231УДК 347.163
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В РФ
Моисеев Д.В. - к.ю.н., доц., зав. кафедры гражданско-правовых дисциплин АНО ВО «Национальный институт бизнеса», г.Москва, РФ
[email protected] https://orcid.org/0000-0002-9251-8768
Аннотация: В настоящей статье рассматриваются понятие и правовые аспекты органов опеки и попечительства. Объектом исследования является деятельность органов опеки и попечитальства в РФ. Предмет исследования представляет нормативное регулирование деятельности органов опеки и попечительства в РФ.
Ключевые слова: опека и попечительство; дети; забота; уход.
LEGAL ASPECTS OF THE REGULATORY REGULATION OF GUARDIANSHIP AND GUARDIANSHIP AUTHORITIES IN THE RUSSIAN FEDERATION
Moiseev D. V. - Candidate of Law, Associate Professor, Head of the Department of Civil Law Disciplines ANO VO "National Institute of Business", Moscow, Russia
[email protected] https://orcid.org/0000-0002-9251-8768
Abstract: This article discusses the concept and legal aspects of guardianship and guardianship. The object of the study is the activity of guardianship and guardianship authorities in the Russian Federation. The subject of the study is the regulatory regulation of the activities of guardianship and guardianship authorities in the Russian Federation.
Keywords: guardianship and guardianship; children; care; care.
Институт опеки и попечительства в российском праве регулируется в основе нормами гражданского права и семейного права. В Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) содержатся общие положения об опеке и попечительств [1], причем не только в отношении несовершеннолетних, как указано в Семейном кодексе Российской Федерации (далее -СК РФ) [2], но и в отношении лиц, частично или полностью ограниченных в дееспособности.
Органы опеки и попечительства входят в структуру органов исполнительной власти и являются важнейшим инструментом в защите и
обеспечения прав самого незащищенного слоя населения - детей (в том числе лишенных полностью или частично дееспособности граждан). Основу регулирования нормативно-правовой деятельности указанных органов составляют, в первую очередь, Конституция Российской Федерации, провозглашающая основные права и обязанности гражданина, далее, Гражданский кодекс Российской Федерации и Семейный Кодекс РФ, Федеральные законы РФ, действие которых обеспечивается отраслевыми административными нормами и предписаниями.
Главой государства из основных направлений государственной политики было определено обеспечение повышения благосостояния населения страны, стимулирование роста населения и повышения рождаемости. В отсутствие постоянного прироста населения не будут иметь значения предпринимаемые и вносимые изменения в области экономики и администрирования. Правовая система РФ в целом, как и правовая система в сфере опеки и попечительства существенно изменилась, в частности, в сфере работы над восстановлением дееспособности, защиты прав и законных интересов соответствующих категорий граждан.
Стоит обратить внимание, что при всей проводимой работе, в системе опеки и попечительства не была проведена должная работа в части ее преобразования.
На сегодняшний день, рассматриваемый нами институт являет собой сложную систему, которая включает нормативно-правовую (административно-правовую) сферу, обеспечивающую различные виды защиты их прав и законных интересов для защиты личных и имущественных прав нуждающихся граждан. При этом, урегулированию правоотношений и совершенствованию правового регулирования опеки и попечительства не уделялось должного внимания в российском законодательстве [3].
Будучи основной традиционной системой защиты основополагающих конституционных прав личности, институт опеки и попечительства подлежит описанию и анализу в настоящее время.
Так, основываясь на законодательных определениях и пониманий понятия «опека (попечительство)» существуют следующие значения:
- представляет собой форму защиты прав и интересов гражданина, как один из видов правовой помощи;
- система правоотношений лиц, что проявляется в такой специфичной законодательной терминологии, как «опека устанавливается»;
- является одним из институтов законодательства.
В зависимости от контекста, понятие опека достаточно многообразно. С точки зрения лингвистики - это слово означает заботу и уход; в аспекте права - это форма защиты личных неимущественных и имущественных прав нуждающихся в помощи и поддержке граждан; с позиции социологии - это социальный институт заботы о нуждающихся, либо представляющая небольшую социальную группу.
Опека - это общепринятая форма помощи, основанные на семейных отношениях [4]. В зависимости от того, кто представляет и защищает законные интересы подопечного, опека бывает государственной и семейной (частной).
В научной литературе под термином «опека (попечительство)» подразумевается одна из форм защиты прав и законных интересов граждан, которые не могут самостоятельно осуществлять свои права, исполнять обязанности, защищать свои интересы (недееспособные или частично недееспособные граждане) [5], защита прав которых не всегда выражается как перемещение нуждающегося лица к месту жительства, а по сути, является определением и заботой о его судьбе, с назначением ответственного за него лица.
Как упоминалось выше, деятельность органов опеки и попечительства регулируется совокупностью нормативных правовых актов, главенствующим среди которых является Конституция РФ, а непосредственно деятельность данных органов осуществляется на основании Федерального Закона № 48-ФЗ от 24.04.2008 «Об опеке и попечительстве. Так, в своей работе органы опеки и попечительства должны соблюдать российское законодательство, строго и неукоснительно придерживаться ему в своей работе. Необходимо следовать как нормативно-правовым актам РФ, так и отдельных регионов РФ.
Разберем подробнее, что каждым из вышеназванных нормативных правовых актов регулируется в сфере опеки и попечительства. Гражданским кодексом РФ регулируются и регламентируются общие положения об опеке и попечительстве, в частности законодателем установлены:
- органы опеки и попечительства;
- цели опеки и попечительства, права и обязанности опекунов (попечителей);
- назначение опекунов и попечителей, а также освобождение или отстранение их от своих обязанностей;
- исполнение опекунами и попечителями своих обязанностей;
- доверительное управление имуществом подопечных, прекращение опеки и попечительства.
Ст. 31 ГК РФ регламентирует важнейшие цели института опеки и попечительства, а именно защиту прав и интересов граждан, которые в силу возраста или состояния здоровья не могут самостоятельно участвовать в гражданских правоотношениях, а также нуждаются в дополнительных мерах содействия, в том числе как и оставшиеся без попечения родителей. Именно это играет огромную роль и важное значение для жизни общества и государства.
К вышеуказанным несовершеннолетним относятся:
- дети-сироты, у которых умерли оба или единственный родитель;
- дети, оставшиеся без попечения единственного либо обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением либо ограничением их в родительских правах; признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными); нахождением их в лечебных учреждениях; объявлением умершими; пребыванием в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей и т.д.
Также, согласно ГК РФ, «Опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания» [1].
Следует отметить, что понятие опеки и попечительства достаточно широкое и требует более конкретного рассмотрения, в том числе и в понимании его различными авторами. Так, например З.А. Ахмедова [6], дает следующее определение понятию «опеки и попечительства» - это правовые формы защиты прав личных и имущественных, а также интересов граждан, не имеющих возможности (полностью или частично) самостоятельно осуществлять указанные функции, которые в законодательстве о браке и семье, делая акцент именно на защиту прав имущественного характера (опека лиц, пропавших без вести, опека над несовершеннолетними, недееспособными и т.д.).
Также интересным является, что не все авторы и исследователи рассматривают под опекой только осуществление заботы со стороны физического лица. Так, опека и попечительство может заключаться как в непосредственном помещении опекаемого или подопечного в специализированное учреждение, например, социальное или медицинское, а также в предоставлении лица, который обязуется заботиться о подопечном или опекаемом, выделяя ему время, внимание и оказывая ему заботу.
Так, в том числе и правоприменительной практике во вопросам, связанных с нашим исследованием, под опекой и попечительством понимается «деятельность соответствующих государственных органов» [7], о чем в своем труде говорят А.М. Белякова, В.А. Рясенцев и В.Ф.Яковлев. Данные авторы считают правомерным и целесообразным понимать под опекой равным образом как совокупность действий, направленных на осуществление социальной заботы, так и правовую связь, правоотношение с участием опекуна (попечителем) и подопечного.
С позиции М.В. Антокольской, опека и попечительство рассматривается в двух смыслах: широком и узком. В первом случае данное явление подразумевает способ восполнения дееспособности и защиты прав и интересов несовершеннолетних граждан и недееспособных лиц; во втором случае - способ восполнения дееспособности, защиты прав и интересов, воспитания несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей [8].
А.М. Нечаева придерживается точки зрения рассмотрения опеки и попечительства как предусмотрено в гражданском (ФЗ «Об опеке и попечительства») и семейной законодательстве (ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите»), а также в которых и отражены данные понятия [9].
Таким образом, проанализировав определения понятия «опеки и попечительства», данных различными авторами, полагаем, что целесообразно представить собственное видение понятия «опеки». Опека (попечительство) одна из форм правовой защиты населения, проявляющаяся в предоставлении лицу (несовершеннолетнему; недееспособному, частично недееспособному совершеннолетнему) опекуна (попечителя), который впоследствии будет являться его законным представителем, защищающим его права и интересы, а также совершать от их имени все действия, имеющие юридическое значение.
В тоже время, под опекой могут быть любые дети, как здоровые, так и больные. Состояние здоровья ребенка не влияет на это. В случае болезни ребенка, необходимо уведомить опекуна о его состоянии. Тяжесть болезни не должна никаким образом ограничивать право ребенка в установлении над ним опеки, повлиять на выбор опекуна в определении конкретного ребенка [10].
Также, видится правильным сказать, что опека (попечительство) является и определенной формой семейного воспитания детей, которые оказались лишены родительского попечения. Данные цели взаимосвязаны и имеют важное положительное влияние на современное общество в целом, ведь положительное семейное воспитание устремлено на уважительное отношение к праву на надлежащее семейное воспитание, которым обладает каждый несовершеннолетний ребенок.
В современной России не должно детей и несовершеннолетних подростков, которые бы оставались без попечения, в частности без лиц, которые бы отвечали за воспитание детей, защиту их прав и интересов, которыми могут быть как родители, а в их отсутствии, так и опекуны (попечители). Поэтому органы опеки и попечительства должны неукоснительно следить за этим и снижать количество таких детей, лишенных родительской заботы. Если у ребенка нет родителей, то органы опеки и попечительства должны принять все необходимые меры для установления над ними в скором будущем опеки и неукоснительно следить за дальнейшей судьбой, а также уровнем жизни таких детей [11].
Таким образом, институт опеки и попечительства характеризуется определенными признаками, которые и отличают данный институт от схожих институтов:
- дееспособное лицо осуществляет защиту прав и интересов подопечного, опекаемого лица, неспосбного в силу возрастных, физических или умственных особенностей осуществлять их самостоятельно;
- правоотношения возникают на основании акта органа местного самоуправления;
- отсутствие необходимости в специальных полномочиях для осуществления юридически значимых и иных действий в интересах представляемого.
На основании положений ст. 32 и 33 ГК РФ, опекуны являются представителями подопечных в силу закона, совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки, а попечители дают согласие на совершение сделок, которые подопечные не вправе совершать самостоятельно, а также охраняют их от злоупотреблений третьими лицами (ст. 2, 33 ГК РФ). Т.е. попечитель отличается от опекуна и осуществляет некоторый контроль и надзор за деятельностью подопечного, осуществляет права и обязанности представляемого.
Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления (ст. 34 ГК РФ) [1]. Структура, порядок формирования, компетенция и порядок их деятельности регулируются региональным законодательством, принимаемым субъектами РФ на основании и во исполнении федерального законодательства. Региональными нормативно-правовыми актам определяется орган местного самоуправления, уполномоченный устанавливать опеку и попечительство, осуществлять надзор за деятельностью назначаемых опекунов и попечителей.
Как указывалось ранее в нашем исследовании, нормативно-правовое регулирование правоотношений в сфере опеки и попечительства осуществляется основными, главенствующими законами, которые предусматривают следующее в области опеки и попечительства:
1. Конституция Российской Федерации определяет основные и неотъемлемые права и законные интересы личности (ребенка, недееспособных и частично недееспособных лиц).
2. Международные договоры (Конвенция о правах ребенка, Всеобщая декларация прав человека, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция о правах ребенка. Следует отметить, что в настоящее время идет интенсивный процесс согласования норм российского права с соответствующими нормами международного права, который направлен на создание возможностей реализации признанных и гарантированных прав и свобод несовершеннолетних, что несомненно является положительным моментом в совершенствовании российского законодательства в области опеки и попечительства.
3. ГК РФ, регулирует отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства.
4. СК РФ регулирует особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними. Для семейного права опека и попечительство (которое в семейном праве возможно только в отношении несовершеннолетних) является одной из форм опеки
над детьми, оставшимися без попечения родителей. В то же время, поскольку опека и попечительство устанавливаются не только над несовершеннолетними, но и над совершеннолетними гражданами, законодатель должен был установить общеправовое определение понятий «опека» и «попечительство», которого на сегодняшний день, к сожалению, нет.
5. Федеральный закон от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», одним из нововведений которого в области осуществления и регулирования деятельности опеки и попечительства, является определение приемной и патронатной семей как разновидностей опеки и попечительства, а именно - возмездной опеки или попечительства.
6. Федеральными законами РФ регулируются отдельные сферы в рамках правоотношений, связанных с опекой и попечительством, правами ребенка и т.д. (ФЗ от 24.06.1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 21.12.1996 №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» - определяют общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот, отношения возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по их защите, Федеральный закон от 24.07.1998 №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации») и другие.
7. Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти: Постановление Правительства Российской Федерации от 24.05.2014 № 481 «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей»; Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 30.07.2014 № 500-н «Рекомендации по определению индивидуальной потребности в социальных услугах получателей социальных услуг».
Таким образом, отношения в области опеки и попечительства регулируются как Федеральными законами и главенствующим Законом страны, так и законами субъектов РФ, нормы которых не должны противоречить вышестоящим федеральным законам.
Список использованных источников
1. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 21 декабря 2021 г. № 430-Фз) // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 декабря 1994 г. № 32 ст. 3301 Ст. ст.. 31-40.
2. Семейный Кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 2 июля 2021 г. № 310-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 1 января 1996 г. № 1 ст. 16. Гл. 20.
3. Ершов В. А. Опека и попечительство: юридический статус и защита прав и законных интересов детей, лишенных родительской опеки, недееспособных и ограниченно дееспособных граждан. - М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2018.-112 с.
4. Опека и попечительство/ Е. В. Мартынова - «Южный федеральный Университет», 2019. С. 7
5. Опека, попечительство, усыновление / Ершова Н.М.; Под общ. ред.: Королев Ю.А. - М.: Моск. рабочий, 1984. - 109 а
6. Ахмедова, З. А. Некоторые аспекты совершенствования законодательства об опеке и попечительстве / З. А. Ахмедова // Наследственное и семейное право: теория и правоприменительная практика: Материалы международной научно-практической конференции, Ставрополь, 23 апреля 2015 года. - Ставрополь: Северо-Кавказский федеральный университет, 2015. - С. 66-70
7. Белякова, А..М.Советское семейное право: [Учеб. для вузов по спец. "Правоведение" / Белякова А. М., Рясенцев В. А., Яковлев В. Ф.]; Под ред. В. А. Рясенцева. - М.: Юрид. лит., 1982. - 255 с.
8. Антокольская М.В. Семейное право: Учебник. — Изд. 3-е, перераб. и доп. — М.-Юристъ, 2010. - 432 с
9. Нечаева, А. М. Семейное право: учебник для вузов / А. М. Нечаева. — 8-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2022. — 294 с.
10. Ершов В. А. Опека и попечительство: юридический статус и защита прав и законных интересов детей, лишенных родительской опеки, недееспособных и ограниченно дееспособных граждан. - М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2018. - 112 с.
11. Плачков, Н. Н. Назначение опеки и попечительства / Н. Н. Плачков // Крымский Академический вестник. - 2021. - № 17. - С. 186-191.
References
1. The Civil Code of the Russian Federation (Part one) of 11/30/1994 No. 51-FZ (ed. of December 21, 2021 No. 430-FZ) // The Collection of Legislation of the Russian Federation of December 5, 1994 No. 32 art. 3301 Art. 31-40.
2. The Family Code of the Russian Federation of 12/29/1995 No. 223-Fed-eral Law (ed. No. 310-FZ of July 2, 2021) // Collection of Legislation of the Russian Federation of January 1, 1996 No. 1, Article 16, Chapter 20.
3. Ershov V. A. Guardianship and guardianship: the legal status and protection of the rights and legitimate interests of children deprived of parental care, incapacitated and disabled citizens. - M.: GrossMedia, ROSBUKH, 2018.-112 p.
4. Guardianship and guardianship/ E. V. Martynova - "Southern Federal University", 2019. P. 7
5. Guardianship, guardianship, adoption / N.M. Ershova; Under the general ed.: Y.A. Korolev - M.: Moscow. worker, 1984. - 109 p.
6. Akhmedova, Z. A. Some aspects of improving legislation on guardianship and guardianship / Z. A. Akhmedova // Inheritance and family law: theory and law enforcement practice: Materials of the international scientific and practical conference, Stavropol, April 23, 2015. - Stavropol: North Caucasus Federal University, 2015. - pp. 66-70
7. Belyakova, A., M.Soviet Family law : [Studies for universities on spec. "Jurisprudence" / Belyakova A.M., Ryasentsev V. A., Yakovlev V. F.]; Edited by V. A. Ryasentsev. - M.: Legal lit., 1982. - 255 p.
8. Antokolskaya M.V. Family law: Textbook. — Ed. 3rd, reprint. and additional — M. - Jurist, 2010. - 432 p.
9. Nechaeva, A.M. Family law: textbook for universities / A.M. Nechaeva. — 8th ed., reprint. and add. — Moscow: Yurayt Publishing House, 2022. — 294 p.
10. Ershov V. A. Guardianship and guardianship: the legal status and protection of the rights and legitimate interests of children deprived of parental care, incapacitated and disabled citizens.-M.: GrossMedia, ROSBUKH, 2018. - 112 p.
11. Plachkov, N. N. Appointment of guardianship and guardianship / N. N. Plachkov // Crimean Academic Bulletin. - 2021. - No. 17. - pp. 186-191.
