CC BY
28УДК 34:002
М.М. Магдилов, Л.В. Магдилова
Правовые аспекты развития элементов электронного государства в регионе
Дагестанский государственный университет, Россия, 367001, г. Махачкала, ул. М. Гаджиева, 43 а; maglar@mail.ru
Статья посвящена анализу основных элементов электронного государства. Авторы уточняют понятие электронного государства как новой формы оптимизации государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий, способствующих открытости государства при реализации конституционных прав и свобод граждан. Принцип разделения властей реализуется в виртуальном пространстве в результате создания и развития элементов электронного государства. Законодательная власть реализуется в виде электронного парламента, судебная власть - электронного правосудия, исполнительная власть - электронного правительства. Разработка нормативных, методологических и технологических решений для внедрения электронного государства на уровне субъектов Российской Федерации рассматривается как один из факторов модернизации государственного управления в регионах на основе единого информационного пространства, при обеспечении перехода государственных органов на межведомственное информационное взаимодействие при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Рассмотрены концептуальные и программные основы формирования и развития элементов электронного государства в субъекте России. В рамках реализации программы электронного правительства проанализирована практика функционирования Портала государственных услуг и общественного надзора в субъекте, многофункциональных центров, единого Web-решения для взаимодействия органов государственной власти. Наименьшее развитие в субъектах получил электронный парламент в связи с приостановлением работ в рамках государственной автоматизированной системы «Законотворчество» на федеральном уровне. Электронное правосудие реализуется на основе функционирования Государственной автоматизированной системы «Правосудие» как на федеральном, так и на региональном уровнях. В результате ведутся работы по внедрению электронного документооборота в судебной системе, созданию электронных банков данных судебных актов, а также обеспечению доступа к ним через интернет, юридически значимого обмена данными судов с другими государственными органами.
Среди основных направлений предлагается совершенствование регламентов межведомственного электронного взаимодействия; правовое закрепление прав граждан на доступ к интернет-ресурсам органов всех ветвей власти, системы оценки и развития кадрового потенциала, обеспечивающего создание и сопровождение современных информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти региона.
Ключевые слова: электронное государство, электронное правительство, электронное правосудие, электронный парламент, информационное общество, информационное пространство, регион, многофункциональный центр, межведомственное сетевое взаимодействие, электронный документооборот, информационные технологии, разделение властей.
В современном обществе социальные отношения модернизируются под воздействием информационно-коммуникационных технологий. Происходящие изменения касаются и ряда аспектов функционирования государства. Электронное государство необходимо понимать как форму организации деятельности органов государственной власти в виртуальном пространстве, обеспечивающую за счет широкого использования информационно-коммуникационных технологий оптимизацию государственного управления, усиление открытости государства и реализацию конституционных прав и
свобод граждан. Одной из основных особенностей электронного государства является «виртуализация (дублирование) объектов реальности, то есть перенесение их аналогов в электронную форму» [1].
Понятия «электронное правительство», «электронное государственное управление» и «электронное государство» зачастую применяются как синонимы. В то же время, между этими понятиями существует разница. Так, Тихонова С.В. рассматривает электронное государство как «новый этап в развитии конституционного государства, новый способ организации публичной власти, для которого характерна трансформация всех трех ветвей государственной власти. Законодательная ветвь представлена электронным законотворчеством и электронным парламентам, исполнительная - электронным правительством, судебная - электронным правосудием» [2]. В свою очередь В.Е. Чеботарев и Е.И. Коновалова в качестве составных элементов электронного государства выделяют «электронное правительство и электронную демократию» [3]. В работе Ковалевой Н.Н. в ходе сравнительного анализа терминов «электронное государство» и «электронное правительство» доказывается необходимость отказа от использования этих терминов в качестве синонимов [4]. В этой связи исследование теоретико-правовых аспектов формирования институтов «электронного государства» и «электронного правительства» в условиях развития информационного общества имеет «практическое значение при проведении лингвистической и правовой экспертизы нормативно-правовых актов при нормотворческом процессе в сфере правового регулирования отношений в информационной среде» [5].
Наряду с этим необходимо решение проблемы новой парадигмы взаимоотношений общества в целом, отдельного человека и гражданина с формирующимся электронным государством. При этом акцентируется внимание на «основных правомочиях человека и гражданина электронной России - праве на доступ к информации, праве на «цифровое равенство», праве на предоставление государственных и муниципальных услуг, праве на информационную безопасность личности - и на роли государства, государственного управления в процессе их обеспечения» [6]. Право участвовать в управлении делами государства должно стать приоритетным при реализации концепции электронного государства и электронной демократии, что может отразиться на проведении электронных голосований, опросов, выборов в государственные органы, электронных собраний граждан и пр. Подобное «участие граждан в управлении делами государства позволит экономно расходовать бюджетные средства» [7].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что термин «электронное государство» можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле - только как «электронное правительство», т. е. модернизация исполнительной власти. В широком смысле речь идет обо всех трех ветвях власти - законодательной, исполнительной и судебной.
Среди основных федеральных программ, разработанных в целях практической реализации задач развития информационного общества и создания электронного государства в России, можно назвать: Федеральную целевую программу «Электронная Россия 2002-2010»; Государственную программу «Информационное общество (20112020 гг.)».
Государственная программа «Информационное общество (2011-2020 гг.)» включает 6 подпрограмм, среди которых в рамках данного исследования интерес представляет подпрограмма 2 «Электронное государство и эффективность государственного управления». Среди приоритетов подпрограммы на период до 2015 года развитие проекта «Электронный регион», в т. ч. разработка нормативных, методологических и тех-
нологических решений для внедрения электронного правительства на уровне субъекта Российской Федерации. В этой связи электронное государство рассматривается как один из «факторов модернизации государственного управления в регионах» [8].
В сфере формирования и развития электронного государства в Республике Дагестан исполнительным органом власти является Министерство связи и телекоммуникаций, ставшее преемником Управления Правительства Республики Дагестан по информационным технологиям с февраля 2013 года, среди основных задач которого наибольший интерес представляют: обеспечение качественно нового уровня государственного управления за счет внедрения и широкого использования современных информационно-коммуникационных технологий, создания и развития единого информационного пространства Республики Дагестан; обеспечение перехода органов исполнительной власти Республики Дагестан, органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан на межведомственное информационное взаимодействие при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
К основным результатам проводимой в республике политики по созданию и развитию электронного правительства в Дагестане на современном этапе относятся:
- в рамках Федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» и на республиканском Портале государственных услуг Республики Дагестан жителям доступны 116 государственных и муниципальных услуг, среди них 83 республиканские и 33 муниципальные услуги. На стадии завершения перевод в электронную форму еще 66 государственных и муниципальных услуг, а также тиражирование 43 типовых муниципальных услуг для всех муниципалитетов республики;
- муниципальные услуги в электронном виде оказываются в столице субъекта, а для их тиражирования во все муниципалитеты организованы защищенные каналы связи до администраций всех районов и городов, осуществляется приведение услуг всех муниципальных образований к единому формату;
- созданы и функционируют 13 Многофункциональных центров (МФЦ). До конца 2015 года предполагается открыть 46 МФЦ и 685 «окон» на базе привлекаемых организаций с развитой филиальной сетью, в частности подразделений УФПС Республики Дагестан - филиала ФГУП «Почта России». Наиболее востребованными являются услуги в области земельных и имущественных отношений, в области строительства, оказание социальной поддержки и другие;
- создан интернет-портал «Общественный надзор», который дает возможность каждому гражданину изложить свою проблему, следить за процессом ее решения, в связи с чем он за считанные месяцы стал востребованным сервисом электронного правительства. Поступающие заявки касаются проблем ЖКХ, благоустройства дорог;
- ведутся работы по созданию внутреннего республиканского интернет-портала органов государственной власти Республики Дагестан по предоставлению персонифицированного доступа к рабочим данным госсектора на основе централизованной системы единого web-решения официальных сайтов органов исполнительной власти республики. Проводимые работы позволят населению республики на основе единой информационной платформы информационного пространства получить «одну точку входа» к правительственным интернет-ресурсам.
Необходимо также выделить несколько ключевых направлений для интенсификации процессов внедрения технологий электронного правительства в России: «оборудование», «кадры», «стандартизация», «безопасность», «ментальность» [9].
В настоящее время особое значение имеет «реализация современной государственной информационной политики в направлении получения гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам, прежде всего при формировании электронного правосудия в России и ее отдельных регионах» [10]. Создание электронного правосудия как составной части электронного государства связано с решением многих технических, процедурных и правовых вопросов и состоит из внедрения безбумажного документооборота; придания юридической силы электронному документу; ведения дел в судах в электронном виде; расширения использования видеосвязи как на стадии судебного разбирательства, так и на стадии предварительного следствия при расследовании по уголовным делам; электронного оповещения лиц, участвующих в деле (и придание ему юридической силы наравне с извещениями); создания электронных банков данных судебных актов, а также обеспечения доступа к ним через интернет; юридически значимого обмена данными судов с другими государственными органами [11].
Внедрение современных технологий в систему судопроизводства началось с 2004 года по инициативе федеральных властей. В Дагестане эта акция коснулась пока только Верховного Суда, в котором с начала 2006 года в рамках федеральной целевой программы, предусматривающей создание государственной автоматизированной системы (ГАС) «Правосудие», новым оборудованием были оснащены несколько залов судебных заседаний. В Республике Дагестан в 2006 г. были созданы и запущены в эксплуатацию 54 официальных интернет-сайта (далее - сайты) судов районного уровня и Махачкалинского гарнизонного военного суда, а также сайт Управления Судебного департамента в Республике Дагестан и было начато их информационное сопровождение.
На всех сайтах судов РД и сайте Управления созданы отдельные разделы «Обращения граждан», что дает возможность любому юридическому или физическому лицу не посещая суда, оставить на сайте электронный запрос. В запросе указываются почтовый адрес, номер телефона и (или) факса либо адрес электронной почты для направления ответа или уточнения содержания запроса, а также фамилия, имя и отчество гражданина (физического лица) либо наименование организации (юридического лица), общественного объединения, органа государственной власти, органа местного самоуправления, запрашивающих информацию о деятельности судов. Анонимные запросы не рассматриваются. Запросы принимаются лицами, ответственными за сопровождение сайтов, регистрируются в установленном порядке и передаются на рассмотрение руководству суда, после чего обратившемуся лицу дается письменный ответ, копия которого размещается на сайте суда.
Работа по информационному сопровождению сайтов судов РД проводится в строгом соответствии с руководящими нормативными актами, такими, как «Положение по созданию и сопровождению официальных интернет-сайтов судов общей юрисдикции Российской Федерации» (утв. постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2004 г.), «Методические рекомендации по формированию и размещению информации о деятельности судов общей юрисдикции в глобальной информационной системе общего пользования «Интернет» на официальном интернет-сайте суда» (утв. постановлением Президиума Совета судей Российской Федерации от 13 августа 2008 г. № 162) и «Регламент размещения информации о деятельности судов общей юрисдикции, органов судейского сообщества, системы Судебного департамента в сети «Интернет» (утв. приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 20.04.2009 г. № 71).
По мере внедрения подсистем ГАС «Правосудие» в судах районного уровня в РД формируются электронные архивные фонды, ведется накопление информационных ресурсов. В начале 2010 г. в рамках реализации «Плана мероприятий Управления Судебного департамента в Республике Дагестан по реализации Федерального закона от 22.12.2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», приняты дополнительные меры по наращиванию подсистем ГАС «Правосудие» в малосоставных судах республики. Одновременно проводится работа по информатизации в мировой юстиции республики.
В Республике Дагестан работа судей по отправлению правосудия прозрачна, подтверждением чему является публикация в сети «Интернет» подавляющего большинства судебных актов. Из 185 300 рассмотренных в 2013 г. судами республики дел и материалов в соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» подлежали обработке и публикации 134 000 судебных актов, из которых опубликовано в сети «Интернет» 132 000, то есть 98,5 %.
Развитие электронного парламента в России осуществляется в рамках создания государственной автоматизированной системы (ГАС) «Законотворчество», которое было начато в соответствии с Концепцией использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Мероприятия по созданию и развитию ГАС «Законотворчество» включены в утвержденный 13 февраля 2010 г. Президентом РФ План реализации Стратегии развития информационного общества в РФ до 2011 г., а также в госпрограмму «Информационное общество (2011-2020 годы)», утвержденную распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 18-15-р.
В современных трактовках «электронный парламент» (Е-РагНатеШ;) определяется как законодательный орган, благодаря использованию информационно-коммуникативных технологий (ИКТ) призванный стать более прозрачным, доступным и ответственным. На сегодняшний день «перспективы использования электронного парламента как информационной технологии таковы, что не все парламенты реализуют в полной мере возможности этой программы в своей деятельности» [12].
По результатам анализа текущего состояния разработки и внедрения ГАС «Законотворчество» выделились следующие проблемы: отсутствие организации, отвечающей за эксплуатацию ГАС «Законотворчество»; отсутствие технического задания и проектной документации на последующие этапы ГАС «Законотворчество», разработка которых не была предусмотрена составом выполненных работ, хотя обсчитана в Финансово-экономическом обосновании развертывания системы в полном объеме; часть технических средств, поставленных в начальный период создания ГАС «Законотворчество», морально и физически устарели и не полностью удовлетворяют требованиям современного программного обеспечения; с 2010 г. приостановлено выполнение работ по созданию ГАС «Законотворчество». Государственной программой «Информационное общество (2011-2020 годы)» финансирование работ из федерального бюджета не предусмотрено.
В рамках развития электронного парламента создана и функционирует Государственная система правовой информации (ГСПИ), в частности Официальный портал правовой информации. Это аналог справочно-правовых систем, созданных коммерческими организациями, например, Консультант+ и Гарант. Работы по созданию ГСПИ велись с 90-х годов прошлого столетия.
Таким образом, на сегодняшний день состояние развития электронного парламента находится на неудовлетворительном уровне. Это влияет и на развитие данного направления в регионах. В частности, в Республике Дагестан существует сайт Народного Собрания данного субъекта России. Коммуникационные связи осуществляются в рамках электронного документооборота. В недостаточной степени развито электронное взаимодействие данного представительного органа с другими ветвями власти. Эта проблема может быть решена на основе возобновления работ и финансирования ГАС «Законотворчество», Парламентского портала, а также регистрации органов законодательной инициативы на Официальном портале ГСПИ.
По результатам проведенного анализа, главными направлениями совершенствования правовых основ формирования и развития в Республике Дагестан элементов электронного государства являются:
1) совершенствование регламентов межведомственного электронного взаимодействия;
2) правовое закрепление прав граждан на доступ к интернет-ресурсам органов всех ветвей власти, формируемых в результате развития единой информационной платформы на базе создаваемого внутреннего республиканского интернет-портала органов государственной власти Республики Дагестан;
3) регистрация органов государственной власти Республики Дагестан на официальном интернет-портале правовой информации Государственной системы правовой информации, в т. ч. организация публичных центров правовой информации в сети библиотек и системе «Почта России»;
4) совершенствование системы оценки и развития кадрового потенциала, обеспечивающего создание и сопровождение современных информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти, в том числе сотрудничество с ведущими вузами республики, осуществляющими подготовку специалистов в области прикладной информатики по различным профилям (экономика, государственное и муниципальное управление, менеджмент, юриспруденция) на основе заключения договоров о прохождении практики и стажировки;
5) модернизация содержания нормативных правовых актов, направленных на обеспечение развития в Республике Дагестан информационного общества и электронного правительства.
Таким образом, развитие элементов электронного государства в Республике Дагестан характеризуется непрерывным расширением масштабов проникновения и охвата информационными технологиями всех сфер жизнедеятельности субъекта РФ. Дальнейшее развитие предполагает углубление и усовершенствование достигнутых результатов, что будет способствовать улучшению качества жизни граждан республики и повышению эффективности системы государственного управления.
Литература
1. Федосеева Н.Н. Понятие и сущность концепции электронного государства // Российская юстиция. - 2011. - № 11. - С. 6-10.
2. Тихонова С.В. Ветви власти в электронном государстве // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2013. - № 3 (92). - С. 11-16.
3. Чеботарев В.Е., Коновалова Е.И. Электронное государство, электронное правительство, электронная демократия на современном этапе развития Российской Федерации // Юридический мир. - 2012. - № 7. - С. 35-38.
4. Ковалева Н.Н. Соотношение терминов «электронное государство» и «электронное правительство» // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2011. - № 6. - С. 106-109.
5. Азизов Р.Ф. Электронное правительство как элемент электронного государства // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. - 2014. - № 4 (35). -С. 22-27.
6. Чеботарева А.А. Актуализация прав и свобод человека в условиях развития электронного государства // Юридический мир. - 2011. - № 9. - С. 48-52.
7. Васькова М.Г. Проблемы становления и реализации электронной демократии в электронном государстве // Российский юридический журнал. - 2010. - № 4. - С. 47-50.
8. Буринов М.А. Построение электронного государства как фактор модернизации государственного управления в регионах // Философия социальных коммуникаций. -2013. - № 1 (22). - С. 123-129.
9. Эмиров Н.Д. Электронное правительство - инновационная технология управления // Вестник Дагестанского государственного университета. - 2012. - № 5. - С. 102-107.
10. Макаров А.В., Чеботарева А.А. Информатизация деятельности судебных, правоохранительных и иных государственных органов: подходы к реализации и перспективы развития // Арбитражный и гражданский процесс. - 2012. - № 7. - С. 2-5.
11. Денисов И. С. Электронное правосудие как элемент электронного государства // Вестник Волгоградской академии МВД России. - 2012. - № 3 (22). - С. 186-190.
12. Шепилова Е.П. Электронный парламент как информационная технология: проблемы деятельности и перспективы развития // Информационное право. - 2012. -№ 2. - С. 7-9.
Поступила в редакцию 12 октября2014 г.
UDC 34:002
Legal aspects of development of elements of the electronic state in the region
М.М. Magdilov, L. V. Magdilova
Dagestan State University, Russia, 367001, Makhachkala, M. Gadzhiev st., 43 a; mag-lar@mail.ru
The article is devoted to analysis of the main elements of e-government. The author clarifies the concept of e-government as a new form of optimization of public administration based on the use of information and communication technologies, contributing to the open state when the exercise of constitutional rights and freedoms of citizens. The principle of separation of powers is implemented in the virtual space in the creation and development of e-government. Legislative power is realized in the form of e-Parliament, judiciary - e-justice, the Executive power of e-government. The development of normative, methodological and technological solutions for the implementation of e-government at the level of subjects of the Russian Federation is considered as one of factors of modernization of public administration in the regions on the basis of a common information space, while ensuring transition state agencies on interagency communication in the provision of public and municipal services.
The conceptual and programmatic framework for the formation and development of e-government in the region has been discussed. The practice of functioning of the Portal of public services and public oversight in the subject, multifunction centers, unified Web-solutions for the interac-
tion of public authorities has been analysed in the framework of implementation of e-govemment. As a result of the suspension of the state automated system «Lawmaking» at the federal level, e-Parliament has not been fully developed in the subjects. E-justice is realized on the basis of the functioning of the State automated system of «Justice», both at Federal and regional levels. As a result, works are carried out on introducing electronic document circulation in the judicial system, creating electronic databases of judicial acts, as well as providing access to online, legally significant interchange of courts and other state authorities.
Among the main directions, the author proposes improvement of regulations of interdepartmental electronic interaction; the legal enshrinement of the rights of citizens to access to Internet resources agencies of all branches of government, system evaluation and development of personnel potential, providing for the establishment and maintenance of modern information-communication technologies in the public authorities of the region.
Keywords: e-government, e-government, e-justice, e-Parliament, information society, information space, region, multi-center, interagency networking, electronic document management, information technology the separation of powers.
Received 12 October, 2014
