CC BY
190
УДК 34.07
ПРАВОВОЙ СТАТУС КОЛЛЕГИЙ НАРОДНЫХ КОМИССАРИАТОВ УСРР В 1920-Х ГГ.
О.С. Дудченко
В статье исследован правовой статус коллегий народных комиссариатов в 20-х годах ХХ ст., выделены характерные тенденции, проанализированы полномочия и структуру коллегий народных комиссариатов. Ключевые слова: правовой статус, народный комиссариат, коллегия, народный комиссар, коллегиальность, единоначалие.
Придя к власти, большевики начали широко применять в государственного управления принцип коллегиальности. В частности, при народных комиссариатах, которые заменили имперские министерства, создавались коллегии, на заседания которых выносились и обсуждались важнейшие вопросы, отнесении к ведению народного комиссариата. В дальнейшем коллегии станут важными структурными элементами в системе органов исполнительной власти советской Украины.
Целью данной статьи является исследование правового статуса коллегий народных комиссариатов в советской Украине в 1920-х гг.
В юридической науке существуют исследования лишь отдельных проблем правового статуса коллегий народных комиссариатов, причем преимущественно в связи с рассмотрением других вопросов. В частности, общие сведения о работе коллегий народных комиссариатов подаются в работах В.Б. Аверьянова, И.Н. Ананова, В.А. Власова, И.Л. Давитнидзе, В.С. Калиновского, А.А. Коваленка, Ю.Н. Козлова, А.Н. Колодия, В.К. Колпакова, В.Н. Марчука, Н.Р. Ныжник и других ученых.
Термин «коллегия» происходит от латинского collegium, что буквально означает общество, братство, сотрудничество. Коллегия в широком смысле - это группа лиц, образует руководящий совещательный или распорядительный орган, имеющий право на коллегиальное решение вопросов в пределах своей компетенции, может осуществлять функции управления (например, коллегия министерства Украины) или правосудия (например, судебная коллегия Верховного Суда Украины ) [1, с. 149].
Впервые коллегии при органах советской исполнительной власти создаются в 1918-1919 гг в период установления советской власти в Украине. В системе государственной власти и государственного управления центральными органами власти были Совет Народных Комиссаров (далее - СНК) и народные комиссариаты. Деятельность народных комиссариатов на начальном этапе их формирования регламентировалась Конституцией РСФСР 1918 г. В Украине большевики не смогли сразу захватить власть, и учитывая длительную борьбу за украинскую государственность, вынуждены были пойти на создание отдельного советского украинского государства, формально сохраняя статус суверенного государства, в то время была подчиненного российскому центру. Учитывая это, органы исполнительной власти в Украинской Социалистической Советской Республики (далее - УССР) часто носили формальный характер, а их деятельность регламентировалась законодательством советской России. Во второй половине 1918 г. в народных комиссариатах УССР для руководства наркоматами создавались коллегии, деятельность которых регламентировалась Конституцией РСФСР 1918 г. Согласно ст. 44 Конституции РСФСР под председательством народного комиссара создавалась коллегия, члены которой утверждались Советом Народных Комиссаров. Статья 45 Конституции посвящена взаимоотношениям народного комиссара и коллегии. В частности, народный комиссар имел право принимать единоличные решения по всем вопросам, которые принадлежали к компетенции народного комиссариата, доводя их до сведения коллегии. В случае несогласия коллегии с тем или иным решением народного комиссара, она могла обжаловать его в Совет Народных Комиссаров или в Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (далее - ВЦИК). Право обжаловать было закреплено и за каждым членом коллегии, причем подача жалобы не прекращала исполнение решения, принятого наркомом. Это правило было введено для того, чтобы в случае спора не прекращался процесс выполнения неотложных решений. Статьей 47 Конституции предусматривалось, что народные комиссары и коллегии несут ответственность за свою деятельность перед СНК и ВЦИК. Однако, Конституцией РСФСР 1918 г. не регламентировалась ответственность членов коллегии [2, с. 150].
По мнению И.Л. Давитнидзе, право членов коллегии апеллировать в СНК и Президиум ВЦИК имело важное значение для улучшения руководства наркоматом и подведомственными ему подразделениями управления, позволяло избегать принятия наркомом ошибочных решений, а если
они все-таки были приняты, - ставить вопрос о прекращении их выполнения [3, с. 39].
14 марта 1919 г. на заседании ВУЦИК была утверждена Конституция УССР [4; 55-60], в основу которой было положено Конституцию РСФСР 1918 г. В Основном законе УССР 1919 г. ничего не говорилось о коллегиях при народных комиссариатах. Их деятельность регламентировалась положениями о соответствующих народных комиссариатах Совета Народных Комиссаров, которые по-разному определяли статус и функции коллегий. Например, согласно проекту Положения об организации Народного комиссариата иностранных дел, утвержденного на заседании коллегии 5 июле 1919 г., возглавляли наркомат народный комиссар и коллегия, которые вместе разрабатывали дипломатические международные вопросы принципиального характера [5, л. 3-6]. В соответсвии с Положением о народном комиссариате здравоохранения при народном комиссариате здравоохранения образовывалась коллегия, члены которой (ответственные руководители отделов наркомата) утверждались правительством [6, с. 64]. Положение «О народный комиссариат просвещения» (далее - НКП) от 6 июня 1919 г. предусматривало, что управление и руководство НКП возлагалось на коллегию под руководством народного комиссара просвещения. В состав коллегии входили народный комиссар, его заместители и члены [7, л. 16-17].
Среди важнейших вопросов, которые решались на заседаниях коллегии были следующие: разработка и организация структуры народных комиссариатов, распределение задач между отделами, утверждение порядка работы самой коллегии, периодичность ее заседаний и др. Коллегии народных комиссариатов и других центральных ведомств назначали и снимали должностных лиц, контролировали деятельность аппаратов народных комиссариатов, утверждали планы их работы, заслушаны отчеты должностных лиц и др. Как правило, на основе коллегиальности строилась в тот период и работа отделов народных комиссариатов, а также местных отраслевых органов государственного управления.
Следовательно, при каждом народном комиссаре под его председательством образовывалась коллегия, члены которой утверждались Советом Народных Комиссаров. Порядок представления состава коллегии на утверждение СНК Конституцией и другими нормативно-правовыми актами не регламентировался. На практике этот состав подавал на утверждение народный комиссар. В УССР нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность коллегий народных комиссариатов, в основном воспроизводили соответствующие нормативно-правовые акты РСФСР. Если в Конституции УССР 1919 г. прямого указания на это не было, то Конституция Белорусской ССР 1919 г. с дополнениями от 29 декабря 1920 г. предусматривала, что при каждом народном комиссаре под его председательством образуется коллегия, члены которой утверждались Советом Народных Комиссаров. В отличие от Конституции УССР, в примечании к статье 10 Конституции БССР отмечалось, что коллегии создавались по принципу РСФСР [2, с. 255].
По окончании иностранной интервенции и гражданской войны, в Украине окончательно стабилизируется система советских органов государственной власти и управления. Важной составляющей этой системы остаются коллегии народных комиссариатов. Их деятельность регламентировалась положениями о соответствующих народные комиссариаты. В частности, Приказом № 20 от 27 апреля 1921 г. было утверждено схему организации народного комиссариата иностранных дел УССР (далее - НКИД). Возглавляла наркомат коллегия, в состав которой входили народный комиссар иностранных дел, его заместитель и члены коллегии. При коллегии учреждался секретариат в составе секретаря коллегии НКИД и трех помощников секретаря. Секретариат ведал приемом посетителей наркомом, отношениями с иностранными представителями, выполнял отдельные поручения коллегии. Непосредственно при коллегии находились советники НКИД, которые занимались разработкой общих вопросов, положений, норм, предоставлением консультаций по вопросам, которые решались в коллегии, инструктировали отделы по вопросах их работы и прочие [8, л. 11]. Несколько иной была структура народного комиссариата юстиции УССР. Например, согласно ст. 2 Положения Всеукраинского Центрального исполнительного комитета и Совета Народных Комиссаров «О народном комиссариате юстиции» от 5 октября 1921 г. возглавляли народный комиссариат юстиции народный комиссар и коллегия, под его руководством, в составе пяти человек [9, с. 673].
Новый этап становления коллегий органов государственного управления начинается после создания СССР. В это время утверждается Общее положение о народных комиссариатах СССР, Общее положение о народных комиссариатах УССР, в которых определялись статус и полномочия коллегий, регламентировались взаимоотношения между коллегией и народным комиссаром. В частности, согласно ст. 19 Общего положения о народных комиссариатах СССР, утвержденного III сессией ЦИК СССР 1-го созыва 12 ноября 1923 г., возглавлял народный комиссариат народный
комиссар, который избирался и откликался Центральным Исполнительным Комитетом СССР [2, с. 442-447]. Согласно ст. 20 Положения народный комиссар имел право единолично принимать решения по всем вопросам, которые принадлежали к компетенции народного комиссариата, доводя до сведения о них коллегии, а также определять круг вопросов, принадлежащих к компетенции каждого из его заместителей и членов коллегии.
Раздел IV Положения (ст. 26 и 27) был специально посвящен коллегии. Согласно статье 26 Положения при каждом народном комиссаре под его председательством образовывалась коллегия, члены которой назначались СНК СССР. Количество членов коллегии в каждом народном комиссариате определялась СНК СССР. Согласно ст. 27 Положения в случае несогласия коллегии с тем или иным решением, принятым народным комиссаром, коллегия имела право, не приостанавливая исполнения решения, обжаловать его в СНК. Такое же право имели и отдельные члены коллегии.
В Украине Общее положение о народных комиссариатах УССР было принято 12 октября 1924 г., которое в основном продублировало соответствующее Положение СССР [10, с. 273]. А 12 октября 1923 г. ЦИК СССР утвердил и Положение о отдельные народных комиссариатах Союза ССР. В положениях говорилось, возглавлял соответствующий народный комиссариат народный комиссар СССР при котором существувала коллегия, но состав и правовой статус коллегии в нем не регламентировались.
Таким образом, на начальном этапе формирования органов управления украинского советского государства мы можем отметить определенный правовой нигилизм в регламентации их деятельности. В частности, деятельность коллегий народных комиссариатов регламентировалась Конституцией РСФСР, Конституцией УССР, положениями о соответствующих народных комиссариатах Совета Народных Комиссаров СССР, Общим положением о народных комиссариатах СССР, Общим положением о народных комиссариатах УССР, положениями о соответствующих народных комиссариатах УССР, регламентами коллегий соответствующих народных комиссариатов, хотя признавался приоритет союзного законодательства над республиканским.
Первая конституция СССР, принятая в 1924 г., подтвердила провозглашенное Конституцией РСФСР 1918 г., сочетание коллегиальности и единоначалия в системе советского государственного управления [2, с. 457-473]. Конституция СССР 1924 г., как и Конституция РСФСР 1918 г., рассматривала коллегию народного комиссариата не только как совещательный орган при народном комиссаре. Наделяя коллегии вцелом и каждого ее члена в отдельности, правом обжаловать решение наркома в Совет Народных Комиссаров, правотворець тем самым оказывал коллегии определенные контрольные полномочия даже по отношению к наркому, но без права приостановления или отмены его решений.
В то же время Конституция СССР 1924 г. внесла в правовом положении коллегий народных комиссариатов определенные изменения по сравнению с Конституцией РСФСР 1918 г., которые выразились в том, что в случае несогласия с единоличным решением народного комиссара коллегия или отдельные ее члены могли обжаловать его: за Конституцией СССР - в СНК СССР (ст. 57 Конституции СССР), а за Конституцией РСФСР - в СНК СССР или Президиум ВЦИК.
Кроме того, в Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 47) говорилось об ответственности перед СНК и ВЦИК как народного комиссара, так и членов коллегии, а Конституция СССР предусматривала ответственность перед СНК, ЦИК и его Президиумом только народного комиссара (ст. 60 Конституции СССР 1924 г.). Это свидетельствовало о централизации власти и усиления личной ответственности народного комиссара за руководство наркоматом.
Конституции союзных республик, принятые после Конституции СССР 1924 г., в основном воспроизводили соответствующие статьи союзной Конституции, касающиеся правового статуса коллегий народных комиссариатов. Вместе с тем в некоторых союзных конституциях были свои особенности. Так, в частности, согласно ст. 46 Конституции УССР, принятого 15 мая 1929 г., при народных комиссарах образовывалась коллегия в составе заместителей народного комиссара и членов коллегии, количество которых определялось постановлением Совета Народных Комиссаров УССР. Вместе с тем, Конституцией УССР 1929 г. вообще не определялся порядок разрешения споров между коллегией и народным комиссаром [2, с. 523]. Согласно Конституции РСФСР 1925 г. коллегия в случае несогласия с решением наркома могла обжаловать его как в Совет Народных Комиссаров РСФСР, так и в Президиум ВЦИК, то есть был полностью сохранен порядок обжалования предусмотрен Конституцией РСФСР 1918 г. Аналогично регламентировались этот вопрос и в Общем положении о народные комиссариаты РСФСР, принятом 17 августа 1925 г. [2, с. 537].
Итак, проанализировав правовой статус коллегий народных комиссариатов в 1920-х гг., мы
можем констатировать, что 1918-1924 гг. это этап формирования коллегий как структурных элементов органов исполнительной власти.
The article investigates the legal status of People's Commissariat of boards in the 20 years of the twentieth century., engaged and trend analysis of the powers and structure of boards of People's Commissariat.
Key words: legal status, the People’s Commissariat, the Board, National Commissioner, collegiality, unity of command.
Список литературы:
1. Юридична енциклопедія / Ю.С. Шемшученко та ін. (ред.), НАН України, Інститут держави і права ім.. В.М. Корецького. К. : Видавництво «Українська енциклопедія» ім. М.П. Бажана. В 3-х томах, 1998. Т. 3. К - М. 2001. 792 с.
2. История советской Конституции (в документах) 1917-1956 гг. М. : Госюриздат, 1957. 1046
с.
3. Давитнидзе И.Л. Коллегии министерств (правовое положение и организация работы) / Давитнидзе И. Л. М. : “Юридическая литература”, 1972. 152 с.
4. Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність : [збірник НАН України; Інститут держави і права ім. В. М. Корецького / упоряд. : І. О. Кресін ; відп. ред. Ю. С. Шемшученко]. К., 2006. 310 с.
5. Центральний державний архів вищих органів виконавчої влади України (Далі - ЦДАВО України), ф. 2, оп. 1, спр. 279, 22 арк.
6. Положення про народний комісаріат охорони здоров’я від 2 лютого 1919 р. // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства Украины. № 5. 5 февраля 1919 г. С. 64-66.
7. ЦДАВО України, ф. 166, оп. 1, спр. 13, 36 арк.
8. ЦДАВО України, ф. 4, оп. 1, спр. 24, 47 арк.
9. Положення Всеукраїнського Центрального виконавчого комітету та Ради Народних Комісарів «Про народний комісаріат юстиції» від 5 жовтня 1921 р. // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства Украины. № 20. 1-14 октября 1921 г. С. 673-678.
10. СУ УССР. 1924. № 3. Ст. 273.
Об авторе
Дудченко О.С. - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры права и методики преподавания историко-правоведческих дисциплин Нежынского государственного университета имени Николая Гоголя, [email protected]
O.S. Dudchenko The legal status of People’s Commissars USRR boards in the 1920 s.
