CC BY
35
ПРАВО
Ж{шМые аспекты
ёшушр&нмего гссу^арятёемшяо {ф1шашх)4съо) ясшп^аля
В статье исследуются проблемы правового регулирования внутреннего государственного контроля в условиях бюджетной реформы. Проанализировано федеральное законодательство, регулирующее внутренний государственный контроль, с позиций обеспечения программно-ориентированного бюджетирования. Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования внутреннего государственного контроля.
Государственный финансовый контроль, внутренний государственный контроль, программно-ориентированное бюджетирование.
v^^v/ труктурная реформа бюджетной системы Российской Федерации осуществляет-в Т ся с учетом методов бюджетирования, широко используемых в экономически-в развитых странах. В числе таких методов особое место занимает программно-
1 J ориентированное бюджетирование (performance-based budgeting [1]), интерес к которому вполне объясним, поскольку, несмотря на имеющиеся различия в подходах, большинство национальных правительств рассматривают совершенствование бюджетного процесса как объективное условие для повышения эффективности государственного управления. В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. суть программно-ориентированного бюджетирования заключается в «распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов [2]». Необходимо отметить, что для реализации указанного подхода Федеральным законом от 26.04.2007 г. №63-Ф3 в БК РФ внесены изменения и дополнения, учитывающие требования программно-ориентированного бюджетирования: установлена новая бюджетная классификация, введены новые процедуры бюджетного планирования, расширены права и обязанности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.
Существенные изменения коснулись содержания гл. 26 БК РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля». В частности, в соответствии со ст. 270.1 БК РФ органы исполнительной власти (органы местной администрации) получили право «создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств [3])».
Вместе с тем, отсутствие единой концепции государственного финансового контроля, реализованной на уровне программ Правительства РФ, не позволило пока изменить содержание контрольной деятельности, которая, как и раньше, ориентирована на выявление отклонений при осуществлении бюджетных расходов. При этом оценка социальных результатов выполнения бюджета все еще не рассматривается субъектами контроля в качестве основной зада-
чи. Указанная проблема нашла отражение в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2010-2012 годах", где отмечается, что «подходы к осуществлению финансового контроля должны быть кардинально изменены: его содержание должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении [4]».
В международной практике получил распространение так называемый аудит эффективности, который ориентирован на оценку соответствия полученных результатов запланированным показателям. Терминология аудита эффективности достаточно часто используется в отечественной правовой литературе, однако, на наш взгляд, интеграция этого вида контрольной деятельности в бюджетный процесс не только требует применения дополнительных мер правового регулирования, но и предполагает совершенствование методического обеспечения государственного финансового контроля.
Показателен следующий пример: отчитываясь о результатах деятельности за 2011 г., Председатель Счетной палаты РФ C.B. Степашин заявил, что «аудиторами выявлено нецелевое использование бюджетных средств на 1,2 млрд руб., по этим материалам возбуждено более 170 уголовных дел. Раскрыты факты нарушений бюджетной дисциплины, связанные с ведением бухгалтерского учета, госзакупками, завышением цен на 700 млрд руб. [5]».
Безусловно, приведенные цифры впечатляют. Но можно ли признать эффективной систему финансового контроля, которая допускает подобные нарушения? На наш взгляд, информация о том, что только подтвержденные потери от злоупотреблений составляют десятую часть национального бюджета, свидетельствует о кризисном состоянии контрольной деятельности в государственном секторе.
Проанализируем, например, результаты проведенного Счетной Палатой РФ аудита эффективности использования бюджетных средств, направленных на реализацию федеральной целевой программы «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы».
Аудиторы Счетной Палаты пришли к выводу, что из 68 мероприятий Программы лишь 34 (50%) с объемом финансирования 1073,3 млн руб., или 36,1% выделенных средств, были направлены на меры социальной поддержки инвалидов (повышение качества и увеличение объема услуг для инвалидов, их реабилитацию и интеграцию, а также повышение уровня их жизни), что не могло в полной мере обеспечить достижение запланированных конечных результатов и социально-экономического эффекта.
Кроме того, по мнению аудиторов, Минздравсоцразвития России, являвшимся государственным заказчиком-координатором, не обеспечено выполнение важнейших целевых индикаторов и показателей, подтверждающих достижение поставленных целей и реализацию задач Программы [б].
Таким образом, проведенные контрольные действия выявили неэффективность федеральной целевой программы «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы». При этом возникают следующие вопросы, обусловленные применением финансового контроля как инструмента программно-ориентированного бюджетирования.
1. Почему оценка эффективности ФЦП проводилась только в 2011 г., когда Программа уже завершилась?
2. Почему при выделении дополнительного финансирования на реализацию Программы не учитывались показатели фактического социального эффекта от уже произведенных бюджетных расходов?
3. Почему для оценки социального эффекта от реализации Программы не учитывалось мнение самих инвалидов?
Представляется, что одной из причин создавшейся ситуации является «традиционное» доминирование внешних форм контроля, которые не способны предотвратить совершение противоправных, неэтичных и неэффективных действий при осуществлении государственных расходов. В настоящее время приоритеты меняются и в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 г. №1101-р) внутренний контроль назван «одним из основных направлений повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по вы-
полнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития [7]».
Указанные цели и задачи подразумевают реформирование системы правового регулирования внутреннего финансового контроля.
Отметим, что в ряде экономически-развитых стран приняты государственные программы, направленные на дальнейшее совершенствование внутреннего контроля в органах исполнительной власти и государственных учреждениях. В Канаде с 2009 г. действует новая Политика в отношении внутреннего аудита (Policy on Internal audit [8]). Во Франции с 2009 г. департаментом Главного финансового контролера внедряется Система внутреннего государственного аудита (State internal audit system [9]). В Великобритании в 2010 г. Казначейством подготовлен и предложен для публичного обсуждения План кардинального совершенствования внутреннего аудита (Internal Audit Strategic Improvement Plan [10]).
Однако в Российской Федерации долгое время получал приоритетное развитие внешний государственный контроль, в то время как внутренний контроль и аудит оставались вне сферы государственных интересов. Указанная диспропорция стала особенно очевидной в условиях ухудшения ситуации на международных финансовых рынках, когда национальные правительства начали активный поиск резервов для оптимизации бюджетных расходов. Поэтому совершенно актуальными остаются рекомендации экспертов ИНТОСАИ (Международной организации высших органов финансового контроля), проводивших в 2004-2005 гг. функциональную оценку деятельности Счетной палаты РФ: «в среднесрочном плане следует стремиться к повышению стандартов внешних проверок и общих средств финансового контроля, работая совместно с Министерством финансов для решения вопросов взаимодействия между внешним и внутренним аудитами, совершенствования системы самоконтроля в органах исполнительной власти [11]».
Ситуация начала меняться после принятия Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 г. №101-р), в которой развитие внутреннего контроля было названо «одним из основных направлений повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития [12]».
Согласно ст. 270.1 БК РФ подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляют:
1) разработку внутренних стандартов составления и исполнения бюджета;
2) контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета;
3) контроль за составлением бюджетной отчетности и ведением бюджетного учета;
4) подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Несмотря на то что указанная статья БК РФ носит рекомендательный характер, в ней содержатся важные положения, способствующие повышению эффективности и результативности внутреннего государственного контроля. При этом необходимо учитывать следующие обстоятельства.
1. Согласно принципам программно-ориентированного бюджетирования параметры, которые доводятся до субъектов бюджетного планирования (СБП) в соответствии со среднесрочным финансовым планом, должны «согласовываться с распределением расходов по различным направлениям и подведомственным учреждениям при активном участии тех, кто будет принимать конкретные решения в процессе исполнения бюджета [13]». Применение указанного подхода предполагает расширение прав субъектов бюджетного планирования, что влечет за собой не только возможность более эффективного использования бюджетных средств, но и возрастание риска совершения противоправных и недобросовестных действий.
2. Разработка подразделениями внутреннего контроля стандартов и процедур составления и исполнения бюджета способна качественно повысить общую результативность финан-
сового контроля, поскольку подобный подход позволяет максимально учитывать специфику деятельности конкретных получателей бюджетных средств.
3. Наличие «внутренних» стандартов и процедур проверки их соблюдения дает возможность органам внешнего финансового контроля повысить эффективность их деятельности за счет сокращения числа так называемых процедур «по существу», в силу того что многочисленные контрольные действия должны осуществляться подразделениями внутреннего контроля и не нуждаются в дублировании;
4. Применение «внутренних» стандартов и процедур на этапе фактической реализации хозяйственных операций способствует выявлению противоправных и недобросовестных действий в момент их осуществления, что является важным фактором профилактики и своевременного выявления признаков нарушений бюджетного законодательства.
5. Подготовка и организация мер, направленных на повышение результативности использования бюджетных средств, контрольными подразделениями органов исполнительной власти позволяют создать детальную и «объектно-ориентированную» систему требований к процедурам планирования и осуществления бюджетных расходов, исходя из критерия их эффективности.
Вместе с тем, уточнение функций и задач, разделение обязанностей, полномочий и ответственности между органами внутреннего и внешнего финансового контроля, а также формирование механизмов их взаимодействия являются актуальными проблемами, которые нуждаются в законодательном урегулировании. Кроме того, практическая реализация положений ст. 270.1 БК РФ должна основываться на процессуальных нормах, конкретизирующих процедурные аспекты внутреннего контроля.
Вступивший в силу с 1 октября 2011 г. Федеральный закон от 07.02.2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» действует только в отношении органов внешнего государственного и муниципального контроля, образованных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований. На наш взгляд, организация и деятельность подразделений внутреннего государственного и муниципального контроля также нуждаются в установлении общих принципов, а принятие соответствующего федерального закона предусмотрена п. 2. ст. 266 БК РФ.
Особого внимания заслуживает также проблема применения стандартов внутреннего государственного контроля. В существующих условиях использование единых стандартов способно повысить общий методический уровень контрольной деятельности. Вместе с тем, даже в разработках, получивших международное признание, например, в «Руководстве ИНТОСАИ по применению стандартов внутреннего контроля в бюджетной сфере (INTOSAI GOV 9100 [14])» используется «Концептуальная модель внутреннего контроля COSO [15]», предложенная Комитетом спонсорских организаций Комиссии Тредвея (США, 1992 г.) для обеспечения достоверности корпоративной отчетности.
Представляется, что стандарты внутреннего государственного контроля должны в большей степени учитывать особенности программно-ориентированного бюджетирования, включая методы оценки прямого и отдаленного социального эффекта, разграничение стадий бюджетного процесса и использование специальной терминологии.
Статья написана с использованием СПС «КонультантПлюс».
Литература
[1] Andrews М., Herb Н. "The Impact of Traditional Budgeting Systems on the Effectiveness of Performance-Based Budgeting: A Different Viewpoint on Recent Findings," International Journal of Public Administration. - 2003. - Vol. 26. - №2. ~ Pp. 135-155.
[2] "Собрание законодательства РФ". - 2004. - №22. - Ст. 2180
[3] "Собрание законодательства РФ". -1998. - №31. - Ст, 3823
[4] "Парламентская газета".-2009. - 29 мая.
[5] "Российская газета" - Неделя. - 2012. -16 февр.
[6] Официальный сайт Счетной палаты РФ: http://www.ach.gov.ru
[7] "Собрание законодательства РФ".-2011.-№7. - Ст. 903.
[8] Официальный сайт Секретариата казначейства Канады: Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки.
[9] Официальный сайт Главного финансового контролера Франции: http://www.igf.finances.gouv.fr
[10] Официальный сайт Казначейства Великобритании: http://www.hm-treasufy.gov.uk
[11] Официальный сайт Счетной палаты РФ: http://www.ach.gov.ru
[12] "Собрание законодательства РФ". - 2011. - №7. - Ст. 903.
[13] А. Пири Реформа бюджетного процесса в РФ; дальнейшие шаги II Бюджет. - 2006. - №2.
[14] Официальный сайт ИНТОСАИ: http://www.psc-intosai.org/
[15] Официальный сайт Комитета спонсорских организаций США (COSO): http://www.coso.org
