CC BY
0
УДК 340
Упоров И.В.
Краснодарский университет МВД России, Краснодар, Россия
Правовой статус председателя исполкома (исторический
аспект)
Аннотация: После Октябрьской революции 1917 г. в советском государстве на местном уровне были сформированы органы государственной власти в виде местных Советом депутатов трудящихся. Текущую деятельность каждого местного Совета осуществлял исполнительный комитет, являвшийся коллегиальным органом, во главе с председателем исполкома. В статье рассматривается правовой статус председателя исполкома в его историческом развитии, начиная с 1920-х гг. и заканчивая завершающим периодом существования советского государства. Ключевые слова: местные Советы, исполком, коллегиальность, единоначалие, председатель, государство.
Uporov I. V.
Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Krasnodar, Russia
Legal status of the chairman of the executive committee (historical
aspect)
Abstract: After the October Revolution of 1917 in the Soviet state, state authorities were formed at the local level in the form of local Councils of Working People's Deputies. The current activities of each local Council were carried out by the executive committee, which was a collegial body headed by the chairman of the executive committee. The article examines the legal status of the chairman of the executive committee in its historical development, starting from the 1920s. and ending the final period of the existence of the Soviet state.
Key words: local Councils, executive committee, collegiality, unity of command, chairman, state.
После Октябрьской революции 1917 г. в системе властеотношений на местном уровне довольно быстро сформировался и оставался неизменным практически до 1991 г. подход, предусматривающий включение местных Советов депутатов в структуру органов государственной власти, и соответствующим подчинением их вышестоящим инстанциям в рамках известной вертикали власти. При этом на всех уровнях управления использован принцип коллективного руководства, и уже в 1920-е гг. сложилась практика, когда местные Советы как представительный орган работали на общественных началах во время периодически созываемых сессий, а текущую работу выполняли избираемые на сессиях из числа местных депутатов исполнительные комитеты. Такие комитеты возглавляли председатели исполкомов, выбираемые из их составов. Далее внимание акцентируем на статусе этих должностных лиц.
Исполкомы имели двойное подчинение - сессиям, которые их сформировали, и вышестоящим исполнительным комитетам. Так, в Положении о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов
и их исполнительных комитетах от 6 апреля 1928 г. [1] довольно подробно излагаются вопросы ведения исполкомов и порядок их формирования. В отношении председателя исполкома указывалось, что он избирается исполкомом из числа членов президиума исполкома и в «пределах предоставленных ему исполнительным комитетом прав ... проводит от имени исполнительного комитета необходимые мероприятия, доводя о таковых до сведения президиума на ближайшем заседании последнего» (ст. 24 Положения). Вместе с тем законодатель не выделял специальных прав председателя исполкома. Согласно положению исполкомы формировали также заместителя председателя исполкома и кандидатов в члены исполкома.
Обращает на себя внимание, что по своему статусу председатель исполкома во многом схож по статуту с председателем земской (городской) управы периода империи. В середине 1930 гг. (после принятия Конституции СССР 1936 г.) система местных Советов несколько изменилась (были упразднены громоздкие съезды Советов). Вместе с тем местные Советы получили достаточно подробное регулирование на конституционном уровне. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. [2] четко закреплена властная вертикаль: «Исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся» (ст. 89). Впервые на уровне конституции выделяется должность председателя исполкома. Так, согласно ст. 81 «Исполнительными и распорядительными органами краевых, областных Советов депутатов трудящихся, Советов депутатов трудящихся национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов депутатов трудящихся являются избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов».
В дальнейшем, уже после смерти Сталина, законодательство о местных Советах было усовершенствовано. Так, в 1968 г. Указом ПВС СССР было утверждено Примерное положение о сельских, поселковых и районных Советах, тогда же был принят Указ ПВС СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся», а в 1971 г.- «Об основных правах и обязанностях районных и районных в городах Советов депутатов трудящихся», в которых политический аспект («классовая борьба», «диктатура пролетариата» и др. были сведены к минимуму). Вместе с тем они изобиловали общими декларациями [3, с. 94]. Затем такого рода законы были приняты на уровне РСФСР.
Так, в принятом в 1971 г. Законе РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР» [4] согласно ст. 41 исполнительным и распорядительным органом районного Совета народных депутатов
является избираемый им из числа депутатов исполнительный комитет в составе: председателя, первого заместителя, заместителей председателя, секретаря и от четырех до девяти членов исполнительного комитета. Численный состав исполнительного комитета районного Совета устанавливается районным Советом.
Налицо коллегиальный принцип управления. При этом, как и в предшествующих актах как советского, так и имперского периодов, полномочия председателя исполкома отдельно не регулируются. И лишь из ряда норм рассматриваемого закона можно увидеть некоторые из них. Так, согласно ст.34 сессии районного Совета открываются председателем исполнительного комитета Совета (а для ведения сессии районный Совет избирает из числа депутатов председателя и секретаря). Согласно ст. 38 решения районного Совета народных депутатов принимаются открытым голосованием простым большинством голосов общего числа депутатов районного Совета и подписываются председателем и секретарем исполнительного комитета Совета.
Следующий этап развития местного управления в нашей стране связан с принятием Конституции СССР 1977 г. [5] и соответственно Конституции РСФСР 1978 г. [6] Однако в контексте исследуемой проблематики новая конституция нового ничего не привнесла, и, более того, в Конституции РСФСР 1977 г., в отличие от основного закона страны 1937 г., исключено вообще упоминание о председателе исполкома местных Советов.
В целом же в советский период, как видно, высшее должностное лицо на уровне местной власти представлял председатель исполкома местного Совета, который избирался исполкомом из числа его членов, а сам исполком избирался на сессиях местных Советов из числа депутатов. При этом председатель возглавлял коллегиальный исполнительный орган и каких-либо особых полномочий принимать решения от имени местного Совета не имел. Тем не менее в обиходе во многих городах председателя исполкома часто называли «мэром», имея в виду, что в иерархии местной власти он стоит на первом месте.
С рубежа 1990 г. институт местного управления (самоуправления) стал развиваться по направлению западной модели. Так, в марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР высказался за повышение роли Советов как фундамента самоуправления народа. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [7]. Однако в этом законе должности главы местной власти внимания уделено не было. Этого нельзя сказать о принятом 6 июля 1991 г. Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» [8], который занимает важнейшее место, определивший основные тенденции государственной политики в сфере местного самоуправления в новейшей России.
В этом законе были предусмотрены сразу два первых должностных лица местного самоуправления в соответствии с принципом разделения властей: председатель Совета и глава администрации. Указывалось, в частности, что деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации. Глава местной администрации избирается сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании. Определялось далее, что глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия. Глава администрации наделялся собственными полномочиями, которые достаточно подробно формулировались в законе.
Как видно, по сравнению с местными Советами это принципиально иная законодательная модель главы исполнительного органа местного управления, которая, которая в несколько ином виде закреплена и в действующем муниципальном законодательстве. Данный подход неоднозначно воспринят в муниципально-правовой литературе, и мы также считаем, что абсолютизация полномочий местной администрации у одного должностного лица нецелесообразна и не учитывает российского исторического опыта. Однако, как известно, критерием истины является практика, и поэтому требуется определенное время, чтобы оценить правильность данного законодательного выбора.
Библиографический список
1. Положение о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполнительных комитетах (утв. Постановлением ВЦИК от 06.04. 1928 г. // СУ РСФСР. 1928. № 70. Ст. 503.
2. Конституция РСФСР 1937 г. // СУ РСФСР. 1937. № 2. Ст. 11.
3. Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998.
4. Закон РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29.07. 1971 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 31. Ст. 653.
5. Конституции СССР 1977 г. М., 1977.
6. Конституции РСФСР 1978 г. М., 1978.
7. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 09.04. 1990 г. // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. Ст. 267.
8. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06. 07. 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 29. Ст. 1010.
Информация об авторе:
Упоров Иван Владимирович - д.и.н., к.ю.н., профессор, профессор кафедры конституционного и административного права ФГКОУ ВО «Краснодарский университет МВД России», г. Краснодар, , Россия
Uporov Ivan Vladimirovich - Doctor of History, Candidate of Law, Professor, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Krasnodar, Russia
