CC BY
11
Правовой статус независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы
Корнилов Алексей Радионович,
Кандидат юридических наук, доцент, кафедра теории права и административно-правовых дисциплин, Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина, кафедра теории и истории права и государства, Российский новый университет E-mail: magelan7@mail.ru
Прысь Ирина Евгеньевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права, международного и европейского права Академии ФСИН России E-mail: 89263922888@mail.ru
В статье исследовано, как формируется и реализуется правовой статус независимых экспертов, которые аккредитованы для проведения антикоррупционных экспертиз. Автором сделал вывод, что нет четкого правового регулирования статуса независимых экспертов, что мешает его эффективному применению как средства противодействия коррупции. Для обеспечения эффективности работы независимых экспертов и предотвращения проблем, которые возникают на практике, необходимо на законодательном уровне определить все аспекты правового статуса независимых экспертов (их права, обязанности, ответственность и гарантии), а также регламентировать процедуру взаимодействия с органами власти в случае различных противоречий в сфере проведения антикоррупционной экспертизы.
Ключевые слова: правовой статус, независимый эксперт, антикоррупционная экспертиза, административный регламент
На данный момент в России наблюдается большое количество коррупционных правонарушений, что препятствует эффективному развитию и взаимодействию органов публичной власти. Противодействие коррупции - это одна из главных национальных задач России. Государство предпринимает разнообразный комплекс мер по выявлению, предотвращению и пресечению коррупционной деятельности. Подобный комплекс включает в себя различные профилактические мероприятия, среди которых особое место занимает проведение процедуры антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами.
Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов - это особая процедура в правовой сфере, проводимая конкретными субъектами с целью обнаружения и установления коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах. Из этого определения антикоррупционной экспертизы следует, что объектом данной процедуры являются нормативные правовые акты, создающие определенные условия для осуществления коррупционной деятельности. Правовой базой для реализации независимой антикоррупционной проверки стал Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1, в котором перечислены элементы правового статуса эксперта, уполномоченного на реализацию этой меры в сфере антикоррупционного регулирования.
Независимые эксперты играют важную роль при реализации антикоррупционной экспертизы. Однако прежде, чем приобрести статус независимого эксперта, следует пройти обязательную аккредитацию Министерством юстиции РФ (далее -Минюст РФ). Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» закрепляет, что экспертами являются граждане Российской Федерации, различные организации, а также общественные объединения, которые прошли аккредитацию.
Статья 5 Закона Об антикоррупционной экспертизе регулирует деятельность граждан и организаций в сфере реализации антикоррупционной экспертизы. Обращаясь к пункту 1.1. этой же статьи, можно обнаружить перечень граждан и организаций, которые по определенным причинам не име-
см см
1 Федеральный закон от 17.07.2009 N172-03 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ред. от 05.12.2022) // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. № 29, ст. 3609.
ют права приобретать статус независимого эксперта при реализации антикоррупционной проверки и выявления коррупциогенных факторов в правовых актах. Исходя из данного перечня, подобным правом не обладают:
- граждане, имеющие неснятую или непогашенную судимость;
- граждане, которые были уволены за совершение коррупционных правонарушений;
- граждане, работающие в учреждениях и организациях, где проведение антикоррупционной экспертизы является их должностной обязанностью;
- некоммерческие организации, выполняющие функции международных и иностранных организаций;
- иностранные агенты.
Любое юридическое или физическое лицо, которое не относится к вышеперечисленным категориям, имеет полное право подать заявление в Минюст РФ на аккредитацию, чтобы затем приступить к выполнению своих прямых обязанностей.
Процедура получения аккредитации на реализацию независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов регламентирована Административным регламентом по предоставлению государственной услуги, изъявившим желание аккредитовать граждан и организации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Этот порядок был утвержден Приказом Министерства юстиции России от 29.03.2019 г. № 571.
Необходимость реализации проверки на наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах обусловлена получением статуса независимого эксперта, который уполномочен на осуществление антикоррупционной экспертизы.
Проблема правового статуса независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, на данный момент не изучена ни в теории юриспруденции, ни отражена в законодательстве. Основная проблема заключается в отсутствии юридической ответственности для независимого эксперта, если он проведет экспертизу недолжным образом, т.е. проверка будет некачественной. В таком случае в законодательстве не хватает нормы, которая урегулировала бы этот вопрос. Независимый эксперт несет лишь условную моральную ответственность за качество правового анализа нормативного акта. Заключения, вынесенные экспертом, носят рекомендательный характер, что также становится определенной проблемой [8]. Эти фак-
1 Приказ Минюста России от 29.03.2019 N57 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» (ред. от 09.08.2023) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 05.12.2023.
торы мешают эффективной деятельности в сфере профилактических мер по борьбе с коррупцией.
В целях повышения качества в сфере антикоррупционной проверки нормативных правовых актов требуется наличие консолидированных усилий со стороны экспертов, а также четкая организация процесса осуществления этой процедуры. Однако, деятельность большинства независимых экспертов характеризуется отсутствием взаимодействия и недостаточной организацией. Этот факт указывает на необходимость выявления факторов, которые негативно влияют на эффективность работы экспертов, которые уполномочены реализовывать проверки нормативных правовых актов и их проектов в сфере противодействия коррупции.
На конец 2023 года в Российской Федерации 3000 физических лиц и 450 юридических лиц получили статус независимых экспертов, которые теперь должны выполнять нормативно определенные обязанности по проведению процедуры анти-
2
коррупционных проверок .
Несмотря на то, что количество аккредитованных независимых экспертов возрастает из года в год, объем реально действующих экспертов не такой большой, а число экспертов, обращающихся за повторной аккредитацией для получения нового мандата, значительно ниже.
Противодействие коррупции в Российской Федерации набирает обороты, но все также имеет массу недостатков, из-за которых уровень коррупционных правонарушений только увеличивается. Такая негативная тенденция связана в том числе с низким качеством проводимых антикоррупционных экспертиз. Эксперт, получая полный доступ к проведению антикоррупционных проверок, часто прекращает свою деятельность, по сути, даже не начиная ее. Это связано с достаточно простой процедурой аккредитации от Минюста РФ. Немногие эксперты действительно осознают уровень ответственности, который они приобретают в связи с получением статусной аккредитации.
По-видимому, это объясняется тем фактом, что правовой статус независимого эксперта и элементы, формирующие сущность его работы, не определены достаточно четко нормативно, что затрудняет признание ценности его профессиональной деятельности. Для того, чтобы исправить этот дефект в правовом статусе эксперта, следует дополнить текущее законодательство правовыми нормами, более качественно и подробно конкретизирующими права и обязанности независимого эксперта.
Кроме того, согласно статье 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», одним из важнейших принципов организации антикоррупционной экспертизы
Государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: https://minjust.gov.ru/ru/pages/gosudarstvennyj-reestr-nezavisimyh/ (дата обращения: 09.12.2023).
5 -а
сз ж
<
является компетентность экспертов, которые проводят проверку нормативных правовых актов. Однако на практике не всегда получается ему следовать, так как получение аккредитации носит весьма несложный характер. Соответственно, компетентных экспертов, которые проводят антикоррупционные проверки, в России реально небольшое количество.
Еще одной существенной проблемой деятельности независимого эксперта является отсутствие должного взаимодействия с институтами гражданского общества. При рассмотрении нормативных правовых актов на факт наличия корупциогенных факторов эксперты делают упор, прежде всего, на свой личный опыт и знания. Однако, представители гражданского общества тоже должны быть задействованы при проведении подобных проверок. Следовательно, для повышения эффективности антикоррупционных экспертиз стоит улучшить взаимодействие между независимыми экспертами и различными социально активными группами населения России, которые также заинтересованы в борьбе с высоким уровнем коррупции. Кроме того, сотрудничество независимых экспертов и институтов гражданского общества является одним из основополагающих принципов деятельности экспертов, уполномоченных реализовывать антикоррупционные проверки. Общественные организации, несмотря на отсутствие аккредитации от Минюста РФ, также имеют право принимать участие в проведении экспертиз в качестве вспомогательного института. В целях мотивации некоммерческих организаций, которые получают аккредитацию независимого эксперта, можно предоставить им право участвовать в работе специальных органов и советов, которые несут ответственность за аккредитацию независимых экспертов. Например, такими органами в России являются Прокуратура РФ и Минюст РФ.
При Правительстве РФ действует специальный экспертный совет, который объединяет большое число отраслевых экспертов1. Члены совета были разделены на рабочие группы по направлениям, где проводились заседания и основная работа в сферах их отраслевой спецификации.
В рамках Проектного секретариата для реализации национального проекта «Реформа управленческой и контрольной деятельности» были организованы подобные экспертные группы, о которых шла речь выше. Они были распределены по 19 направлениям. Целью такой деятельности являлось определение правовых требований к коммерческим организациям. Аналогичные группы экспертов могут быть сформированы и в других отраслях помимо уже существующих групп, и включены в работу независимого Экспертного совета по противодействию коррупции, который занимается ан-
СО 1
ем 1 Постановление Правительства РФ от 26.07.2012 N774
ем «Об Экспертном совете при Правительстве Российской Феде-
^ рации» (ред. от 27.05.2019) // Собрание законодательства РФ.
^ 06.08.2012. № 32. Ст. 4560.
тикоррупционной деятельностью в специализированных органах публичной власти.
Представляется возможным предусмотреть дополнительный критерий для отмены аккредитации, к примеру, требование представления экспертом не менее двух заключений в течение одного года. Данное дополнение способствует исключению из деятельности независимых экспертов корыстных целей, которые могут преследоваться в ходе реализации антикоррупционных проверок. Для этого необходимо внести изменение в пункт 61 Административного регламента, чтобы к требованиям добавился еще один важный критерий - невыполнение независимым экспертом необходимого числа заключений в течение одного года. Неисполнение этого требования будет приводить к ликвидации аккредитации эксперта на реализацию антикоррупционных проверок. Таким образом, будет установлена система надзора за работой экспертов в сфере их деятельности.
В целях контроля за соблюдением данных требований стоит дополнить Федеральный закон от 17.07.2009 Ы172-Ф3 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», обязав аккредитованных экспертов ежегодно представлять в Минюст России результаты антикоррупционной экспертизы.
В настоящее время в научном сообществе идут споры относительно независимой антикоррупционной экспертизы. Некоторые учёные указывают на объективные сложности и неэффективность этой меры, но если правовые нормы будут улучшены в спектре противодействия коррупции в РФ, то этот институт может эффективно функционировать [4]. Однако остальная часть научного сообщества предлагают в принципе отказаться от такой практики [6, с. 163].
К.С. Евсиков рассматривает систему государственного управления в России и обращает внимание на проблемы в практической части осуществления антикоррупционных экспертиз. Он выделяет следующие сложности: громоздкое законодательство, трудные для восприятия правовые конструкции для неподготовленных граждан без наличия знаний в юридической сфере, а также то, что сама система государственного управления исключает из числа участников таких отношений широкую общественность и лиц, действующих на «профессиональной основе», что приводит к доминированию лиц, действующих на «профессиональной основе» среди участников таких отношений, отсутствию содержательных механизмов воздействия на субъект управления и действенных гарантий независимости [7].
Независимая антикоррупционная экспертиза как одна из форм реализации права граждан на участие в управлении государством и как инструмент независимого контроля в сфере противодействия коррупции, скорее всего, не должна быть ликвидирована полностью, несмотря на ее недостатки, обусловленные объективными и субъ-
ективными причинами. Стоит отметить, что для реализации качественной экспертизы, которая является превентивным механизмом в сфере антикоррупционной деятельности, следует дополнить определенными правовыми нормами текущее законодательство о статусе независимых экспертов. Стоит расширить предъявляемые требования к заявителям на аккредитацию от Минюста РФ, чтобы количество незаинтересованных лиц в этой среде снижалось. Следует учитывать не только ужесточение требований к независимым экспертам, определение порядка их деятельности, введение системы отчетности и подконтрольности качества деятельности и экспертизы независимых экспертов, но и расширение механизмов материальных гарантий, мотивации и стимулирования. С одной стороны, подобные меры позволят сильно сократить количество уже существующих независимых экспертов, но с другой стороны, их деятельность станет более эффективнее, несмотря на кадровые потери в связи с ужесточением требований. В данной сфере реализации профилактических мер по предотвращению коррупционных правонарушений останутся только заинтересованные лица, которые осознают всю важность и необходимость проведения такой профилактической процедуры. Они будут сознательно выполнять поставленные задачи и цели, которые нацелены на снижение уровня коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах.
Кроме того, законодательство, которое регулирует правовой статус независимого эксперта при осуществлении антикоррупционной проверки, должно включать не только перечень коррупцио-генных факторов, но и критерии выявления и интерпретации коррупциогенных факторов во избежание разногласий у экспертов при осуществлении антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, в целях устранения существующих проблем при определении правового статуса независимого эксперта, осуществляющего антикоррупционную проверку, следует юридически закрепить требования, права, обязанности и ответственность заявителя как эксперта, а также различные гарантии проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов антикоррупционным независимым экспертом.
Литература
1. Федеральный закон от 17.07.2009 Ы172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ред. от 05.12.2022) // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. № 29. ст. 3609.
2. Постановление Правительства РФ от 26.07.2012 N774 «Об Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации» (ред. от 27.05.2019) // Собрание законодательства РФ. 06.08.2012. № 32. Ст. 4560.
3. Приказ Минюста России от 29.03.2019 N57 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» (ред. от 09.08.2023) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pra-vo.gov.ru, 05.12.2023.
4. Баранов В.М., Лаврентьев А.Р., Трусов Н.А. Независимая антикоррупционная экспертиза в России: неудачный эксперимент // Государство и право.2022. № 1. С. 110-119.
5. Государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://minjust.gov.ru/ru/ pages/gosudarstvennyj-reestr-nezavisimyh/ (дата обращения: 09.12.2023).
6. Долотов Р.О., Крылова Д.В. Перспективы повышения эффективности института независимой антикоррупционной экспертизы // Журнал росс. права. 2019. № 10. С. 163-173.
7. Евсиков К.С. Проблемы и перспективы развития института общественного контроля в Российской Федерации // Известия Тульского гос. ун-та. Экономические и юридические науки. 2017. № 4-2. С. 139-151.
8. Зыкин Д.О. О некоторых проблемах института антикоррупционной экспертизы // Актуальные аспекты развития современной науки: сб. науч. ст. Междунар. науч. конф. / отв. ред. С.И. Ашмарина, А.В. Павлова. Самара, 2019. С.320-323.
LEGAL STATUS OF AN INDEPENDENT EXPERT AUTHORIZED TO CONDUCT ANTI-CORRUPTION EXPERTISE
Kornilov A.R., Prys I.E.
Ryazan State University named after S.A. Yesenina, Russian New University, Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia
The article investigated how the legal status of independent experts who are accredited to conduct anti-corruption examinations is formed and implemented. It was concluded that there is no clear legal regulation of the status of independent experts, which prevents its effective use as a means in the fight against corruption. In order to ensure the effectiveness of the work of independent experts and prevent problems that arise in practice, it is necessary to determine at the legislative level all aspects of the legal status of independent experts (their rights, duties, responsibilities and guarantees), as well as to regulate the procedure for interaction with authorities in case of disagreements on the results of an independent anti-corruption expertise.
Keywords: legal status, independent expert, anti-corruption expertise, administrative regulations.
5
"O
C3 ж
■с
Baranov V.M., Lavrentiev A.R., Trusov N.A. Independent anticorruption expertise in Russia: an unsuccessful experiment // State and Law. 2022. No. 1. pp. 110-119. The State Register of Independent Experts who have received accreditation to conduct an anti-corruption examination of regulatory legal acts and draft regulatory legal acts in cases provided for by the legislation of the Russian Federation [Electronic resource]. URL: https://minjust.gov.ru/ru/pages/gosudarstvennyj-reestr-nezavisimyh / (date of request: 09.12.2023). Dolotov R.O., Krylova D.V. Prospects for improving the effectiveness of the Institute of independent anti-corruption expertise // Ross Journal. rights. 2019. No. 10. pp. 163-173. Evsikov K.S. Problems and prospects of development of the Institute of public control in the Russian Federation // Izvestiya Tula State University. Economic and legal sciences. 2017. No. 4-2. pp. 139-151.
Zykin D.O. On some problems of the Institute of Anti-corruption expertise // Actual aspects of the development of modern science: collection of scientific articles of the International Scientific Conference / ed. by S.I. Ashmarin, A.V. Pavlov. Samara, 2019. pp. 320-323.
2
CO CM
o
CM CM
References
1. Federal Law No. 172-FZ dated 07/17/2009 "On Anti-corruption Expertise of Normative Legal Acts and Draft Normative Legal Acts" (as amended on 12/05/2022) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 07/20/2009. No. 29. Art. 3609.
2. Decree of the Government of the Russian Federation dated 07/26/2012 No. 774 "On the Expert Council under the Government of the Russian Federation" (ed. dated 05/27/2019) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 06.08.2012. No. 32. St. 4560.
3. Order of the Ministry of Justice of the Russian Federation No. 57 dated 03/29/2019 "On Approval of the Administrative Regulations of the Ministry of Justice of the Russian Federation on the provision of public services for the Accreditation of Legal Entities and Individuals who have expressed a desire to obtain accreditation to conduct an anti-corruption examination of Regulatory Legal Acts and Draft Regulatory legal Acts as independent experts in cases provided for by the legislation of the Russian Federation" (ed. dated 08/09/2023) // Official Internet portal of legal information http://www.pravo.gov.ru, 05.12.2023.
