CC BY
174УДК 159; ББК 88
DOI 10.24411/2658-63 8Х-2020-10133
© Чепелев В.А. 2020
LEGAL STATUS OF PERSONS WITH DUAL CITIZENSHIP IN THE PRACTICE OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF RUSSIA
ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЦ С ДВОЙНЫМ ГРАЖДАНСТВОМ В ПРАКТИКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИИ*
V. A. Chepelev, В.А. Чепелев,
4th Year Student of the Russian State University of Justice студент 4 курса Российского государственного
университета правосудия
Для цитирования: Чепелев В.А. Правовой статус лиц с двойным гражданством в практике конституционного суда России. Психология и педагогика служебной деятельности. 4/2020. С. 146-149.
Научная специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс, муниципальное право. *Данная статья впервые была опубликована в электронном сборнике по материалам III Международной конференции «Профессиональное образование сотрудников органов внутренних дел. Педагогика и психология служебной деятельности: состояние и перспективы», проходившей на базе Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, 19-20 июня 2019 г.
Abstract. The article is devoted to the study of the legal status of persons with dual citizenship in the practice of the constitutional Court of Russia. The author concludes that in the considered examples, the constitutional court of the Russian Federation adheres to a consistent position on the possibility of justifying the restriction of the rights of bipatrides by "reducing the value of their citizenship" and "ensuring the security of the state". However, it is impossible to limit ourselves to a formal establishment of the legitimacy of the purpose of restrictions of rights, stopping at this; restricting the rights of dual nationals lawfully in exceptional cases, directly related to the security of Russia (the election to the post of President of the Russian Federation, service in the Armed Forces of the Russian Federation, law enforcement bodies, the regulation of "strategic investments"); all other restrictions in addition to the formal justification in order to "ensure the sovereignty / security / integrity of the state" require valid evidence and not far-fetched nature of the threat, this is undoubtedly the most important values.
Keywords: legal status of a person, dual citizenship, constitutional Court of the Russian Federation.
В ч. 1 ст. 62 Конституции России предусмотрено, что гражданин России вправе иметь гражданство иностранного государства в соответствии с федеральным законом и международным договором России. Бипатрид сохраняет все права, вытекающие из российского гражданства, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом (ч. 2 ст. 62 Конституции РФ). Такими исключениями, например, являются:
Аннотация. Статья посвящена исследованию правового статуса лиц с двойным гражданством в практике Конституционного Суда России. Автор делает вывод, что в рассмотренных примерах КС Российской Федерации придерживается последовательной позиции о возможности оправдать ограничение прав бипатридов «снижением ценности их гражданства» и «обеспечением безопасности государства». Однако нельзя ограничиваться формальным установлением правомерности цели ограничений прав, останавливаясь на этом; ограничение прав бипатридов правомерно в исключительных случаях, прямо связанных с безопасностью России (избрание на должность Президента Российской Федерации, служба в Вооруженных Силах Российской Федерации, правоохранительных органах, регулирование «стратегических инвестиций»); все иные ограничения помимо формального оправдания целью «обеспечения суверенитета / безопасности / целостности государства» требуют доказательства действительного, а не надуманного характера угрозы этим, бесспорно, важнейшим ценностям.
Ключевые слова: правовой статус личности, двойное гражданство, Конституционный Суд Российской Федерации.
- ограничения для бипатридов в праве на доступ к государственной службе (например, п. 6 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе РФ);
- ограничения в праве быть избранным в органы публичной власти (например, п. 3.1. ст. 4 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);
- ограничения в праве на свободное использование своих способностей для предприниматель-
ской и иной экономической деятельности (например, статья 19.1. Закона о СМИ);
- иные ограничения, предусмотренные законами.
Наличие достаточно широкого круга «изъятий» из принципа «сохранения всех прав гражданина России» заставляет задуматься о конституционности (правомерности) и необходимости введения таких ограничений. В ряде случаев, не связанных прямо с «идентичностью», суверенитетом России, такие ограничения, на наш взгляд, не имеют под собой достаточного конституционного обоснования. Актуальность выбранной темы обусловлена следующим.
Во-первых, несмотря на наличие ряда работ о правовом регулировании двойного гражданства в России, вопрос правомерности таких ограничений не был детально рассмотрен в российской науке.
Во-вторых, имеет место тенденция к расширению перечня ограничений прав бипатридов. Так, в 2006 году были введены ограничения права быть избранными Президентом России, депутатом Государственной Думы России, депутатом законодательного органа субъекта России; в 2008 году бипатри-ды стали признаваться иностранными инвесторами в областях, имеющих стратегическое значение для государства; с 2016 года иностранные субъекты (в том числе бипатриды) были лишены возможности быть участником любых СМИ и владеть более 20 % долей в уставном капитале лица-участника СМИ.
В-третьих, 17 января 2019 Конституционным Судом России (далее - КС РФ) было вынесено Постановление № 4-П, в котором перед Судом был поставлен вопрос о конституционности ограничения права бипатридов на занятие предпринимательской деятельностью применительно к участию в управлении СМИ. Это дело вызвало большой интерес юридического сообщества, что выразилось в представлении в КС РФ amicus curiae Институтом права и публичной политики (далее - ИППП) и широком обсуждении принятого Постановления.
В настоящей работе последовательно проанализируем практику КС РФ относительно пассивного избирательного права бипатридов и права на занятие предпринимательской деятельностью.
Двойное гражданство и невозможность быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления.
В п. 3.1. ст. 4 Закона № 67-ФЗ закреплено, что «не имеют права быть избранными граждане России, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное прожива-
ние...на территории иностранного государства». Это положение распространяется на выборы Президента России, глав субъектов России и муниципальных образований, депутатов Государственной Думы России, законодательных (представительных) органов власти субъектов России и муниципальных образований.
В 2007 году вопрос ограничений избирательных прав бипатридов явился предметом рассмотрения КС РФ по жалобе гражданина В.В. Кара-Мурзы, который был исключен из списка кандидатов в депутаты Московской областной думы по причине наличия у него второго гражданства. 4 декабря 2007 года было Судом было принято отказное Определение № 797-О-О. КС РФ заключил, что наличие политико-правовой связи с несколькими государствами снижает «значение ценности гражданства России как связи с Отечеством». Подчиненность не только воле народа России влечет расхождение с принципами государственного суверенитета России и независимости депутатского мандата (п. 2.2. мотивировочной части). Оспариваемое положение было признано не нарушающим конституционные права и свободы заявителя и не было проверено Судом по существу.
Судья КС РФ А.Л. Кононов высказал особое мнение к настоящему Определению, в котором не согласился с выводами Суда. А.Л. Кононов отметил, в частности, что российское законодательство не содержит никаких намеков на «упречный» гражданский статус бипатридов, а разделение граждан на «первостепенных» и «второстепенных» не соответствует принципу равенства. Более того, по мнению судьи КС РФ, тезис об угрозе для государственного суверенитета является несостоятельным по причине его отсутствия у субъектов России.
В практике Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) и органов Совета Европы сложилась позиция, согласно которой лишение бипатридов пассивного избирательного права при признании в государстве двойного гражданства является не соответствующим требованиям Конвенции. В Постановлении по делу «Тэнасе против Молдовы» ЕСПЧ отметил, что «лояльность» к государству (его Конституции, законам, территориальной целостности, и независимости) может быть легитимной целью, однако эта цель не должна подменяться «лояльностью к правительству» (§ 166). В настоящем деле ЕСПЧ поставил под сомнение истинность цели «лояльности к государству», учтя направленность реформ избирательного права Молдовы (повышение порога голосов для попадания в парламент, запрет на формирование избирательных блоков) и сущность
парламента, который создан для политической дискуссии. Также суд отметил, что у государства, одобряющего в целом двойное гражданство, были иные меры для защиты национальной безопасности — в частности, санкции за действия, посягающие на эти ценности (§ 175).
На уровне Совета Европы в 1997 году принята Европейская конвенция о гражданстве. В ст. 17 Конвенции закреплено правило о том, что бипатри-ды имеют те же права и обязанности, что и иные граждане государства-участника Конвенции. Россией настоящий документ подписан, но не ратифицирован, следовательно, он не имеет обязательной юридической силы для России.
Подводя итог изложенному в этой части работы, отметим следующее:
- невозможность бипатридов быть избранными на должность Президента России может быть оправдана обозначенной КС РФ целью обеспечения государственного суверенитета, исходя из особых функций Президента России (осуществляет функции Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами России (ч. 1 ст. 87 Конституции России), руководства внешней политикой России (п. «а» ст. 86 Конституции России));
- в то же время ограничения пассивного избирательного права бипатридов трудно считать оправданными, если речь идет о выборах региональных и муниципальных депутатов, поскольку субъекты не имеют государственного суверенитета, а органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции России не входят в систему органов государственной власти.
Оправдание ограничений «отсутствием независимости депутатского мандата» бипатрида выявляет противоречие: двойное гражданство в России признается, однако законодатель и КС РФ полагают, что уже сам факт наличия второго гражданства создает непреодолимые препятствия для осуществления деятельности депутата. Таких препятствий не создает, например, род деятельности кандидата в депутаты или наличие в прошлом судимости за преступление средней тяжести. Таким образом, критерий разграничения по признаку наличия второго гражданства сложно назвать объективно оправданным и соответствующим требованию ч. 2 ст. 1 9 Конституции России.
Двойное гражданство и свобода предпринимательской деятельности (на примере права участвовать в управлении СМИ).
С 1 января 2016 года ч. 1 ст. 19.1. Закона о СМИ были введены следующие ограничения, связанные с учреждением и управлением любыми российскими СМИ для иностранных лиц (к ним
приравнены и бипатриды): запрет на учреждение СМИ; запрет осуществлять владение, управление более 20 % долей в уставном капитале учредителя СМИ, редакции СМИ и вещательной организации; невозможность осуществлять корпоративные права (ст. 65.2. ГК РФ) в случае несоответствия приведенным требованиям.
КС РФ рассмотрел вопрос о конституционности ст. 19.1. Закона о СМИ в январе 2019 года по жалобе гражданина Е.Г. Финкельштейна, который до законодательных изменений владел 49 % долей в уставном капитале ООО «Радио-Шанс»; после изменений в Закон о СМИ он не был допущен к голосованию на общем собрании участников ООО в связи с невозможностью участия бипа-тридов в организации, осуществляющей вещание. Арбитражные суды принимали различные решения по делу заявителя, однако суд кассационной инстанции установил, что применению подлежит ч. 1 ст. 19.1. Закона о СМИ, запрещающая бипатри-дам быть участниками юридического лица-СМИ.
КС РФ в Постановлении от 17.01.2019 № 4-П отметил, что установление ограничений для граждан России, имеющих гражданство другого государства, является возможным, так как СМИ играют «особую роль в современном демократическом обществе», а «безопасность государства включает в себя и информационную безопасность» (п. 3 мотивировочной части). При этом КС РФ признал положения ч.ч. 1, 2 и 4 ст. 19.1. Закона о СМИ неконституционными по причине их неопределенности. Однако права заявителя, как отмечает старший юрист ИППП О.Г. Подоплелова, в полной мере не были защищены, вопрос о правомерности различия в правах между россиянами с одним гражданством и бипатридами не был разрешен Судом.
Судья КС РФ К.В. Арановский высказал мнение к настоящему Постановлению. Важнейший тезис, высказанный судьей, - опасность конституционным ценностям должна быть реальна, «законодательные решения, которые приводят к изъятиям в правах, мало обосновать лишь опасениями». Само по себе иностранное происхождение идей, капитала не может быть признаком угрозы конституционно значимым ценностям. Широкое толкование целесообразности (ч. 3 ст. 55 Конституции России), по мнению К.В. Арановского, сделает конституционные права «беззащитными».
Соглашаясь с мнением судьи К.В. Арановско-го, добавим, что международная практика в области ограничения иностранных инвестиций в СМИ также не обосновывает необходимость установления ограничений для лиц с двойным гражданством. Так, в США установлен «порог» в 25 %
иностранного участия в американском СМИ. При этом такое ограничение не распространяется на бипатридов, а превышение лимита автоматическим образом не влечет недопустимости такого владения. В Австралии ограничение охватывает исключительно телевещание и также не затрагивает права бипатридов.
В заключение хотелось бы отметить следующее:
В рассмотренных примерах КС РФ придерживается последовательной позиции о возможности оправдать ограничение прав бипатридов «снижением ценности их гражданства» и «обеспечением безопасности государства». Между тем, по нашему мнению, более верным является подход, выраженный в мнениях судей К.В. Арановского и А.Л. Кононова: в каждом конкретном случае необходимо оценивать правомерность ограничений прав бипатридов как с опорой на ст. 19 и ч. 3 ст. 55 Конституции России. Нельзя ограничиваться формальным установлением правомерности цели ограничений прав, останавливаясь на этом; ограничение прав бипатридов правомерно в исключительных случаях, прямо связанных с безопасностью России (избрание на должность Президента России, служба в Вооруженных Силах России, правоохранительных органах, регулирование «стратегических инвестиций»); все иные ограничения помимо формального оправдания целью «обеспечения суверенитета / безопасности / целостности государства» требуют доказательства действительного, а не надуманного характера угрозы этим, бесспорно, важнейшим ценностям.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 31, ст. 3215.
3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 24, ст. 2253.
4. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ред. от 18.04.2018 г., с изм. от 17.01.2019 г.) «О средствах массовой информации» // Российская газета. -1992. - № 32. - 8 дек.
5. Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ (ред. от 22.02.2014 г.) «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. -№ 31 (1 ч.), ст. 3427.
6. Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ (ред. от 31.05.2018 г.) «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 18, ст. 1940.
7. Федеральный закон от 14 октября 2014 г. № 305-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. -№ 42, ст. 5613.
8. См., например, Тесленко А.М. Правовое регулирование двойного гражданства в России // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. - 2012. - № 3. - С. 5-13.
9. Аксенов А.Б. Двойное гражданство и проблемы национальной безопасности: российское законодательство и зарубежная практика // Вестник экономики, права и социологии. - 2014. - № 4. -С. 115-119.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 января 2019 г. № 4-П // Собр. законодательства Рос. Федерации.- 2019. - № 4, ст. 359.
11. Заключение ИППП «О результатах международно-правового и сравнительно-правового исследования по вопросу регулирования иностранного участия в средствах массовой информации» (далее -Заключение ИППП) // URL: http://www.ilpp.ru/netcat_ files/userfiles/Litigation_Treinings/Amicus/2018_ Amicus_Curiae_Brief %20_Zakon_o_SMI.pdf (дата обращения: 09.02.2019).
12. О свободе мысли и слова выразили особое мнение // Газета «Коммерсантъ». - 2019. - №20. -С. 3. - 5 февр.
13. Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 797-О-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 52, ст. 6533.
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // Собр. законодательства Рос. Федерации.- 2000. - № 25, ст. 2728.
15. European Court ofHuman Rights. Judgement of 27 April 2010. Tänase v. Moldova. Application No 7/08// URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-98428 (дата обращения: 09.02.2019).
16. Европейская конвенция о гражданстве (ETS № 166) [рус., англ.] (Заключена в г. Страсбурге 06.11.1997) // http://docs.cntd.ru/document/ 901799763 (дата обращения: 09.02.2019).
