CC BY
121
ПРАВОВОЙ КУРЬЕР
УДК 347.1
л.ю. грудцына
д.ю.н., доцент, директор института проблем эффективного государства и гражданского общества Финансового университета
в.а. мирошникова
начальник Правового управления Финансового университета
правовой статус научных организаций образовательных учреждений высшего профессионального образования
С советских времен вузовская наука развивалась как бы в тени академической и отраслевой науки, а за годы перехода к рыночной экономике ещё сильнее ослабла. Государство по-прежнему остается крупнейшим заказчиком научно-исследовательских услуг вузов. Заказы эти реализуются в форме грантов. Если завтра таких грантов не будет, вузовская наука практически перестанет существовать, поскольку не является конкурентоспособной ни в сравнении с академической наукой (РАН, отраслевые государственные академии типа Российской академии образования и др.), ни в коммерческой сфере, поскольку малый и средний бизнес мало «втянут» в системы коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности.
Основой модернизации экономики России должен стать отказ от преимущественно сырьевой направленности и направление государством усилий на формирование современной инновационной экономики, а впоследствии - национальной инновационной системы. Неотъемлемой частью ее функционирования, развития и саморазвития являются наука и образование, в идеале - дополняющие и развивающие друг друга.
Направления, реализуемые в рамках государственной поддержки ведущих российских вузов, следующие:
- поддержка программ развития МГУ и СПбГУ;
- поддержка федеральных университетов в части модернизации научно-исследовательского процесса и инновационной деятельности;
- поддержка национальных исследовательских университетов;
- развитие кооперации российских вузов и производственных предприятий;
- привлечение ведущих учёных в российские вузы;
- развитие инновационной инфраструктуры в российских вузах;
- поддержка научных проектов, реализуемых совместно ведущими вузами и ведущими научными организациями. Также необходимо создание системы мотивации научного труда (но это отдельный вопрос).
В ближайшие три года (до 2014 г.) российские вузы получат от государства 12 млрд рублей на научно-исследовательскую деятельность и 8 млрд рублей на поддержку малых инновационных предприятий при учебных заведениях [2]. Такие цифры содержатся в постановлениях правительства, направленных на поддержку научной и научно-практической деятельности в ведущих российских вузах:
- постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 219 г. «О государственной поддержке развития инновационной инфраструктуры в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования»;
- постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 220 г. «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования»;
- постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 218 г. «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства».
Необходимо не только привлекать уже состоявшихся зрелых ученых в конкретные вузы, а готовить, растить со студенческой скамьи своих ученых. Это намного труднее, затратнее, для этого нужна не только правовая база, но и конкретные технологии в рамках образовательного процесса, денежные вливания со стороны государства, но в будущем такой подход может дать серьезные результаты.
В целях формирования инновационной среды, развития взаимодействия между образовательными учреждениями и промышленными предприятиями, поддержки создания хозяйственных обществ, учреждаемых в соответствии с п. 8 ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» должна осуществляться государственная поддержка развития инновационной инфраструктуры, включая поддержку малого инновационного предпринимательства, в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования.
Оставаясь крупнейшим заказчиком научно-исследовательских услуг университетов, государство значительно изменило приоритеты госполитики в области поддержки фундаментальных и прикладных исследований:
- обозначены восемь приоритетных направлений науки, технологий, техники;
- значительная часть финансирования переведена на конкурсную основу;
- структура источников финансирования изменена в сторону увеличения удельного веса негосударственных источников.
Все это изложено в распоряжении Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 163-р «О Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 гг.». При этом стратегической целью государственной политики в области образования является повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина.
Реализация этой цели предполагает, в том числе, модернизацию институтов системы образования как инструментов социального развития; создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров.
Решаемая проблема представляет собой комплекс проблем, сохраняющихся пока на различных
уровнях образования. К этим проблемам следует отнести, в частности, невключенность значительной части образовательных учреждений в процессы инновационного развития, а также в информационное пространство российского общества.
Высшая школа не сможет в полной мере противостоять последствиям сложившейся демографической ситуации, а в перспективе будет не готова к ее позитивным изменениям. Усиление науки в вузах повысит качество подготовки специалистов. Да и в целом это соответствует моделям современных университетов, занимающих в мире лидирующие позиции. И европейская, и американская модели организации науки в большей степени являются университетскими, а не академическими. У нас же долгие годы вузы играли роль трансляторов знаний, воспроизводства кадров. И только немногие занимались исследованиями, и то в обучающих целях. Поэтому, если мы не усилим науку в вузах, о конкурентоспособности в сфере образования и перспективных направлениях науки можно будет забыть.
Уже достаточно давно общее положительное признание заслужила модель, в которой центральное звено занимают университеты, которые функционально обеспечивают связь науки, образования и инновационного бизнеса (как правило, малого).
В англоязычных странах университеты чаще всего представляют собой комплексные бренды, внутри которых действуют научные подразделения с очень широкой автономией - с самостоятельными бюджетами и стратегическими планами развития (например, Лондонская школа экономики, Кембридж, Массачусетский технологический институт). Во всех исследованиях участвуют студенты, а научные результаты переносятся в учебный процесс и малый бизнес.
Основная форма соединения науки и вузовского образования - это предоставляемые государством гранты. Но это явления, не носящие системного развивающего тенденцию характера. По сути, сейчас работает только система государственных заказов; саморазвития и самораскрытия, интеграции образовательного и научного процессов нет.
На наш взгляд, одна из важнейших особенностей организации науки в России заключается в том, что у нас исконно сильные позиции РАН, наука и научный процесс не связываются с вузами и оторваны от учебного процесса, не взаимодействуют с ним.
Известно, что в военный послереволюционный период в наименее подходящих для этого условиях при университетах стали создавать научно-исследовательские институты. Но уже к концу 1920-х гг. в нашей стране эти структуры быстро и последовательно начали передавать в Академию наук РСФСР. Сработал фактор удобства: наукой стало
проще заниматься в Академии наук, автономно в рамках прямых организационно-государственных дотаций, без необходимости тратить много времени на преподавание. Инициативы государства по поддержке науки в вузах воспринимаются в академической среде крайне неоднозначно и порой враждебно. Безусловно, сейчас, когда за десятилетия накоплен научный опыт РАН, развивать науку в вузах невозможно без использования потенциала Академии наук. Вместе с тем, останавливаться на этом этапе нельзя, а успешное движение вперед существенно отстающей вузовской науки должно идти на гребне возрастающей конкуренции между вузами. Ведь выжить в этой борьбе сумеют только самые сильные вузы, которые серьёзно занимаются исследованиями и разработками. Остальные со временем просто закроются.
Другой момент: развивать вузовскую науку, безусловно, надо, поскольку ее уровень самым непосредственным образом влияет на качество образования. Однако вузы при существующей системе управления, организации учебного и научного процессов не способны эффективно распорядиться выделяемыми им ресурсами. Значит, необходимо менять систему управления и распоряжения денежными потоками.
Нельзя обойти стороной законодательную сферу этого вопроса. Здесь можно выделить два направления для критики. Во-первых, несовершенство некоторых норм еще не принятого законодательства, в частности, законопроекта «Об образовании». Во-вторых, необходимость совершенствования, устранения лакун действующего законодательства.
1) Статья 9 проекта Федерального закона «Об образовании» («Реализация государственной политикивсфере образования») не содержитнормы об интеграции науки и образования, хотя вскользь об инновационно-интегрированной экономике в статье упоминается.
Эта норма сама по себе является декларативной и не несет смысловой нагрузки. Каким образом в ней выделяется приоритет если нет сравнения с другими важнейшими факторами обеспечения реализации конституционных прав и свобод граждан, прогресса общества, развития инновационно-ориентированной экономики и безопасности страны?
Более того, в статье 9 Законопроекта не расшифровывается понимание законодателем сущности инновационно-интегрированной экономики применительно к научно-образовательной сфере, а ведь это крайне важно. Неотъемлемой частью развития инновационной экономики являются наука и образование, в их взаимодействии и взаимо-развитии.
2) Особая (больная) тема - противоречиво прописанный в ст. 5 Федерального закона от 23 авгус-
та 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» статус научной организации. Эту норму необходимо реанимировать и заставить работать.
Сейчас согласно ч. 1 ст. 5 этого Закона, научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной научную и (или) научнотехническую деятельность, подготовку научных работников и действующие в соответствии с учредительными документами научной организации.
Если исходить из содержания правовой нормы ч. 1 ст. 5, то под научной организацией законодатель понимает любую организационно-правовую форму юридического лица. Однако это не совсем так. Если обратиться к положениям гражданского законодательства, которое и устанавливает правовое основы организации юридических лиц, то ст. 48 ГК РФ приводит нам определение (понятие) юридического лица, а также указывает на все возможные виды организационно-правовых форм юридических лиц.
Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. В связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество. К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения. К юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).
Научная организация никогда не может быть организована как религиозная организация или благотворительный фонд, например. Так же трудно себе представить такую форму научной организации, как потребительский кооператив или даже товарищество собственников жилья. Поэтому
абсолютно любая организационно-правовая форма для создания научной организации все-таки не подходит. Любая форма хозяйственного общества (общество с ограниченной ответственностью, акционерное общество любого типа) вполне подходят для учреждения научной организации. Образовательное учреждение или некоммерческое общественное объединение идеально подходят для учреждения научной организации. На то, какая конкретно организационно-правовая форма будет выбрана в конечном итоге, влияет учредитель такой организации, именно учредитель или учредители будут выбирать подходящею для них организационно-правовую форму. На выбор организационно-правовой формы будут влиять:
1) правовой статус учредителя;
2) цели, для которых создается научная организация.
В целом статья довольно громоздкая по содержанию и часто повторяет (дублирует) положения другого законодательства. В ней есть ряд норм, которые противоречат положениям самой статьи между собой (в разных частях статьи) и в то же время есть такие нормы, которые в принципе не исполнимы, их правовое регулирование и так уже следует из содержания других статей, как рассматриваемого закона, так и других законодательных актов. Рассмотрим подробнее все положения комментируемой статьи.
Также в рассматриваемой ч. 1 ст. 5 законодатель указывает и на виды научных организаций, подразделяя их в зависимости от того, какой именно научной деятельностью станет заниматься организация. Так, научная организация может заниматься обучением (т.е. образовательное учреждение) или конкретными научными исследованиями, проводить технические работы в различных областях научных знаний. Кроме обучения научная организация может заниматься проведением проектных работ в области техники или конструирования [1] (см. табл.).
Другая важная проблема - с 15 августа 2009 г. вступили в действие нормы Федерального закона № 217-ФЗ, в соответствии с которыми высшие учебные заведения получили право быть учредителями хозяйственных обществ. Но государство, инициировав принятие этого закона, пропустило одно важное звено в построении системы
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности» высшие учебные заведения, являющиеся бюджетными образовательными уч-
реждениями, имеют право без согласия собственника их имущества с уведомлением федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной и научно-технической деятельности, быть учредителями (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ.
Данная норма закона не вводит запрета на создание единолично вузом хозяйственного общества, равно как и не устанавливает запрет на создание такого общества сразу несколькими учредителями (вузом и коммерческой организацией). Иными словами, законодатель предоставил вузу свободу выбора: быть единоличным учредителем хозяйственного общества или привлечь в соучредители иное юридическое лицо. Важно, что обязательным учредителем такого рода хозяйственных обществ должен быть вуз.
Но какова основная цель учреждения такого хозяйственного общества? Она состоит в том, чтобы помочь студентам уже во время учебы адаптироваться к практической деятельности, развивая в них научное мышление, научить практически применять (внедрять) результаты интеллектуальной деятельности (РИД). Здесь и отыскивается недостающее звено - чтобы эти РИД появились, необходимо развивать вузовскую науку, привлекая к ней тех же студентов. Это необходимая часть всего образовательно-научного процесса, закономерным итогом которого и станут РИД. Сейчас же есть образовательный процесс, как правило, теоретизированный и оторванный от практики и быстро меняющейся реальности, и есть дарованная вузам государством возможность создавать хозяйственные общества, которые должны научить студентов и выпускников вуза применять РИД.
Логическая связь в цепочке отсутствует: есть вуз, при нем разрешено создавать хозяйственные общества для реализации РИД, но сами РИД «рождаются» в научных исследования. Это значит, что нужно развивать науку, научные организации в вузах... Только тогда в полной мере заработает Федеральный закон от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности».
За последние годы было принято немало постановлений Правительства РФ, всячески стимулирующих развитие и внедрение инноваций в образование. Например, направление 2 («Обеспечение привлечения молодежи в сферу науки, образования и высоких технологий, а также закрепления ее в этой сфере за счет развитой инфраструктуры»)
Таблица
Общие замечания и предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»
№ Действующая редакция Предлагаемая редакция или предложение
1 2 3
1. Статья 3. Общие положения о субъектах научной и (или) научно-технической деятельности 1. Научная и (или) научно-техническая деятельность осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическими лицами - гражданами Российской Федерации, а также иностранными гражданами, лицами без гражданства в пределах прав, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и юридическими лицами при условии, если научная и (или) научно-техническая деятельность предусмотрена их учредительными документами. 2. Органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом: гарантируют субъектам научной и (или) научно-технической деятельности свободу творчества, предоставляя им право выбора направлений и методов проведения научных исследований и экспериментальных разработок; гарантируют субъектам научной и (или) научно-технической деятельности защиту от недобросовестной конкуренции; признают право на обоснованный риск в научной и (или) научнотехнической деятельности; обеспечивают свободу доступа к научной и научно-технической информации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации в отношении государственной, служебной или коммерческой тайны; гарантируют подготовку, повышение квалификации и переподготовку научных работников и специалистов государственных научных организаций; гарантируют финансирование проектов, выполняемых по государственным заказам 2. Органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом: гарантируют субъектам научной и (или) научно-технической деятельности свободу творчества, предоставляя им право и гарантируя возможность выбора направлений и методов проведения научных исследований и экспериментальных разработок; гарантируют возможность организации научных исследований и экспериментальных разработок в высших учебных заведениях и других образовательных организациях
2. Статья 4. Научный работник, специалист научной организации и работник сферы научного обслуживания. Общественные объединения научных работников 1. Научным работником (исследователем) является гражданин, обладающий необходимой квалификацией и профессионально занимающийся научной и (или) научно-технической деятельностью. Правовые основы оценки квалификации научных работников и критерии этой оценки определяются в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и норма-тивно-правовому регулированию в сфере научной и научно-технической деятельности, и обеспечиваются государственной системой аттестации Эта норма содержит важное определение, а точнее - тождество понятий: научный работник = исследователь. Если мы стремимся к тому, чтобы каждый преподаватель был исследователем, значит, преподаватель должен быть и научным работником, заниматься научной работой. Чтобы это реализовать, нужно в вузе создать научное пространство, площадку и возможности (инструменты, гарантии) для научной деятельности преподавателей и их студентов...
3. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере научной и научно-технической деятельности, в установленном порядке по ходатайствам образовательных учреждений высшего профессионального образования, образовательных учреждений дополнительного профессионального образования и научных организаций выдает разрешения на создание на их базе советов по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук, определяет и изменяет составы этих советов, устанавливает полномочия этих советов, определяет перечни специальностей, по которым этим советам предоставляется право приема диссертаций для защиты, а также приостанавливает, возобновляет и прекращает деятельность этих советов Данная норма подтверждает связь науки и образования. Если в вузе есть наука (на базе послевузовского образования проводятся научные диссертационные исследования), есть диссоветы, почему мы прокладываем такой водораздел между образованием и наукой в формах аспирантуры, докторантуры, соискательства? Нет взаимодополняемости и взаимопроникновения образования и науки, которое должно прививаться со студенческой скамьи.
Окончание табл.
1 2 3
4. Статья 5. Научные организации подразделяются на научноисследовательские организации, научные организации образовательных учреждений высшего профессионального образования, опытно-конструкторские, проектно-конструкторские, проектно-технологические и иные организации, осуществляющие научную и (или) научно-техническую деятельность Необходимо отдельной статьей в Законе дать определения всем перечисленным видам научных организаций либо дать определения этим понятиям в ст. 2 (понятийный аппарат Закона)
постановления Правительства РФ от 28 июля
2008 г. № 568 «О федеральной целевой программе “Научные и научно-педагогические кадры инновационной России” на 2009-2013 годы» предполагает мероприятие 2.7 («Развитие сети национальных исследовательских университетов»).
Целью мероприятия является кадровое обеспечение приоритетных направлений развития науки, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, развитие и внедрение в производство высоких технологий путем развития сети национальных исследовательских университетов.
Национальный исследовательский университет - университет, находящийся в ведении Российской Федерации и одинаково эффективно реализующий образовательные программы высшего профессионального и послевузовского профессионального образования и выполняющий фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук. Иными словами, государство поддерживает те немногие вузы, которые уже «доросли», в том числе, до денежных вливаний, до статуса национальных исследовательских университетов. Безусловно, их необходимо развивать дальше, но таких немного. В большей степени сегодня нуждаются в государственной поддержке и стимулировании как раз рядовые вузы, но с определенным потенциалом и возможностями вырваться вперед, стать выше и сильнее по ряду показателей. Именно им сейчас нужна четкая государственная программа развития, государственные гарантии и предоставление возможностей для роста.
Весьма интересно направление 1 («Стимулирование закрепления молодежи в сфере науки, образования и высоких технологий») постановления Правительства РФ от 28 июля 2008 г. № 568 «О федеральной целевой программе “Научные
и научно-педагогические кадры инновационной России” на 2009-2013 гг.», в рамках которого действует мероприятие 1.1 («Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров»).
В программе под научно-образовательным центром понимается структурное подразделение (часть структурного подразделения или совокупность структурных подразделений) научной, научно-производственной организации или высшего учебного заведения, осуществляющее проведение исследований по общему научному направлению, подготовку кадров высшей научной квалификации на основе положения о научно-образовательном центре, утвержденного руководителем организации.
Называться это может по-разному. Например, в постановлении Правительства РФ от 31 января
2009 г. № 82 «Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования»1 (п. 7) речь идет об учебно-научном центре, который может создаваться на базе военной академии или военного университета. Важнейшими квалификационными характеристиками научно-образовательного центра являются, в том числе, высокий научный уровень выполняемых исследований, не уступающий мировому уровню, высокая результативность подготовки научных кадров высшей квалификации, участие в подготовке студентов по научному профилю научно-образовательного центра, использование результатов научных исследований в образовательном процессе. На данном этапе вопрос о законодательном закреплении правового статуса научных организаций в вузах остается открытым. Авторы статьи призывают своих коллег к обсуждению данной проблемы, поиску и нахождению путей решения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Батяев А.А, Каркавина Д.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». - ООО «Новая правовая культура», 2007 г.
2. Официальный сайт Министерства образования и науки РФ, http://www.rg.ru/2010/04/20/vesti-vuzy. html.
1 См.: СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 837.
