CC BY
2Б01 10.24412/с1-37234-2024-1-56-63
ПРАВОВОЙ СТАТУС КОМИССИИ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ОБЩЕСТВЕННЫХ УСЛУГ РА (КРОУ) В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Л.Н. Григорян
Российско-Армянский (Славянский) университет Институт права и политики (ИПП) l.grigoryan1995@gmail. сот
АННОТАЦИЯ
При создании электроэнергетических рынков создание органов регулирования указанного сектора является одним из наиболее важных вопросов, т.к. система государственного регулирования кардинально меняется. Роль регулятора в указанной системе играет огромную роль, в частности, составления баланса интересов производителей и потребителей. Непосредственно в ходе либерализации уже государственных монополий и введения рыночных элементов в электроэнергетический сектор происходит создание специализированных органов регулирования. В настоящей статье была предпринята попытка формирования цивилистического представления о системе и статусе гражданско-правового регулятора, который действует на рынке электрической энергии Армении. В связи с либерализацией электроэнергетического рынка вопрос уточнение статуса регулятора электроэнергетических правоотношений становиться более актуальным и требует пояснений.
Ключевые слова: регуляторы, электрическая энергия, правовые средства, правовое регулирование.
Введение
Для современных государств отрасль электроэнергетики является как системообразующей отраслью экономики, так и индикатором экономического роста. Рост промышленного, а также аграрного производства, свидетельствует о повышении уровня энергопортребления в мире. Можно смело сказать, что любые непредвиденные обстоятельства в электроэнергетической отрасли несут в себе последствия для экономики государства. Чтобы исследовать особенности правового регулирования электроэнергетического рынка не очень удобно использовать традиционные юридические конструкции. На наш взгляд, следует системно изучить все юридические инструменты, которые могут оказать влияние на участников электроэнергетического рынка, что можно сделать посредством понятия «правовой регулятор». В последние годы указанный термин все чаще стал отражаться в научных работах ученых-цивилистов.
В данной статье проведен анализ правового регулирования статуса энергетического регулятора, рассмотрены вопросы государственных полномочий в сфере регулирования электроэнергетических правоотношений и теории возможности изъятия «монопольного» регулирования электроэнергетических правоотношений у государства.
Актуальность исследования обусловлена современными тенденциями интеграции мировой электроэнергетики и необходимостью развития экономических механизмов формирования общих электроэнергетических рынков.
Нами были рассмотрены актуальные мировые тенденции регулирования правовой категории статуса регулятора электроэнергетики и основные международные принципы для осуществления правовой деятельности со стороны регулятора.
Целью работы в широком смысле можно назвать обобщение и систематизацию знаний о правовом статусе электроэнергетического регулятора и вы-роботки оптимального подхода в правовой форме его деятельности.
Общие положения
Как в развитых, так и в развивающихся странах, а также в странах с переходной экономикой, особое значение имеет проблемы государственного регулирования общественных услуг, и в литературе, и на практике существуют разные управленческие подходы и принципы относительно статуса и роли государства в данной сфере. На сегодняшний день отношения «государство-поставщик общественных услуг» можно рассматривать как сферу регулирования, которая имеет как экономическое значение, так и как социально-политическое положение для государств, где интересы каждого гражданина страны, различные структуры государственного управления и предприниматели пересекаются. Основной целью государств, как и в других сферах, так и в данном измерении отношений, является нахождение наилучшего сочетания интересов [1, 2].
Следует отметить, что необходимость государственного вмешательства и регулирования указанной сферы возникла после приобретения Арменией независимости: в данный период Армения предстала перед сложными социально-экономическими условиями. В указанных условиях Армении пришлось реализовать комплекс реформ, в частности, в сфере предоставления общественных услуг, которые способствовали бы дальнейшему социально-экономическому развитию как страны, так и данной сферы. Основной задачей для государства было уточнение направления политики, которую собиралось осу-
ществлять государство; также следовало разделить функции управления и, соответственно, регулирования. Важной задачей для государства также было определение основных принципов и средств по их реализации, конечно же, определение нормативно правовой базы данной сферы и определение тарифной политики и методики расчета и т.д.
Принимая во внимание необходимость решения вышеуказанных проблем по решению от 3 апреля 1997 года Президента Республики Армения была создана Комиссия по энергетике Республики Армения. 7 марта 2001г., в соответствии с Законом РА «Об энергетике», принятым Национальным Собранием РА, Комиссия была переименована в Комиссию по регулированию энергетики Республики Армения. 7 марта 2003 года Комиссия была переименована в Комиссию по регулированию естественных монополий Республики Армения в соответствии с Законом РА «О внесении изменений и дополнений в Закон РА «Об энергетике» и «Водным кодексом РА», принятым Национальным Собранием РА. Водный сектор также был включен в сферу регулирования. 25 декабря 2004г. Комиссня была переименована в Комиссию по регулированию общественных услуг Республики Армения в соответствии с Законом РА «Об органе по регулированию общественных услуг», принятым Национальным Собранием РА [7].
Согласно пункту ст. 2 Законом РА «Об органе по регулированию общественных услуг», одним из регулируемых секторов общественных услуг являются: сектор энергетики, включающий системы электроэнергетики, теплоснабжения и газоснабжения.
Согласно ст. 5 того же закона, Основными принципами регулирования являются:
• осуществление регулирования автономным государственным органом в пределах правомочий, установленных законами;
• коллегиальность и независимость принятия решений регулирующего органа;
• обеспечение прозрачности регулирования для общественности;
• исключение дискриминации в отношении потребителей или регулируемого лица;
• уравновешивание интересов потребителей и регулируемых лиц посредством формирования необходимых правоэкономических предпосылок для гарантирования предоставления потребителям качественных услуг и установления обоснованных тарифов на услуги, одновременно обеспечивая возможность инвесторов получать разумную прибыль, равноценную рискам;
• ограничение рамок регулирования параллельно развитию конкурентных
рынков, а также внедрение регулирования при возникновении неконкурентных рынков в сфере общественных услуг;
• снижение барьеров доступа на рынки в сфере общественных услуг и обеспечение соблюдения правил доступа регулируемых лиц к услугам (товарам), оказываемым;
• адресное и соразмерное регулирование;
• соответствие устанавливаемых комиссией тарифов качеству обслуживания оказываемых услуг (продаваемых товаров) [7].
Основные средства регулирования
• лицензирование деятельности, установление лицензионных условий и контроль за ними;
• введение счетов, суб-счетов для лицензированных лиц - с целью предоставления отчетов регулирующему органу, в соответствии с национальным планом бухгалтерского учета, законами и правовыми актами, связанными с бухгалтерским учетом;
• установление регулируемых тарифов;
• установление типовых форм или обязательных условий договоров поставки (оказания услуг) энергии и (или) природного газа между лицами, имеющими лицензию на деятельность, а также договоров поставки (продажи) энергии и (или) природного газа, заключаемых с потребителями, регистрация договоров, заключаемых между лицами, имеющими лицензию на деятельность;
• установление рыночных правил и порядков;
• установление правовых актов регулирующим органом в пределах своих компетенций и контроль за их исполнением;
• установление требований к качеству обслуживания;
• изучение инвестиционных программ развития, представленных лицами, имеющими лицензию на деятельность, с целью включения или отказа от включения этих инвестиций (полных либо частичных) в будущие тарифы [7]. Следует отметить, что в 2001г. принят закон «Об энергетике» [8] и 2004г.,
в соответствии с принятыми законами РА «Об органе регулирования общественных услуг», упомянутые выше функции государственного управления и государственного регулирования были четко разделены. В результате, в государственном секторе был создан орган, осуществляющий государственное регулирование.
Регулирование в сфере общественных услуг осуществляет комиссия по
регулированию общественных услуг Республики Армения. Комиссия является автономным государственным органом, который создается в установленном законом порядке, действует в соответствии с Конституцией, законом и иными правовыми актами и является самостоятельным при осуществлении своих правомочий. Компетенция комиссии устанавливается отраслевыми и иными законами. Комиссия в пределах своей компетенции может от имени Республики Армения приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, выступать в суде в качестве истца или ответчика, а также владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом в соответствии с целями своей деятельности и назначением закрепленного имущества [7].
Исследуя международный опыт можно увидеть, что вообше энергетический рынок не может сушествовать без регулятора данного сектора, будь то орган, созданный государством или же частная организация.
Мы вывели основные принципы, которым должен соответствовать регулятор электроэнергетического рынка, принимая во внимание практику зарубежных стран.
1. Беспристрастность. Данный принцип направлен на то, чтобы гарантировать, чтобы национальный регулиятор действовал и принимал решения нейтрально, на основе объективных критериев и методологий. Государство должно предусматривать оказывающее сдерживающее воздействие, т.е. гражданские, административные и/или уголовные санкции [6].
2. Прозрачность. Регулятор должен выполнять свои задачи прозрачно, а это означает, а) Регулятор должен принять и опубликовать свой порядок деятельности (регламент). Такой регламент должен включать, как минимум, процедуры принятия решений. Соблюдение требования прозрачности также означает, что Регулятор должен иметь надежные источники информации для всех заинтересованных лиц и публиковать информацию о своей собственной организации и структуре. б) Второй аспект прозрачности означает, что регулятор должен консультироваться с заинтересованными лицами прежде, чем принимать ответственные решения. Это также должно, как минимум, касаться публикации документов перед общественными обсуждениями, и проведением публичных слушаний. Предпочтительно включить сюда же обязательство, чтобы регулятор, в частности, после общественных обсуждений, публиковал документы с обзором всех полученных комментариев, из тех, которые были приняты во внимание, а также с указанием причин, почему другие комментарии не были приняты во внимание. Решения, принятые регулятором, должны
быть доступны общественности (можно сравнить с требованиями «подотчетности»). Это позволит сторонам, на которых воздействуют определенное решение, и общественности быть в курсе причин, почему решение было принято и, следовательно, быть осведомленным о беспристрастности, с которой регулятор выполняет свои обязанности и использует свои полномочия [6].
3. Независимость. Независимость регулятора означает, данный орган юридически обособлен и функционально независим от любого другого государственного или частного юридического лица, когда он выполняет регулятивные задачи [6].
На наш взгляд, «юридически обособленны» означает, что регулятор должен быть создан как юридическое лицо, отдельное и обособленное от любого Министерства или другого правительственного органа. Это положение тесно связано с требованием, чтобы регулятор был способен принимать самостоятельные решения. Несмотря на национальные административные правила, исключительная ответственность регулятора заключается в том, чтобы определить, как он работает и управляется, включая вопросы, связанные с подбором персонала. Эти положения, следовательно, должны исключать любую иерархическую связь между регулятором и любой другой организацией или учреждением.
4. Независимость персонала регулятора и лиц, ответственных за его управление. В частности, члены комиссии должны гарантировать, что, выполняя регулятивные задачи, закрепленные законодательством, регулирующий орган гарантирует, что его персонал и лица, ответственные за его управление: (а) действуют независимо от любых рыночных интересов; (б) и, выполняя регулятивные задачи, не ждут или не получают ли прямые инструкции от какого-либо правительственного или другого государственного, или частного юридического лица. Это требование не относится к тесному сотрудничеству, по мере необходимости, с другими соответствующими государственными ведомствами, или к общим руководящим принципам, утвержденным правительством, не связанным регулятивными полномочиями и обязанностями. Следует отметить, что положения о независимости не лишают регулятора возможности (и обязанности) советоваться и сотрудничать с другими соответствующими органами (национальными и региональными), например, с регулирующими органами на региональном уровне, или органами по защите конкуренции. Следует исключить любое вмешательство со стороны правительства или любого другого государственного органа или частной организации на принятия решения регулятора [6].
Одной из составляюших независимости являются отдельные годовые
бюджетные ассигнования. В некоторых странах бюджет регулятора формируется непосредственно за счет отчислений электроэнергетических и газовых предприятий /держателей лицензий/ потребителей (в каждом случае имеются четкие отдельные ассигнования в годовой бюджет). В других странах бюджет регулирующего агентства - это часть общего государственного бюджета [5].
Учитывая вышеуказанные принципы, следует отметить, что, поскольку государство является участником сферы общественных услуг, оно не может самоуправляться, реализовывать соответствующие регламенты и устанавливать правила постоянно сбалансированной игры в этой сфере. В данном случае соблазн велик и государство свою, так назовем, монополию может использовать для своих целей, например, во время любого политического события [2, 4].
Таким образом, можно констатировать, что участники рынка естественных монополий, по сути, формируются за счет участия трех «укрупненных» субъектов: государство с собственными учрежденными компаниями; компании, учрежденные с частным капиталом; потребители. Поэтому каждый участник рынка естественных монополий не может быть одновременно и управляющим, и регулятором . Поэтому создание независимого государственного регулирующего органа является наиболее эффективным решением регулирования рынка естественных монополий. Учредителем этого органа должны быть все участники рынка: государство (Национальное собрание и Правительство), компании, работающие на рынке, и потребители, которыми определена основная функция регулирующего органа: сбалансирование интересов участников рынка. Соучредители также «согласны» не вмешиваться в деятельность государственного регулирующего органа при условии, что этот орган обязан по закону обеспечивать баланс интересов своих единственных соучредителей для всех сторон, когда они реализованы максимально прозрачно. Таким образом, сложившееся до сих пор в РА общественное мнение о том, что орган государственного регулирования должен защищать только интересы потребителей, не оправдалось [3].
Хотя многие страны создали институциональную структуру, что вызывает сомнения, что такие структуры функционируют как действительно независимые регулирующие агентства. Формальная независимость, предоставляемая существующей нормативно-правовой базой, со всеми полномочиями, делегированными регулятору, необязательно означает реальную (фактическую) независимую деятельность и принятие решений регулятором. Имеются случаи, когда лица, принимающие регулятивные решения, вполне осознанно руководствуются краткосрочными политическими интересами. Отсутствие независимых регулятивных решений, недостаточная предсказуемость, низкий
уровень принимаемых решений и недостаточная прозрачность регулирующих
действий, создают неопределенность, что, по сути, означает регуляторный
риск.
ЛИТЕРАТУРА
1. Вишнякова А.С. Совет рынка и его полномочия в сфере энергетики // Вопр. государственного и муниципального управления. 2011. № 4. СС. 162-167.
2. Гудков Э.С. Элементы публично-правового регулирования в гражданском праве как результат его взаимодействия и взаимопроникновения с публичным правом // Юрид. науки. 2005. № 4. СС. 84-93.
3. Зак Р.Л. Некоторые аспекты правового регулирования государственно-частного партнерства в электроэнергетике / Р.Л. Зак // «Актуальные проблемы российского права». 2012. № 1. СС. 95-102.
4. Редькин И.В. Анализ ключевых проблем государственного регулирования электроэнергетики по результатам завершения переходного периода реформы // «Энергетическое право». 2013. № 1. URL: http://www.center-bereg.ru/k318.html, свободный.
5. Михайлов А.В. Регуляторы в сфере действия предпринимательского права // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. 2015. Т. 157, кн. 6. СС. 133-141.
6. Нефедова Ю.Ю. Понятие и виды правовых регуляторов гражданских отношений и место среди них общепризнанных принципов и норм международного права // Вестн. Перм. ун-та. Юрид. науки. 2013. № 4. СС. 219-228.
7. Закон Республики Армения «Об органе по регулированию общественных услуг» принят 25 декабря 2003 года // Национальное Собрание РА //www.arlis.am.
8. Закон Республики Армения «Об энергетике», принят 07.03.2001 года // Национальное Собрание РАУ/www.arlis.am.
LEGAL STATUS OF THE RA PUBLIC SERVICES REGULATORY COMMISSION (PSRC) IN THE FIELD OF ELECTRIC POWER LEGAL RELATIONS
L. Grigoryan
Russian-Armenian (Slavonic) University Institute of Law and Politics (ILP)
ABSTRACT
When creating electricity markets, the creation of regulatory bodies for this sector is one of the most important issues, since the system of state regulation is changing dramatically. The role of the regulator in this system plays a huge role, in particular, in balancing the interests of producers and consumers. In the course of liberalization, the state monopolies themselves and the introduction of market elements into the electric power sector contribute to the creation of specialized regulatory bodies. In this article, an attempt was made to form a civilistic view of the system and status of the civil law regulator that operates in the electricity market of Armenia. In connection with the liberalization of the electric power market, the issue of clarifying the status of the regulator of electric power relations is becoming more relevant and requires clarification. Keywords: regulators, electric energy, legal means, legal regulation.
