CC BY
236
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
В.Б. Евдокимов*, Т.А. Тухватуллин**
Правовой статус города Севастополя (историко-правовые аспекты)
Аннотация. В статье в историческом и конституционно-правовом контексте рассматриваются изменения правового статуса города Севастополя со времен Российской империи и до момента его вхождения в качестве самостоятельного субъекта в состав РФ. Особое внимание авторов сконцентрировано на правовом статусе города Севастополя в советский период, в том числе в момент передачи Крымского полуострова Украинской ССР. На основании анализа юридических документов авторы заключили, что город Севастополь с момента своего основания никогда не выходил из-под юрисдикции российского государства. Ключевые слова: административно-территориальная единица, город республиканского значения, субъект РФ, Конституция, законодательство, референдум.
Более года назад — 21.03.2014 г. — принят Федеральный конституционный закон «О принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя»1. С этого момента РФ де-юре стала состоять из 85 субъектов.
В настоящей работе в историческом контексте на основе юридических документов рассмотрен правовой статус города Севастополя, который с момента основания, оставаясь военной базой, обеспечивающей выход к Черному морю, все это время находится в юрисдикции российского государства — сначала Российской империи, потом РСФСР и СССР, впоследствии РФ.
Из отечественной истории известно, что Крым был объявлен присоединенным к Российской империи на основании мирного договора, подписанного с Турцией в 1774 г., а также издан-
1 Ранее авторы обращались к вопросу принятия новых субъектов в состав РФ. См., напр.: Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. Принятие Республики Крым и города Севастополя в состав РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 5. С. 37-42.
ного Екатериной II в 1783 г. Манифеста о присоединении Крымского полуострова, полуострова Тамань и всей Кубанской стороны к России и последовавшей в том же году присяги крымско-татарского народа на верность России. В 1783 г. на территории полуострова в качестве главной военно-морской базы Российского Черноморского флота был основан город Севастополь, который являлся российским административным округом с особым статусом, управляемым военно-морской администрацией, назначаемой непосредственно из Санкт-Петербурга.
После установления советской власти правовой статус города Севастополя не изменился. В соответствии с Конституцией (Основным Законом) СССР 1936 г. и Конституцией (Основным Законом) РСФСР 1937 г. город Севастополь остался особым административным центром и местом «приписки» главной военно-морской базой Черноморского флота.
Так, по Конституции СССР 1936 г. вопросы утверждения изменений границ между союзными республиками — в данном случае РСФСР и УССР — были отнесены к ведению Союза ССР
© Евдокимов В.Б., 2015
* Евдокимов Вячеслав Борисович — доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник
НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
[vevdokimov@list.ru]
123022, Россия, г. Москва, 2-я Звенигородская ул., д. 15. © Тухватуллин Т.А., 2015
** Тухватуллин Тимур Анварович — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ. [timurthn@mail.ru]
123022, Россия, г. Москва, 2-я Звенигородская ул., д. 15.
в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления (п. «д» ст. 14). Согласно ст. 30 Конституции СССР, высшим органом государственной власти СССР являлся Верховный Совет СССР, который в силу ст. 31 Конституции СССР осуществлял все права, присвоенные СССР согласно ст. 14 Конституции СССР. В силу ст. 16 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1937 г., территория РСФСР не может быть изменена без согласия РСФСР.
Изучение документов того периода показало, что решений в соответствии с названными конституционно-правовыми нормами о передаче города Севастополя из состава РСФСР в состав Украинской ССР не принималось.
Более того, согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 29.10.1948 № 761/22 (далее — Указ Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 г.) город Севастополь был выделен в административно-хозяйственный центр с собственным бюджетом и отнесен к категории городов республиканского подчинения РСФСР. В соответствии с названным документом, поскольку Севастополь оставался российской военно-морской базой, финансовые и организационные функции в административно-территориальных границах города по состоянию на 08.12.1991 г. (момент распада СССР) осуществлялись под непосредственным руководством Совета Министров СССР без какого-либо участия Совета Министров Украинской ССР3.
Практически одновременно Советом Министров СССР принято Постановление от 25.10.1948 № 403 «О мероприятиях по ускорению восстановления Севастополя», которым решено закончить восстановление города Севастополя, являющейся главной военно-морской базой Черноморского флота, в течение ближайших 3—4 лет и выделить на эти цели 1523 млн руб., предложить Госплану СССР начиная с 1949 г. выделять целевые средства для восстановления Севастополя. В целях обеспечения выполнения указанных задач создать при Совете Министров СССР Управление по восстановлению города Севастополя.
Рассматривая государственно-правовой статус города Севастополя, обратим внимание на документы, связанные с передачей в 1954 г. Крымского полуострова Украинской ССР, которая, по мнению многих, ассоциируется с переходом под украинскую юрисдикцию и города Севастополя.
Согласно Постановлению Президиума Верховного Совета РСФСР от 05.02.1954 г. Крымская
2 СПС «Консультант Плюс».
3 См.: Обращение Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24.10.1996 к Верховному Совету Украины в связи с принятием Государственной Думы Федерального Собрания РФ Федерального закона «О прекращении раздела Черноморского флота» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 45. Ст. 5082.
область была передана в состав УССР. В тот же день в Президиум Верховного Совета СССР направлен проект совместного постановления Президиумов Верховного Совета РСФСР и УССР об этом. Президиумом Верховного Совета СССР 19.02.1954 г. утверждены указанное совместное Постановление Президиумов Верховных Советов РСФСР и УССР, а также Указ Президиума Верховного Совета СССР «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР».
В дальнейшем Законом СССР от 26.04.1954 г. «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», утвердившим вышеназванный Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19.02.1954 г., предписано внести изменения в ст. 22 и 23 Конституции СССР. Изменения в Конституцию РСФСР, которыми Крымская область исключалась из состава РСФСР, были внесены Законом РСФСР от 02.06.1954 г. С момента принятия вышеприведенных документов Крымская область вошла в состав Украинской ССР.
Однако в рассмотренных выше документах речь о передаче города Севастополя под юрисдикцию Украинской ССР не ведется, поскольку: а) город Севастополь в состав Крымской области в 1954 г. не входил и б) обладал особым административным статусом города республиканского значения с непосредственным подчинением органам государственной власти РСФСР. Иными словами, в 1954 г. в состав Украинской ССР была передана Крымская область за исключением территории города Севастополя, не входившего в ее состав и оставшегося под юрисдикцией РСФСР. Серьезное конституционно-правовое значение при этом имеет Указ Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 г., который в последующем не был ни изменен, ни отменен. Таким образом, формально юридически он сохраняет свое действие и в настоящее время. Исходя из его содержания государственный суверенитет Российской Федерации над городом Севастополем в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права никому и никогда не передавался.
Помимо общероссийских документов, касающихся статуса города Севастополя, в рамках настоящего исследования необходимо остановиться также и на иных историко-правовых документах, свидетельствующих о российской принадлежности города Севастополя. Рассмотрим некоторые из них.
Заслушав и обсудив информацию депутата Севастопольского городского Совета народных депутатов В.И. Романенко «О статусе города Севастополя» и учитывая результаты опроса общественного мнения граждан города от 26.06.1994 г. по этому вопросу, Севастопольским городским Советом народных депутатов 23.08.1994 г. приня-
то Решение № 41 «О статусе города Севастополя»4, в соответствии с которым признан российский правовой статус города Севастополя и подтверждена позиция Совета о Севастополе как главной базе Черноморского флота РФ.
По причине неоднозначной ситуации, складывавшейся в середине 1990-х гг. вокруг города Севастополя, депутаты Севастопольского городского Совета народных депутатов, депутаты Верховного Совета Крыма неоднократно обращались к высшим должностным лицами и органам государственной власти РФ и Украины, в которых требовали принять государственно взвешенное решение о российском федеральном статусе Севастополя и окончательно решить проблемы Черноморского Флота.
В данных обращениях, в которых подтверждалась российская юрисдикция города Севастополя, приводилась воля севастопольцев и моряков-черноморцев, 89 % из которых положительно ответили на вопрос о российском его статусе; указывалось на отсутствие конкретных решений по статусу города и флота и продолжавшуюся финансово-экономическую блокаду города со стороны украинских властей; невозможность совместного базирования сил Черноморского Флота РФ и Военно-морских сил Украины; введение в город подразделений Национальной гвардии Украины без согласования с городским Советом народных депутатов5.
Депутатами Верховного Совета Крыма от города Севастополя, депутатами Севастопольского городского Совета, политическими партиями и общественными движениями города Севастополя в своих обращениях6 подтверждено, что на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 г. город Севастополь выделен в самостоятельный административно-хозяйственный центр со своим особым бюджетом и отнесен к категории городов республиканского подчинения РСФСР. С этого периода времени в Крыму существовали две административно-территориальные единицы с особым хозяйственным статусом: Крымская область и город Севастополь. Наряду с российским республиканским статусом продолжало существовать и союзное подчинение города — как главной военно-морской базы Черноморского флота. Несмотря на это, город Севастополь закреплен в ст. 133 Конституции Украины 1996 г. наряду с Киевом в числе городов республиканского подчинения. Вместе с тем данное положение не имеет юридической силы с момента принятия, поскольку принято Украиной в одностороннем порядке без соответствующего решения органов власти РСФСР, о чем нами отмечалось выше.
Следует сказать, что Россия является преемником СССР в отношении права на порт военно-морской базы города Севастополя, основанном на правовом обычае. Однако это не означает, что постановка этого вопроса перед Украиной будет означать предъявление к ней территориальных претензий, поскольку права России ясно определены международными соглашениями по этому вопросу. Речь идет о правах на территорию, находившуюся в пределах административно-территориальных границ России в период существования СССР. На Украину в вопросе города Севастополя не распространяется принцип правового обычая, так как отсутствуют договорные материалы, соответствующие международным нормам, которые распространяли бы суверенитет Украины на город Севастополь. В связи с этим все односторонние акты Украины об объявлении города Севастополя находящимся под украинской юрисдикцией не могут быть признаны правомерными как несогласованные в установленном порядке с РФ.
В данном случае мы говорим о нормах Закона Украины «О городе со специальным статусом Севастополь»7. Так, согласно ч. 1 ст. 2 этого закона город Севастополь был объявлен административно-территориальной единицей, на территории которой осуществлялись такие функции государства специального характера, как обеспечение размещения и функционирования командования и основной части Военно-морских Сил Украины; обеспечение функций, связанных с временным размещением на территории города Севастополя базы Черноморского флота РФ. В силу ч. 5 Переходных положений вышеназванного Закона Украины на период временного пребывания базы Черноморского флота РФ на территории города Севастополь, Севастопольская администрация (городской орган исполнительной власти) наделялась определенными дополнительными контрольными функциями за выполнением воинскими формированиями РФ требований законодательства Украины при осуществлении их деятельности на ее территории.
Следует также отметить, что органами государственной власти РФ на протяжении постсоветского периода неоднократно принимались юридические документы, подтверждающие статус города Севастополя как части российской территории.
Так, например, важное конституционно-правовое значение в этой связи имеет Постановление Верховного Совета РФ от 21.05.1992 № 2809-1 «О правовой оценке решений высших
4 иЯЬ: http://sevkrimrus.narod.ru/ZAKON/sewast2.htm.
5 См.: Там же.
6 См.: Там же.
7 иЯЬ: http://www.maritimebusinessnews.com.ua/showact/126. Ы:т1.
органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 г.», которым Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 05.02.1954 «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР»8 как принятое с нарушением Конституции (Основного Закона) РСФСР и законодательной процедуры признано не имевшим юридической силы с момента принятия. Практически через год — 09.07.1993 г. — Верховным Советом РФ принято еще одно Постановление № 5359-1 «О статусе города Севастополя»9, которым подтвержден российский федеральный статус города Севастополя в административно-территориальных границах городского округа по состоянию на декабрь 1991 г. (п. 1), Совету Министров — Правительству РФ поручено разработать государственную программу обеспечения статуса города Севастополя (п. 2), Центральному Банку России поручено предусмотреть финансирование расходных статей бюджета города Севастополя через свои отделения (п. 3). В п. 4 Постановления Комитету Верховного Совета РФ по конституционному законодательству поручено подготовить проект закона РФ о закреплении в Конституции РФ федерального статуса города Севастополя.
Таким образом, с распадом СССР в декабре 1991 г. и образованием суверенных государств РФ и Украины российский правовой статус города Севастополя не претерпел изменений и получил дальнейшее подтверждение принятием Постановлений Верховного Совета РФ от 21.05.1992 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 г.» и от 09.07.1993 «О статусе города Севастополя».
В целях подготовки дальнейших взвешенных, юридически обоснованных предложений по разрешению проблемы определения правового статуса города Севастополя 05.12.1996 г. была создана комиссия Совета Федерации Федерального Собрания РФ по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя, в работе которой принимали участие представители Президента РФ, Правительства РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ10.
В завершение отметим, что город Севастополь на всем протяжении своей истории имел особый статус российской военно-морской базы, связанный с геополитической и территориальной расположенностью, историческими предпосылками и многими другими факторами. Подтверждением этому являются результаты проведенного в Крыму и Севастополе референдума.
Библиография:
1. Евдокимов В.Б., Тухватуллин ТА. Принятие Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 5. С. 37—42.
2. Кабышев В.Т., Заметина ТВ. Россия — Крым — Севастополь: размышления конституционалистов (ч. 1) // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. Т. 1. № 1. С. 129—143.
3. Лексин И.В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы. М.: ЛЕНАНД, 2014. 432 с.
4. Саликов М.С. О регулировании процедур изменения состава Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2014. № 5. С. 48-53.
5. Юсубов Э.С. Присоединение Крыма и дискурс о российском федерализме // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 5-8.
References (transliteration):
1. Evdokimov V.B., Tuhvatullin Т. A. Prinjatie Respubliki Krym i goroda Sevastopolja v sostav Rossijskoj Federacii // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2014. № 5. S. 37—42.
2. Kabyshev V.T, Zametina T.V. Rossija — Krym — Sevastopol': razmyshlenija konstitucionalistov (ch. 1) // Vestnik Sara-tovskoj gosudarstvennoj juridicheskoj akademii. 2015. T 1. № 1. S. 129—143.
3. Leksin I.V. Territorial'noe ustrojstvo Rossii: konstitucionno-pravovye problemy. M.: LENAND, 2014. 432 s.
4. Salikov M.S. O regulirovanii procedur izmenenija sostava Rossijskoj Federacii // Rossijskij juridicheskij zhurnal. 2014. № 5. S. 48-53.
5. Jusubov Je.S. Prisoedinenie Kryma i diskurs o rossijskom federalizme // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2015. № 3. S. 5-8.
Материал поступил в редакцию 25мая 2015 г.
8 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного ю Из Обращения Совета Федерации Федерального Совета РФ. 1992. № 22. Ог. 1178. Собрания РФ к Президенту РФ от 26.12.1996 № 462-СФ //
9 Там же. 1993. №29. Ст. 1132. Российская газета. 1997. 5 янв.
Legal status of the city of Sevastopol. Historical and legal aspects
EVDOKIMOV, Vyacheslav Borisovich — Doctor of Law, Professor, Chief Scientific Researcher of the Scientific Research Institute of the Academy of the Prosecution General of the Russian Federation. [vevdokimov@list.ru]
123022, Russia, Moskva, 2 Zvenogorodskaya ul., 15.
TUHVATULLIN, Timur Anvarovich — PhD in Law, Leading Scientific Researcher of the Scientific Research Institute
of the Academy of the Prosecution General of the Russian Federation.
[timurthn@mail.ru]
123022, Russia, Moskva, 2 Zvenogorodskaya ul., 15.
Review. The article provides historical and constitutional legal analysis of changes in the legal status of the city of Sevastopol since the time of the Russian Empire to the moment of its inclusion into the Russian Federation as an independent constituent subject. Special attention of the authors is paid to the legal status of the city of Sevastopol in the Soviet period, including the time when the Crimean peninsula was included into the Ukrainian SSR. Based upon the legal documents, the authors conclude that from the moment of its formation on the city of Sevastopol has never left the jurisdiction of the Russian state.
Keywords: administrative territorial unit, city of the constituent subject value, constituent subject of the Russian Federation, constitution, legislation, referendum.
