обоснованности проектных предложений по модернизации жилищно-коммунального комплекса. Условия предоставления бюджетных кредитов должны быть согласованы с условиями получения кредитов Международного банка реконструкции и развития и Европейского банка реконструкции и развития. Условия получения кредитов и финансовая структура международной части подпрограммы определяются соглашением российской стороны и иностранных партнеров в рамках реализации конкретного займа.
