CC BY
163
Правовые аспекты и исторические предпосылки создания института особых экономических зон в Российской Федерации
П. В. Павлов
Россия — востребованный участник международных отношений, однако ее стратегической задачей является изменение основополагающих механизмов интеграции национального хозяйства в мировую экономику путем постепенного снижения сырьевой ориентации экспорта, компенсируемого развитием высоких технологий, усилением финансовых институтов, инфраструктурных отраслей экономики и информационного сектора. Одним из способов указанной интеграции в систему мирохозяйственных связей на условиях, позволяющих конкурировать с иностранными государствами на внутреннем и внешнем рынках, может стать использование института особых экономических зон, прообразом которых стали свободные экономические зоны (далее — СЭЗ).
В соответствии с Международной конвенцией по упрощению и гармонизации таможенных процедур под свободной экономической зоной понимается часть государственной территории, на которой помещенные там товары рассматриваются с точки зрения взимания импортных таможенных пошлин и налогов как находящиеся вне таможенной территории и не подлежащие обычному таможенному контролю 1.
История СЭЗ началась с поисков институциональных инструментов (организационно-правовых форм и
Павлов Павел Владимирович — доцент кафедры экономики и финансов Таганрогского института управления и экономики, доктор экономических наук.
1 Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур. (Заключена в г. Киото 18 мая 1973 г.)
специальных финансовых режимов) решения проблемы обеспечения открытости национальных экономик для свободной международной торговли, подготовивших предпосылки для развития более высоких фаз процесса мировой экономической интеграции. Научный подход к формированию современных СЭЗ стал формироваться в конце XVIII — начале XIX в., когда сначала А. Смит в 1776 г. («Исследования о природе и причинах и богатства народов»), а затем и Д. Рикардо в 1817 г. («Принципы политэкономии и налогообложения») исследовали основы международной торговли. Государства и многонациональные корпорации, заинтересованные во внешних рынках, пытались приспособиться к специфическим неопределенностям международной торговли. Именно к этому времени можно отнести образование СЭЗ первого поколения — свободных торговых зон и свободных (беспошлинных) таможенных зон. Главная функция СЭЗ — включение открытой экономики страны в систему мирохозяйственных связей, активизировалась с помощью зон второго поколения — экспортно-производственных зон, необходимость создания которых возникла в 60-х годах XX в. в рамках экономических стратегий развивающихся стран, которые испытывали потребность стимулирования промышленного экспорта и притока иностранного капитала для повышения уровня занятости населения. Еще более усилило процесс формирования открытости национальных экономик создание зон третьего поколения — зон технико-внедренческого типа за счет увеличения мощности потока трансграничного движения капи-
тала и технологий. В 90-х годах ХХ в. в мире функционировало свыше 7 тыс. научных парков, технополисов, инновационных центров и других типов технико-внедренческих зон 2.
В настоящее время расширение масштабов процесса интеграции происходит в результате создания сервисных зон, в том числе офшорных зон, комплексных и международных СЭЗ. Такие СЭЗ получили название зон четвертого поколения — СЭЗ интеграционного типа. Свободная экономическая зона воспринимается как сложноорганизованная комплексная воспроизводственная экономическая система, включающая территориально-организационную структуру, административный аппарат, систему налоговых преференций, совокупность предприятий-резидентов, функционирующих в ней. Механизмы СЭЗ позволяют создавать новые или возобновлять существующие связи между экономическими субъектами на основе согласования их экономических интересов, образовывать конкурентоспособный задел, участвовать в перераспределении ресурсов мировой экономики, сглаживать отставание в развитии смежных и сопутствующих отраслей экономики, эффективно участвовать в межгосударственной производственной кооперации.
Создание новой производственной и прочей инфраструктуры в СЭЗ неизбежно привносит в конкретную национальную экономику несвойственные ей способы производства, прежде всего связанные с формами предпринимательства. В СЭЗ по-другому, чем на остальной территории страны осуществляются финансирование и производственно-сбытовая деятельность, экономические отношения в связи
2 Басенко А. М. Свободные экономические зоны в механизме интеграции национальной экономики в систему мирохозяйственных связей: Монография. Ростов н/Дону, 2002. С. 114.
с производством и распределением добавленной стоимости, созданной в СЭЗ. Эти отношения связаны с системой экономических стимулов (налоговых, валютных, таможенных, денежно-кредитных и других), которые могут быть определены как преднамеренно видоизмененные по сравнению с господствующими в данной стране.
Еще одно свойство, присущее всем СЭЗ, — это способность к диффузионному расширению и распространению своих границ на другие связанные с ними, непосредственно или опосредованно, хозяйственные сферы, отрасли, территории. Это свойство возникает несмотря на определенную обособленность СЭЗ, поскольку они всегда остаются неотъемлемой частью национального хозяйственного организма. Все последствия развития СЭЗ способствуют интернационализации воспроизводственных процессов в других сферах хозяйства, экономических регионах и даже других странах.
В зависимости от реализуемых целей государство идет на создание в стране различных видов СЭЗ, которых в современной мировой практике существует более 25. Классификацию современных СЭЗ можно осуществить по таким основным критериям, как характер деятельности или функциональное предназначение; степень интегрирования в мировую и национальную экономику; отраслевой признак; характер собственности.
По характеру деятельности или функциональному предназначению можно выделить шесть основных типов СЭЗ: торговые СЭЗ, экспортно-производственные СЭЗ, технико-внедренческие СЭЗ, офшорные центры, комплексные СЭЗ.
К торговым СЭЗ относятся территории, функции которых в основном сводятся к ввозу, хранению, сортировке, упаковке и перевалке товаров без их дополнительной обработки. Этот тип СЭЗ в чистом виде не получил широкого распространения,
что привело к их трансформации в промышленно-производственные СЭЗ.
Промышленно-производствен-ные СЭЗ сочетают в себе организацию производств, работающих как на внутренний рынок (импортозаме-щение), так и производящих продукцию для внешних потребителей (экспортная ориентация). Продукция, выпускаемая в промышленно-производственных СЭЗ, отличается высокой конкурентоспособностью, главным образом из-за малых издержек производства, обусловленных полным освобождением от пошлин и налогов на ввозимые сырье и материалы и низкими расходами на оплату труда местных рабочих.
Если в промышленно-производ-ственных СЭЗ создавалось в основном крупносерийное производство, то в технико-внедренческих СЭЗ осуществляется разработка принципиально новых технологий, материалов и товаров, организуется экспериментальное производство. В случае удачных экспериментов налаживается массовый выпуск продукции.
Особым типом СЭЗ являются сервисные в том числе офшорные центры. В них концентрируется банковский, страховой бизнес, через них осуществляются экспортно-импортные операции, операции с недвижимостью, трастовая и консалтинговая деятельность. Офшорные центры привлекают клиентов благоприятным валютно-финансовым режимом, высоким уровнем банковской и коммерческой секретности, благоприятным налоговым и внешнеторговым законодательством.
Комплексные СЭЗ сочетают в себе признаки двух и более типов СЭЗ. Примерами таких СЭЗ могут служить зоны свободного предпринимательства (Западная Европа, Канада), особые экономические районы и прибрежные города (Китай), зоны обработки информации (Ямайка) и др.
По степени интегрированности в мировую и национальную экономи-
ки можно выделить два типа СЭЗ: анклавные и эксклавные СЭЗ. Анклавные СЭЗ полностью ориентируются на экспорт всей производимой в них продукцией. Необходимая степень независимости этих СЭЗ от остальной страны обеспечивается специальным режимом пропуска товаров и людей через их границу, а экономическая самостоятельность СЭЗ от внезонального внутреннего механизма — административными и экономическими методами, создающими в них особый экономический климат. Создание анклава не предполагает установления юридической экстерриториальности СЭЗ. Анклавный характер имеют большинство СЭЗ в новых индустриальных странах Азии, в отдельных странах Центральной Америки, Карибского бассейна.
Эксклавные СЭЗ, тесно связанные с национальной и мировой экономиками, имеют более свободный режим функционирования, заключающийся во взаимодействии предприятий СЭЗ со многими предприятиями других регионов и стран, широкой сетью кооперации. Они наиболее характерны для стран с развитой рыночной экономикой, вовлеченных в международное разделение труда. Наиболее ярким представителем этого типа экспортно-производственных СЭЗ являются свободная зона «Манаус» в Бразилии, американские внешнеторговые зоны и польские специальные экономические зоны.
Классификация по отраслевому признаку затруднена тем, что, как правило, в СЭЗ расположены предприятия различных отраслей промышленности. Но в большинстве СЭЗ существует и определенная специализация по одной или нескольким отраслям промышленности. В Южной Корее промышленная СЭЗ в г. Куми специализируется на производстве электронных и электротехнических изделий, в г. Чханво-не — машиностроительной продукции, зона в г. Ечхоне — нефтехимической продукции. Экспортно-про-
изводственные зоны на о. Маврикий, в Шри-Ланке, Египте и Доминиканской Республике специализируются на выпуске и экспорте одежды, текстильных изделий, обуви и других товаров. Одна из СЭЗ в Малайзии, расположенная на о. Пинанг, является крупнейшим в стране центром по выпуску электронных компонентов, электронно-вычислительной техники и бытовой электронной аппаратуры. Такую же специализацию имеет индийская зона «Санта-Круз элек-троникс экспорт процессинг зоун». В Израиле одна из свободных торговых зон, расположенная недалеко от г. Тель-Авив, где находится алмазная биржа страны, специализируется исключительно на частичной переработке алмазов и торговле ими.
По характеру собственности СЭЗ можно разделить на государственные, частные и смешанные. Характер собственности СЭЗ во многом зависит от экономической системы страны, в которой они создаются. В странах с национальной хозяйственной системой (государственно-корпоративная, социально ориентированная рыночная экономика) собственники СЭЗ — это преимущественно государство и его уполномоченные органы, а источники финансирования СЭЗ — национальный частный капитал. В развивающихся странах СЭЗ — это преимущественно частная собственность, а источник финансирования — иностранный частный капитал. Этим объясняется и другая особенность СЭЗ в развивающихся странах — устанавливаемый государством более льготный инвестиционный климат для иностранных инвесторов. Наиболее распространен в мировой практике смешанный тип собственности, где наряду с государственной собственностью присутствует частная собственность.
Анализ мировой практики применения СЭЗ показывает очевидный интерес зарубежных стран к вопросу создания и функционирования СЭЗ на их территориях. По данным организации ООН по промышленно-
му развитию (ЮНИДО), на начало 2006 г. в 120 странах мира насчитывается около 3 000 свободных экономических зон, в которых создается экспортная продукция на сумму около 600 млрд долларов США и обеспечивается рабочими местами до 50 млн человек. Таким образом, расчет экспорта продукции на одного работающего составляет ежегодно около 12 тыс. долларов США3 .
Процесс создания свободных экономических зон во многих странах обусловил формирование применимой к их условиям правовой базы функционирования. Специальные законы, определяющие единые для всей страны условия создания и деятельности СЭЗ, были приняты в США (1934 г.), Мексике (1946 г.), Южной Корее (1970 г.), Румынии (1978 г.), Китае (1980 г.), Венгрии (1982 г.), Великобритании (1984 г.), Югославии (1984 г.), Колумбии (1986 г.), Болгарии (1987 и 1989 гг.) и в других странах. В практике отдельных стран создание и функционирование СЭЗ имеют свои особенности.
Следует обратить внимание на то, что практически все страны бывшего СССР пошли по пути создания на своих территориях СЭЗ. В Украине 13 октября 1992 г. был принят закон «О свободных экономических зонах», а в Таможенном кодексе Украины установлено, что «специальные таможенные зоны создаются законодательством Украины о специальных (свободных) экономических зонах путем принятия отдельного закона для каждой специальной таможенной зоны с определением ее статуса, территории, срока, на который она создается, и особенностей применения законодательства Украины на ее территории»4. В ст. 46 Таможенного
3 Жданов Ю. Н. Руководитель Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ). Информационный портал РосОЭЗ //http://www. гозое7. economy.gov.ru.
4 Таможенный кодекс Украины. // Ведомо-
сти Верховной Рады. 2002. № 38—39. Ст. 288.
кодекса Республики Беларусь также упоминается о свободных таможенных зонах — обособленных участках территории государства, пределы которых являются составной частью таможенной границы. В Указе Президента Республики Беларусь от 20 марта 1996 г. «О свободных экономических зонах» отмечается, что СЭЗ имеет предусмотренный законодательством статус свободной таможенной зоны. В Казахстане в конце 1990 г. был принят специальный Закон «О свободных экономических зонах в Казахской ССР», а 26 января 1996 г. — Указ Президента Республики Казахстан «О специальных экономических зонах в Республике Казахстан». Разделы, посвященные свободным таможенным зонам и свободным складам, включены и в Таможенный кодекс Казахстана5. Закон от 16 декабря 1992 г. «О свободных экономических зонах» Киргизии предусматривает особый таможенный режим в СЭЗ, который может включать отмену или снижение таможенных пошлин на вывоз определенных товаров, упрощенный порядок перемещения товаров через границу, смягчение или отмену нетарифных ограничений на экспорт и импорт. Очень лаконично решен вопрос о СЭЗ в законе Молдовы от 25 мая 1993 г., которым предусматривалось создание различных СЭЗ: производственных (экспортно ориентированных и импортозамещающих), технологических, транзитных, торговых и складских, страховых и банковских, туристических СЭЗ.
Согласно Закону от 25 апреля 1996 г. «О свободных экономических зонах» Республики Узбекистан особый таможенный режим в СЭЗ предполагает отмену или снижение таможенных пошлин на ввоз и вывоз товаров, отмену или смягчение нетарифных ограничений на экспорт и импорт, упрощенный порядок перемещения
5 Таможенный кодекс Республики Казахстан от 5 апреля 2003 г. № 401-П.
товаров через таможенную границу СЭЗ с их обязательным декларированием в установленном порядке. Это подтверждает и ст. 27 Таможенного кодекса Республики Узбекистан6 . Законодательные акты о свободных экономических зонах приняты и в странах Балтии, например, в марте 1993 г. Правительство Литовской Республики приняло постановление «О создании свободных экономических зон».
Изучение мирового опыта создания СЭЗ имело важное значение для формирования эффективного института СЭЗ в России, который однако имеет смысл только вместе с реализацией активной структурной и региональной политики, приложением усилий по развитию международных экономических отношений и созданию полюсов ускоренного роста за счет сотрудничества с международным сообществом.
Процесс создания СЭЗ в РФ, начавшийся в конце 80-х годов XX в., может быть разделен на несколько этапов. Вначале зародилась идея открытия СЭЗ. По инициативе Правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция СЭЗ, рассматривавшихся как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие СЭЗ будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом в целях производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы в СЭЗ
6 Таможенный кодекс Республики Узбеки-
стан: Закон Республики Узбекистан от 26 декабря 1997 г.
предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.
В Российской Федерации основы правового регулирования хозяйственной деятельности в СЭЗ были заложены в постановлениях Верховного Совета РСФСР от 14 июля 1990 г. № 106-1 и от 13 сентября 1990 г. № 165-1 «О создании зон свободного предпринимательства». Для обеспечения реализации данных постановлений и укрепления правовых гарантий иностранных инвестиций был издан Указ Президента РФ от 4 июня 1992 г. № 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации». В 1990 г. были учреждены Международная ассоциации развития СЭЗ и специальный орган — Консультативный совет по СЭЗ при Антимонопольном комитете, на который была возложена ответственность за создание СЭЗ в стране.
Только с июля 1990 по июнь 1991 г. Верховный Совет РСФСР Постановлением от 13 сентября 1990 г. № 165-1 определил открытие на территории РСФСР 13 СЭЗ. Впоследствии их количество сократилось до 11. Статус СЭЗ был закреплен за 11 регионами общей площадью 1 млн кв. км (7 процентов всей территории) с 18,5 млн человек (13 процентов населения России)7. Созданные в то время в России СЭЗ по географическому положению, экономическому потенциалу, профилю деятельности соответствовали существующим мировым аналогам. Они размещались главным образом в центрах крупных экономи-
7 Скудалова Т. В. Проблема защиты отечественных товаропроизводителей в свободной экономической зоне / Проблемы теории и практики таможенного дела: Сб. науч. тр.: В 2 ч. / Под ред. проф. Н. М. Блинова. М., 1997. Ч. 1. С. 17.
ческих районов, в морских портах, железнодорожных узлах, имеющих удобную связь с внутренними районами страны, а также с внешним миром. Зоны учреждались в городах Находке, Ленинграде, Зеленограде, Выборге, Алтайском крае, Сахалинской, Новгородской, Кемеровской, Читинской и Калининградской областях, Еврейской автономной области. Для каждой СЭЗ было утверждено положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус в качестве либо зоны свободного предпринимательства (г. Ленинград, г. Выборг Ленинградской области), либо специальной экономической зоны (г. Находка, г. Калининград). Эти статусы не имели различий , набор предоставляемых льгот был практически одинаков. СЭЗ рассматривались как внутриэкономи-ческий феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.
Намерение организовать СЭЗ рассматривалось в то время как одна из новых форм активизации внешнеэкономической деятельности, способствующих более быстрому включению страны в мирохозяйственные связи и решению общегосударственных задач: повышению конкурентоспособности национального производства, увеличению притока валюты как от экспорта товаров и услуг, так и от иностранных инвестиций, сокращению затрат на приобретение импортной продукции, ускоренному освоению производства новых изделий и услуг8 .
Массовая раздача преференций отдельным территориальным образованиям без учета местных особенностей и выработки каких-либо критериев спровоцировала волну самостоятельного возникновения новых зональных структур. Правительство РФ оказалось под массирован-
8 См.: Доронина Н. Г. Особые экономические зоны» во внешнеэкономической деятельности // Журнал российского права. 2004. № 6.
ным давлением: в 1991 г. более 50 регионов добивались образования на своих территориях СЭЗ. Вступивший в силу в сентябре 1991 г. Закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР», в котором одна из глав посвящена СЭЗ, заметно упорядочил процесс их образования: СЭЗ создавались в целях привлечения иностранного капитала, закупок передовой зарубежной техники, технологий и управленческого опыта, развития экспортного потенциала и в них устанавливался льготный режим хозяйственной деятельности для иностранных инвестиций и предприятий с иностранным участием, упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями. Но и данный Закон не внес полной ясности в процесс создания СЭЗ.
В первые годы реализации этапа активных экономических реформ предполагалось принять пакет законов и подзаконных актов, призванных стимулировать приток иностранных инвестиций в Россию. В их числе был и проект закона о свободных экономических зонах в РФ, однако полноценная нормативно-правовая база в этой области правового регулирования так и не была создана. Ни одна из СЭЗ не заработала на полную «проектную» мощность. Основная причина этого заключалась в том, что на федеральном уровне так и не был задействован механизм предоставления льгот, гарантий и других мер поддержки СЭЗ, не были соблюдены институциональные условия их функционирования.
В 1992 г. регистрация СЭЗ была временно приостановлена. Более того, в январе 1992 г. Правительством РФ из-за низкой эффективности функционирования СЭЗ была предпринята попытка инициировать президентский указ, отменяющий все решения об их создании, но этого добиться не удалось. Между тем инвестирование долгосрочных программ развития СЭЗ за счет федерального бюджета в результате
жесткой бюджетной и кредитной политики Правительства РФ и Центрального банка РФ было прекращено.
Однако законодательство Российской Федерации о СЭЗ продолжало пополняться новыми нормативными правовыми актами. Введенный в действие в 1993 г. Таможенный кодекс РФ заложил основы для создания свободных таможенных зон (свободных складов), являющихся одной из разновидностей СЭЗ, а Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»9 определил, что особый территориальный режим хозяйственной, в том числе внешнеэкономической, деятельности в СЭЗ, устанавливается федеральным законом о СЭЗ, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Для СЭЗ устанавливался упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями и осуществления экспортно-импортных операций.
В связи с переменами во внутри-экономическом положении страны, выразившимися в изменении налогового, таможенного, валютного, банковского регулирования, практически прекратились работы по созданию большинства из объявленных в начале 90-х годов СЭЗ. Тем не менее в 1996 г. в России имелось 18 СЭЗ, размещенных в 15 регионах страны общей площадью до одной третьей площади государства. Они были весьма разноплановые. Это свободные порты (Находка и Калининград), технопарки (г. Зеленоград, «Шерризон» — аэропорт Шереметьево), экспортно-производственные зоны (г. Выборг, Сахалинская область), концессионные участки (Республика Горный Алтай, г. Чита, г. Кемерово).
Несмотря на отрицательный опыт создания СЭЗ на больших террито-
9 СЗ РФ. 1995. № 42. ст. 3923.
риях (СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области, СЭЗ «Находка» в Приморском крае, офшоры в Республике Калмыкия и другие), Правительство РФ вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ поддалось давлению региональных властей: был восстановлен режим беспошлинной торговли в результате создания особой экономической зоны (далее — ОЭЗ) в пределах Калининградской обла-сти10, а в мае 1999 г. была создана особая экономическая зона на территории Магаданской области11 .
Анализ специальных нормативных правовых актов РФ о СЭЗ позволил выделить общие принципы и особенности создания и функционирования СЭЗ в России, нашедшие отражение в законодательных актах РФ. Общим ориентиром при создании СЭЗ на территории Российской Федерации служит прежде всего принцип «СЭЗ — неотъемлемая часть государственной территории РФ», имеющий конституционное происхождение. В ч. 3 ст. 4 Конституции РФ зафиксировано, что «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории», а в ч. 5 ст. 13 этого документа говорится о противо-конституционности общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение ее целостности. Таким образом, СЭЗ остается в пределах государства, но в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей, уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, она рассматривается как находящаяся в режиме свободной таможенной зоны.
10 Федеральный закон от 22 января 1996 г. № 13-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 224.
11 Федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области». СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2807.
Другой важный принцип, подлежащий соблюдению в практике учреждения СЭЗ, — единое экономическое пространство, закреплен в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств». Сложность реализации принципа обеспечения единого экономического пространства на всей территории РФ объясняется требованиями «двойного» статуса СЭЗ, которые одновременно должны оставаться частью внутреннего государственного (федерального) рынка и по сравнению с остальной территорией государства более тяготеть к внешнему рынку. Основные положения принципа единого экономического пространства отражены в Указе Президента РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 269 «О едином экономическом пространстве РСФСР»12.
Третий принцип — льготное налогообложение в целях привлечения иностранных инвестиций, которое изначально в определенной степени определялось заинтересованностью российской стороны в реализации крупных инвестиционных проектов. В Федеральном Законе от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федера-ции»13 отдельно предусмотрен экономический механизм предоставления льгот инвесторам.
Хотя созданные СЭЗ и способствовали притоку в Россию иностранного капитала, росту числа совместных предприятий в городах Находке, Калининграде, Сахалинской области, положения об их статусе нуждались в корректировке. В процессе исследования законодательства Российской Федерации о СЭЗ был выявлен ряд проблем, препятствующих широкому применению и эффективному использова-
12 Ведомости РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1830.
13 СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.
нию СЭЗ. Все эти проблемы носили разноплановый характер и требовали решения организационных, нормативно-правовых, информационных и методических вопросов. К основным из них относились следующие:
1) масштабы СЭЗ были заведомо нереальными и для инфраструктурного обустройства большинства из них требовались солидные капиталовложения, обеспечить которые Правительство РФ было не в состоянии;
2) существующие нормативные документы не обеспечивали достаточно благоприятных экономических (налоговых, таможенных, валютных и других) условий для создания и функционирования СЭЗ;
3) имело место дублирование контролирующих функций различными ведомствами;
4) в ряде случаев применялись излишне жесткие нормативные требования к проектированию, созданию и функционированию СЭЗ.
В СЭЗ имели место массовые случаи несоответствия инвестиционной, производственной и внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов законодательству РФ, получил развитие теневой бизнес, отмечалась тенденция осложнения криминогенной обстановки. Нередко СЭЗ использовались в качестве «канала перекачки» стратегического сырья, дефицитных ресурсов и валюты из России за границу. Все это не позволило СЭЗ занять достойное место в экономике России в то время.
Несмотря на неудачи процесса формирования института СЭЗ, Правительство РФ неоднократно пыталось поднять статус ранее созданных СЭЗ на уровень, определенный федеральным законом. В первый раз, 24 июня 1997 г., ГД ФС РФ приняла в третьем чтении Федеральный закон «О свободных экономических зонах» (постановление ГД ФС РФ от 24 июня 1997 г. № 1628-П ГД «О повторном рассмотрении Фе-
дерального закона «О свободных экономических зонах»), 3 июля 1997 г. он был одобрен (постановление СФ ФС РФ от 3 июля 1997 г. № 259-СФ «О Федеральном законе «О свободных экономических зонах»). Однако 21 июля 1997 г. этот Федеральный закон был отклонен Президентом РФ. Второй раз, 15 июля 2000 г., Президентом РФ также была отклонена следующая версия Федерального закона «О свободных экономических зонах», принятого ГД ФС РФ 9 июня 2000 г. и одобренного СФ ФС РФ 28 июня 2000 г.14 Основной ошибкой законодателей являлось то, что при рассмотрении вопроса о создании СЭЗ они руководствовались только фискальным подходом, ориентированным на получение как можно больших доходов в бюджет в кратчайшие сроки, а не стремлением соблюсти гибкий баланс интересов государства и инвесторов.
Пересмотр подхода к СЭЗ и учет ранее совершенных ошибок привел к решению о создании на территории Российской Федерации разновидности СЭЗ, приспособленных к специфике отечественной действительности, — ОЭЗ. Президент РФ подписал и обнародовал Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 116-ФЗ), разработанный Правительством РФ15. Федеральный закон № 116-ФЗ определил правовой режим особых экономических зон на территории Российской Федерации, порядок их создания, функционирования и су-
14 Письмо Президента РФ от 15 июля 2000 г. № П-1486 «Об отклонении Федерального закона «О свободных экономических зонах»; постановление ГД ФС РФ от 9 июня 2000 г. № 465-Ш ГД «О повторном рассмотрении Федерального закона «О свободных экономических зонах»; постановление СФ ФС РФ от 28 июня 2000 г. № 180-СФ «О Федеральном законе о свободных экономических зонах».
15 СЗ РФ. 2005. № 30 Ст. 3127.
ществования, а также установил особенности ведения в ОЭЗ предпринимательской деятельности. ОЭЗ признается определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. ОЭЗ создается на 20 лет, и срок ее существования продлению не подлежит. С 27 августа 2005 г. — дня вступления в силу Федерального закона № 116-ФЗ было прекращено существование других созданных до этого СЭЗ и ОЭЗ (за исключением двух ОЭЗ — в Калининградской и Магаданской областях).
Изначально, при создании ОЭЗ Правительство РФ определяет виды деятельности, осуществление которых разрешено в ней. Кроме того, существует ряд ограничений на проведение таких операций в ОЭЗ, как:
1) добыча полезных ископаемых и металлургическое производство;
2) переработка полезных ископаемых и переработка лома черных и цветных металлов;
3) производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).
Запрет на данные виды деятельности связан с тем, что они и так являются сверхрентабельными и не нуждаются в применении льготного режима.
Как отмечалось ранее, ОЭЗ являются разновидностью СЭЗ комплексного типа. Первоначально Федеральный закон № 116-ФЗ предусматривал создание в России ОЭЗ двух типов: технико-внедренческих ОЭЗ, предназначенных для разработки и внедрения продуктов научной деятельности, и промышленно-производственных ОЭЗ, предназначенных для производства высококачественной конкурентоспособной продукции.
Формирование технико-внедренческих ОЭЗ подразумевает активное стимулирование инновационно-
го процесса в них, позволяющего при ограниченном привлечении государственных средств эффективно использовать все финансовые, материальные, научные, природные, информационные и другие ресурсы для укрепления научно-технического потенциала национальной экономики и развития высокотехнологичных производств. Основная цель технико-внедренческих ОЭЗ заключается в разработке новых «прорывных» идей, реализации их в инновационных технологиях и товарах путем доведения до опытного, а затем до массового производства и продвижения на рынки, что активизирует экономику страны в целом. Инновационный прорыв для современной России — это реальное слагаемое быстрой модернизации страны, возможность повышения качества жизни людей и конкурентоспособности экономики.
Создание промышленно-произ-водственных ОЭЗ направлено на привлечение в приоритетные отрасли экономики капитальных вложений (в сумме, эквивалентной не менее 10 млн евро на каждого резидента ОЭЗ) в целях насыщения внутреннего потребительского рынка и производства продукции, способной конкурировать на общемировом рынке. Предварительные расчеты, проведенные Министерством экономического развития и торговли РФ, показали, что дополнительные поступления в бюджетную систему РФ от создания данного типа ОЭЗ только в течение 2007—2009 гг. составит более 7 млрд рублей и около 140 млрд рублей за весь период деятельности промышленно-произ-водственных ОЭЗ. Создание новых производств позволит организовать к 2010 г. более 11 000 новых рабочих
мест16.
16 Жданов Ю. Н. Из выступления в Совете Федерации 23 июня 2006 г. о ходе реализации Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ». //http://www.rosoes.ru.
В июне 2006 г. в Федеральный закон № 116-ФЗ были внесены изменения в части создания третьего типа ОЭЗ — туристско-рекреацион-ных ОЭЗ (аналог сервисных зон в мировой практике), целями которых являются повышение конкурентоспособности туристской и другой деятельности в сфере туризма, развитие лечебно-оздоровительных курортов и деятельности по организации лечения и профилактике заболеваний, разработке и использованию природных лечебных ресурсов. Создание туристско-рекреацион-ных ОЭЗ имеет особое значение в силу того, что туризм — это самая мультипликативная сфера услуг с точки зрения количества занятых в ней работников и создания дополнительных рабочих мест.
При активном развитии процесса строительства ОЭЗ 30 октября 2007 г. были внесены изменения в Федеральный закон № 116-ФЗ в части создания четвертого вида ОЭЗ — портовых ОЭЗ, которые будут располагать на территориях аэропортов, а также морских и речных портов России.
Создание ОЭЗ в России является «пробным» проектом внедрения новой налоговой, инвестиционной и бюджетной политики страны. Система льгот, устанавливаемых в ОЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми в ОЭЗ программами и проектами. Также важно то, что система предоставляемых в ОЭЗ льгот должна служить инструментом реализации сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих факторов развития. Не всегда принятие решения о предоставлении льгот сопровождается явным желанием государства получить именно экономические дивиденды. Большую роль при этом играет институциональный аспект — решение политических и социальных проблем регионов, нахождение компромисса между пред-
ставителями государства и крупного бизнеса, упрощение административных процедур, улучшение инвестиционного климата в стране. Создание льготного режима для предпринимательства не только дает мощный импульс развитию промышленности на территории региона, где расположена ОЭЗ, но и привлекает туда предпринимателей из ближних и более удаленных территорий, ведет к развитию смежных отраслей экономики. В процессе функционирования ОЭЗ происходят торгово-промышленная диверсификация их деятельности, их комплексное развитие.
Следуя зарубежному опыту, Федеральный закон № 116-ФЗ предусмотрел ряд гарантий для резидентов ОЭЗ, одной из которых является широко применяемая в мировой практике гарантия от неблагоприятного для инвестора изменения законодательства Российской Федерации. Смысл ее в том, что законодательные акты РФ о налогах и сборах, законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о налогах и сборах, ухудшающие положение налогоплательщиков — резидентов ОЭЗ, не применяются в отношении резидентов ОЭЗ в течение срока их деятельности в ОЭЗ.
Другой гарантией для резидентов ОЭЗ является использование экономических методов стимулирования их деятельности путем предоставления широкого спектра преференций, направленных на стимулирование ведения предпринимательской деятельности. Резиденты ОЭЗ получают льготы по налогу на прибыль, земельному налогу, налогу на имущество, упрощение процедур таможенного администрирования и снижение (отмену) ставок таможенных пошлин на товары, помещаемые ими в ОЭЗ.
Особое внимание уделяется государственному регулированию деятельности ОЭЗ. В соответствии с Федеральным законом № 116-ФЗ
общее управление ОЭЗ в РФ, как и в большинстве имеющих СЭЗ стран, возлагается на федеральный орган исполнительной власти, которым является Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ)17. Для координации деятельности органов исполнительной власти создается Наблюдательный совет ОЭЗ, в состав которого входят представители Ро-сОЭЗа, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципального образования, резидентов ОЭЗ и иных организаций.
Рассмотрение общесистемных характеристик ОЭЗ как российской разновидности СЭЗ позволяет идентифицировать ее как самостоятельный, но органически вписанный в экономическую систему элемент, задачей которого в этой общей системе является создание совокупности положительных экономичных и социальных эффектов. Исследования практики применения ОЭЗ в России за период с 1991 по 2008 г. показывают, что несмотря на очевидные экономические выгоды, данный институт имеет в России ограниченное применение. В результате анализа развития российской законодательной базы по вопросам функционирования ОЭЗ был сделан вывод о присутствии ряда трудностей при организации ОЭЗ на территории Российской Федерации и установлено, что перспективы создания и дальнейшего развития ОЭЗ в российской экономике во многом зависят от фор-
17 Постановление Правительства РФ от 19 августа 2005 г. № 530 «О Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» // СЗ РФ. 2005. № 35. № 3611.
мирования и развития в сравнительно сжатые сроки эффективного законодательства, рассматривающего вопросы деятельности ОЭЗ. Одна из задач, которую необходимо решить в кратчайшие сроки, — упрощение администрирования в ОЭЗ, устранение дублирующих функций между контролирующими органами, введение в полной мере принципа «одного окна». Анализ практики существования ОЭЗ также показывает, что в процессе их функционирования возникают проблемы с обменом информацией между контролирующими исполнительными органами, приводящие к замедлению процессов оформления и контроля товаров, находящихся в ОЭЗ.
Так как организационно-правовая база правовых институтов не стоит на месте, а является гибким инструментом экономической и социальной политики государства, даже самые современные законодательные акты не могут полностью удовлетворить потребности реальной действительности в связи с динамично развивающейся ситуацией в РФ. Повышению эффективности функционирования ОЭЗ будет способствовать постоянное совершенствование законодательства Российской Федерации, создание оптимальных методов контроля за его исполнением, а также обеспечение комплекса мер по стабилизации экономической, правовой и социальной ситуации в РФ.
Образование в РФ регионов ускоренного экономического роста, основой которых выступают ОЭЗ, должно подчиняться единой концепции развития ОЭЗ в РФ, которую предстоит разработать и сделать частью законодательной системы государства.
