CC BY
1653. Гавердовская В.И. К вопросу о становлении института рецидива в отечественном уголовном законодательстве // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия «Право». 2009. № 1 (5). С.9-13.
4. Емельянов В.М. История профилактики правонарушений в России в дореволюционный период // Научно-методический электронный журнал «Концепт». 2015. Т. 13. С. 2376-2380.
5. Иванов И.И. Криминалистическая превенция: Комплексное исследование генезиса, состояния, перспектив: дисс. ... докт.юрид.наук.СПб., 2004. - 418 с.
6. Императрица Екатерина Вторая. Наказ, данный Комиссии о сочинении проекта нового Уложения / под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова. М.: Зерцало. 2008. - 544 с.
7. Слово о Законе и Благодати / Предисл. митрополита Иоанна (Снычева) / сост., вступ. ст., пер. В. Я. Дерягина.Реконстр. древнерус. текста Л.П. Жуковской. Коммент. В.Я. Дерягина, А. К. Светозарского / отв. ред. О.А. Платонов. М.: Институт русской цивилизации. 2011. -176 с.
8. Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Книга первая. Том I-V. СПБ.: Издание Высочайше утвержденного Товарищества «Общественная польза». 1851. - 1726 с.
9. Ушанов А.В. Правовые основы предупреждения правонарушений в Российской империи // Научный портал МВД России. №4 (16). 2011. С.78-82.
© Рагунштейн А.Г.
УДК 342.951 (091)
ПРАВОВОЙ СТАТУС ДОБРОВОЛЬНЫХ НАРОДНЫХ ДРУЖИН ПО
ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА (1959-1991 ГОДЫ)
Рагунштейн Арсений Григорьевич, кандидат исторических наук Курский государственный университет e-mail: ra2unshtevn@2mail.com
Аннотация. Статья посвящена истории участия граждан в охране правопорядка в советский период времени. В ней рассмотрен институт добровольных народных дружин, которые оказывали помощь милиции в охране правопорядка. Даётся анализ причин создания института добровольных народных дружин и особенности их правового статуса.
Ключевые слова: правопорядок, добровольная народная дружина, ДНД.
В послевоенное время советское государство столкнулось проблемой роста преступности. В 1953 г. после смерти Сталина на свободу вышли 1,2 млн. заключённых. Многие из них были преступниками-рецидивистами. В результате, число преступлений выросло в два раза. Милиция явно не справлялась с преступностью. Ей явно не хватало сил для улучшения криминогенной обстановки. В таких условиях пришлось прибегать к испытанному за период 1930-1940-х гг. опыту привлечения добровольных помощников для охраны общественного порядка.
В довоенный опыт периода 30-х гг. ХХ в. уже был опыт создания Обществ содействия милиции (Осодмил) и Бригад содействия милиции (Бригадмил). Но в середине 1950-х гг. в их деятельность были внесены
121
определенные изменения, связанные с особенностями социально-экономического и политического развития СССР в послевоенный период времени. В 1954 г. появились первые комсомольские патрули, стали создаваться комсомольские штабы, комсомольские молодежные дружины и бригады, посты и патрули охраны общественного порядка. Только в Ленинграде в 1955 г. действовало почти 700 бригад содействия милиции.1 Несмотря на тот, что действовали они достаточно успешно, потребовало изменение их правового статуса, в соответствии с произошедшими в обществе изменениями. Произошедшая в обществе определённая либерализация общественного сознания потребовала создания условия для массового привлечения граждан к оказанию помощи органам внутренних дел.
В ноябре 1958 г. по инициативе ленинградских рабочих были созданы первые дружины рабочей милиции по охране общественного порядка. На заводе «Русский дизель» решили, что на каждых 25 работающих должен быть один дружинник2.
Учитывая стремление граждан оказывать содействие органам милиции в охране общественного порядка, 2 марта 1959 г. Совет министров СССР и ЦК КПСС издали совместное Постановление №218
-5
«Об участии трудящихся в охране общественного порядка» . Утвердив тезис о высоких успехах в строительстве социалистического общества, авторы постановления отметили, что в качестве отклонения от нормы является нарушение отдельными лицами норм общественного поведения, появление в нетрезвом виде в общественных местах, совершение хулиганских и других противоправных действий. В Постановлении признавался факт наличия в работе с нарушениями общественного порядка «крупных недостатков». Так, работу по обеспечению общественного порядка вели лишь административные и судебные органы, без привлечения населения и общественных объединений. Признавалось, что «милиция, прокуратура и суды слабо проводят профилактическую работу по предупреждению преступности, недостаточно связаны с общественными организациями, при расследовании и рассмотрении уголовных дел не уделяют должного внимания выявлению причин и условий, способствующих совершению преступления, не доводят о них до сведения соответствующих общественных и хозяйственных
- 4
организаций» .
Публичное признание факта недостатков в работе правоохранительных органов было нетипичным явлением в тот период
1 Лебина Н. «Надо, Федя, надо...» // Родина. 2005. №2. С. 88.
2 Там же. С. 88.
Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР №218 от 2 марта 1959 г. «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране» // СП СССР. 1959. №4. Ст. 25.
4 Там же.
времени, что свидетельствует о существенном пересмотре подходов к практике в охраны общественного порядка.
Согласно Постановлению «Об участии трудящихся в охране общественного порядка» было устанавливлено, что на всей территории СССР создавались добровольные народные дружины по охране общественного порядка (далее - ДНД), которые создавались под патронажем партийных органов КПСС (п.1). На партийные органов союзных республик, краёв и областей, городов и районов страны возлагалась обязанность провести разъяснительную работу среди населения о целях создания подобных общественных объединений (п. 2). На органы ВЛКСМ, советские, профсоюзные и партийные органы возлагалась обязанность по широкому привлечению молодёжи и трудящихся к активному участию в охране общественного порядка1.
После издания союзного постановления в республиках СССР были изданы республиканские нормативные акты, регламентировавшие особенности деятельности добровольных народных дружин. В РСФСР ДНД были созданы Постановлением Совета министров РСФСР №474 от 25 марта 1959 г. «О добровольных народных дружинах по охране общественного порядка 2
Постановление обязывало представителей Министерства внутренних дел и Министерства юстиции РСФСР разработать мероприятия по совместному осуществлению охраны правопорядка, наладить взаимодействие со штабами ДНД. Этим же постановлением были утверждены отличительные знаки народных дружинников - нагрудных знак «Дружинник» и форма удостоверения народного дружинника.
Более подробное определение правового статуса народных дружинников содержалось в совместном Постановлении Совета министров РСФСР и Бюро ЦК КПСС № 435 от 30 марта 1960 г., которое утвердило «Положение о Добровольных народных дружинах РСФСР по
-5
охране общественного порядка» .
В преамбуле Положения утверждалось, что, несмотря на тот факт, что в стране, благодаря усилиям коммунистической партии снизился уровень преступности, некоторые лица «нарушают правила социалистического общежития и советские законы». Далее констатировался факт, что в период строительства коммунизма, борьба с правонарушениями «должна вестись, главным образом, путем широкого вовлечения трудящихся и общественных организаций в дело охраны общественного порядка и
1 Там же.
Постановление Совета министров РСФСР №474 от 25 марта 1959 г. «О добровольных народных дружинах по охране общественного порядка» // СП РСФСР. 1959. №3. Ст. 30.
3 Постановление Бюро ЦК КПСС по РСФСР и Совета министров РСФСР №435 от 30 марта 1960 г. «Об утверждении Положения о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка» // СП РСФСР. 1960. №14. Ст. 56.
123
соблюдения законности». Именно это провозглашалось в качестве основной цели создания Добровольных народных дружин.1
Социальной основой народных дружин должны были стать «передовые» рабочие, служащие, колхозники, студенты, учащиеся и пенсионеры, которые вступали в ДНД на добровольных началах. Создавались дружины по территориальному принципу при учебных заведениях или предприятиях, а так же в колхозах и совхозах. Центральным органом управления деятельности народных дружин были районные и городские штабы. В крупных городах штабы создавались по районам. Контроль над деятельностью ДНД осуществляли партийные органы.
Требования к народным дружинникам были довольно простыми. В дружину принимали граждан СССР достигших возраста 18 лет. При этом член ДНД должен был быть примером для окружающих, как на производстве, так и в быту. Таким образом, от кандидата в народную дружину требовалась положительная рекомендация от партийных, профсоюзных или иных общественных организаций. Этого было вполне достаточно для зачисления в ДНД и участия в охране общественного порядка.
Для вступления в добровольную народную дружину гражданин подавал заявление в местные партийные или профсоюзные органы. Если не было оснований для отказа, кандидат зачислялся в состав ДНД по месту учёбы или работы на общем собрании штаба.
Изначально функции Добровольных народных дружин были достаточно широкими. Во взаимодействии органами милиции на народные дружины возлагались следующие обязанности:
- Обеспечивать общественный порядок при проведении массовых мероприятий по месту создания дружины;
- Борьба с пьянством, хулиганством, хищениями социалистической и личной собственности;
- Борьба с нарушениями правил торговли, спекуляцией и самогоноварением;
- Обеспечение безопасности движения транспорта и пешеходов, разъяснение правил дорожного движения;
- Борьба с детской беспризорностью;
- Сбор и передача в товарищеские суды и административные органы сведений о нарушителях законности и правопорядка;
- Ведение пропаганды правильного поведения в обществе через печатные издания, наглядную агитацию, личные беседы и развитие физической культуры и спорта.
Члены ДНД должны были разъяснять населению правила социалистического общежития и основы советского законодательства. Таким образом, на них возлагались преимущественно воспитательные
1 Там же.
функции. Помощь в этом им обеспечивали советские, комсомольские и профсоюзные органы.
Учитывая круг обязанностей, права дружинников были довольно широкими. Они могли:
- Требовать от гражданина прекращения противоправного деяния;
- Проверять документы, в том числе на право управления транспортным средством;
- Составлять с участием свидетелей, акт о правонарушении;
- Самостоятельно доставлять в отдел милиции или штаб дружины правонарушителей;
- Привлекать автотранспорт граждан для помощи пострадавшим и для задержания преступника;
- Беспрепятственно входить на территории общественных заведений (клубов, стадионов, кинотеатров и др.)
- Пользоваться телефонами предприятий и учреждений.1
Столь широкие права предполагал высокий уровень ответственности народных дружинников. Однако, как показала практика, далеко не всегда дружинники выполняли требования законодательства. В то же время имели место многочисленные факты активного участия народных дружинников в задержании особо опасных преступников. Таким случаи получали широкую огласку и приводились в качестве примера эффективной деятельности народных дружин.
Поскольку народный дружинник мало чем отличался от обычного гражданина по своему правовому статусу, но, в то же время, ему приходилось рисковать своей жизнью и здоровьем при охране общественного порядка, возникла необходимость придания членам ДНД дополнительной защиты. Так 15 февраля 1962 г. появился Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников», который фактически приравнял народных дружинников к сотрудникам милиции2.
В указе было установлено, что за неисполнение во время охраны общественного порядка законных требований народного дружинника виновный наказывался штрафом на сумму от 10 до 50 рублей или исправительными работами на срок от одного до двух месяцев. С учётом личности правонарушителя это наказание могло быть заменено по решению суда на арест до 15 суток.
1 Постановление Бюро ЦК КПСС по РСФСР и Совета министров РСФСР №435 от 30 марта 1960 г. «Об утверждении Положения о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка» // СП РСФСР. 1960. №14. Ст. 56.
Указ Президиума Верховного совета СССР от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1962 №8. Ст. 83.
Оскорбление члена народной дружины каралось лишением свободы на срок до шести месяцев или исправительными работами до одного года, или штрафом до 100 рублей.
Оказание сопротивления народному дружиннику при исполнении обязанностей каралось лишением свободы или исправительными работами на срок до одного года или штрафом в 200 рублей. В случае угрозы насилием наказание усиливалось. Виновный мог быть лишён свободы на срок от одного года до пяти лет или направлен на исправительные работы на срок от года до двух лет.
Самое серьёзное наказания устанавливалось за покушение на жизнь народного дружинника. В этом случае преступник наказывался лишением свободы на срок от 5 до 15 лет, а при отягчающих обстоятельствах -вплоть до смертной казни1. Впоследствии эти нормы были имплементированы в административное и уголовное законодательство СССР и сохраняли свою силу вплоть до развала Советского Союза.
Кроме того, в тот же период времени были установлены льготы для членов народных дружин. Указом Совета министров РСФСР при исполнении обязанностей по охране общественного порядка им было предоставлено право бесплатного проезда в общественном транспорте (трамвае, троллейбусе, автобусе и метро). Для этого им выделялись
Л
специальные (дежурные) проездные билеты . Это компенсировало народным дружинникам расходы по проезду до места дежурства и стимулировало их к общественной деятельности.
Благодаря предпринятым усилиям, трудящиеся стали массово вступать в ряды добровольных народных дружин. Например, в Ленинграде в сентябре 1959 г. было уже 35 тыс. дружинников, а начале 1960 г. - 65
-5
тыс. К середине десятилетия их было уже 190 тыс. человек . Аналогичная картина наблюдалась и в провинции. К началу 1968 г. в Пензенской области было 789 дружин, в которых состояло около 20 тыс. дружинников, в Саратовской области было 2094 дружины численностью более 70 тыс. человек, в Ульяновской области - 1054 дружины, объединившие 26800
4
человек .
В 1970 г. в СССР действовало 100 тыс. народных дружин. В 1972 г. число народных дружинников достигло 7 млн. человек. Только в 1971 г. они задержали более 5 тыс. преступников.
В 1974 г. была проведена первая существенная реформа системы добровольных народных дружин по охране общественного порядка. За прошедшее с момента их создания время стали очевидны преимущества и
1 Там же.
Постановление Совета министров РСФСР №187 от 14 февраля 1963 г. «О предоставлении дружинникам права бесплатного проезда на городском транспорте при исполнении ими общественных обязанностей // СП РСФСР. 1963. №4. Ст. 21.
3 Лебина Н. «Надо, Федя, надо...» // Родина. 2005. №2. С. 88.
4 Байтин М.И., Гольдман В.С. Байтин М.И., Гольдман В.С. Народные дружины. Саратов, 1969. С. 16.
недостатки в их деятельности, что потребовало конкретизации правового статуса народного дружинника.
Начало преобразованиям положил Указ Президиума Верховного Совета СССР №6007-VIII от 20 мая 1974 г. «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка».1 Повторяя, в целом, ранее изданное Постановление №218 «Об участии трудящихся в охране общественного порядка», Указ расширил обязанности народных дружинников. Помимо охраны общественного порядка и борьбы с хулиганством, спекуляцией, самогоноварением и хищениями, на них возложили обязанности оказывать неотложную помощь лицам, пострадавшим от несчастных случаев или находящихся в беспомощном состоянии. Кроме того, на них возложили новые обязанности. Они были должны были участвовать в спасении людей, имущества и в поддержании общественного порядка при стихийных бедствиях и чрезвычайных ситуациях (пп. «е» п. 4); оказывать помощь пограничным войскам в охране государственной границы (пп. «ж» п. 4), участвовать в мероприятиях по охране и защите природных богатств,
Л
бороться с браконьерами (пп. «з» п. 4) .
Таим образом, помимо помощи сотрудникам милиции и прокуратуры, народные дружинники были обязаны оказывать содействие пограничным войскам КГБ СССР, спасательным формированиям различных министерств и ведомств, охотинспекторам и рыбинспекторам, лесничим и другим должностным лицам. Столь серьёзное расширение перечня должностных лиц, которым обязаны были содействовать члены народных дружин, указывало, с одной стороны, на востребованность их услуг, с другой стороны, свидетельствовало о серьёзных проблемах с законностью в самых разных сферах жизнедеятельности советского государства.
Одновременно с расширением обязанностей, были ограничены полномочия народных дружинников. Если раньше задержанный правонарушитель должен был доставляться в штаб народной дружины без конкретизации времени нахождения в нём, то теперь были введены законодательные ограничения. После задержания и составления протокола о правонарушении, дружинники не имели права удерживать задержанное лицо более часа. Кроме того, дружинники были обязаны сдавать в милицию изъятые в ходе задержания орудия совершения правонарушения (пп. «г» п. 6).
Аналогичные ограничения были ведены и на свободу вхождения народных дружинников в общественные места. Если согласно Постановлению №435 от 30 марта 1960 г. народные дружинники имели право входить в клубы, на стадионы, в кинотеатры и другие общественные
1 Указ Президиума Верховного Совета СССР №6007-VIII от 20 мая 1974 г. «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка» // Ведомости ВС СССР. 1974. №22. Ст. 326.
2 Там же.
места «в необходимых случаях», то Указ №6007-VIII от 20 мая 1974 г. конкретизировал, что это было необходимо «для преследования скрывающегося нарушителя, пресечения возникших там правонарушений, а также с согласия администрации этих мест» (пп. «д» п. 6)1.
Конкретизация произошла с правом использовать транспортные средства граждан для выполнения обязанностей народных дружинников. Ранее они могли «привлекать автотранспорт для оказания помощи пострадавшим от несчастных случаев и преступлений», при этом не указывалась ведомственная принадлежность автомобилей. Согласно Указу №6007-ШП можно было привлекать лишь транспортные средства, не принадлежащие специальным службам и дипломатическим представительствам2.
Вместе с тем, были расширены права членов ДНД в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Народные дружинники получили право самостоятельно, без участия сотрудников ГАИ, останавливать и проверять документы у водителей автомобилей и тракторов, которые нарушали правила дорожного движения, либо находились в стоянии опьянения за рулём. В этом случае они могли доставить их в ближайший отдел милиции для привлечения к ответственности (пп. «и» п. 6).
Таким образом, налицо была попытка властей конкретизировать права членов добровольных народных дружин по охране общественного порядка. С одно стороны, законодатели ограничили возможный произвол членов народных дружин. С другой, наделили их необходимыми правами, поскольку от этого зависела эффективность выполнения выполняемых обязанностей.
Одновременно с изданием Указа Верховного Совета, было издано совместное Постановление Совета Министров СССР и ЦК КПСС №379 от 20 мая 1974 г. «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка» (с «Примерным положением о Добровольных народных дружинах по охране общественного порядка»). Оно констатировало ряд нарушений в работе народных дружин. Прежде всего - нарушение принципа добровольности при комплектовании народных дружин, что приводило к халатности и пассивность при исполнении обязанностей. Другим недостатком было слабое использование дружинников для борьбы с хулиганством, пьянством, хищениями социалистической собственности. В связи с этим, ЦК КПСС и Совет министров СССР обязали партийные органы устранить имеющиеся недостатки и принять целый ряд мер по улучшению деятельности народных дружин:
1 Указ Президиума Верховного Совета СССР №6007^Ш от 20 мая 1974 г. «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка» // Ведомости ВС СССР. 1974. №22. Ст. 326.
2 Там же.
- Шире использовать народные дружины для охраны правопорядка и в борьбе с негативными общественными явлениями;
- Укрепить дисциплину в ДНД;
- Направить в народные дружины наиболее опытных и авторитетных людей из депутатов местных Советов, профсоюзов и комсомольских организаций;
- Обеспечить взаимодействии народных дружин с товарищескими судами и другими общественными организациями1.
Постановление требовало от партийных и советских органов усилить контроль за деятельностью народных дружин. Местным исполнительным комитетам Советов депутатов трудящихся было рекомендовано выделить для этого отдельное должностное лицо, освобождённое от иных должностных обязанностей (п. 3). МВД СССР было обязано принять меры по укреплению взаимосвязи с членами ДНД и так же выделить работников, которые должны были с ними взаимодействовать (п. 6)2.
Чтобы привлечь в ряды народных дружин как можно более широкий круг лиц, партийным и советским органам было рекомендовало шире использовать меры морального и материального поощрения, предоставлять наиболее отличившимся льготы на получения жилья, путёвок на отдых в санаториях и домах отдыха, применять иные льготы. Тех дружинников, кто совершил героические поступки при исполнении общественного долга, представлять к государственным наградам -орденам и медалям СССР (пп. «а» п. 8). Средствам массовой информации и киностудиям указывалось на необходимость активного освещения деятельности народных дружин в газетах, журналах и фильмах (пп. «б» п. 8).
ЦК КПСС и Совет министров СССР обязали местные органы власти выделять для штабов народных дружин помещения, оснащённые средствами связи и документацией, снабжать их транспортом, по мере необходимости. Им предоставлялось во временное пользование радиостанции, мегафоны и другие технические средства для охраны правопорядка (п. 9).
«Примерное положение о Добровольных народных дружинах по охране общественного порядка» 1974 г. установило новые требования к составу народной дружины. Если ранее для создания штаба требовалось собрать не менее 100 дружинников, то теперь было достаточно и 50 человек. Они могли выбрать себе командира, который входил в состав городского и ли районного штаба народных дружин (п. 17 Положения). В свою очередь, начальник штаба районного, городского, сельского или
1 Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР №379 от 20 мая 1974 г. «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка» // СП СССР. 1974. №12. Ст. 67.
2 Там же.
поселкового штаба утверждался исполнительным комитетом местного Совета1.
«Примерное положение» впервые чётко зафиксировало виды поощрений и взыскания для членов ДНД. К мерам поощрения относились:
- объявления благодарности;
- награждения Почетной грамотой;
- занесения в Книгу почета;
- занесения на Доску почета;
- выдачи подарка или денежной премии;
- награждения нагрудным знаком «Отличный дружинник»;
- предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска сроком до трех дней;
- предоставления преимущественного права на получение жилой площади;
- предоставления льготной путевки в санаторий или дом отдыха.
Л
- представление к государственным наградам (п. 31) .
В то же время были введены формы взысканий:
- предупреждение;
- выговор;
- строгий выговор;
-5
- исключение из дружины (п. 34) .
Как показала практика, принятые в 1974 г. нормативные правовые акты самым благоприятным образом воздействовали на деятельность добровольных народных дружин. Фактически, они превратились, наряду с милицией и внутренними войсками, в орган, который можно сравнить со вспомогательной полицией (милицией). Такие формирования существовали не только в СССР, но и США и ряде европейских государств. Учитывая потребности в охране общественного порядка, реформа народных дружин 1974 г. была вполне понятна и предсказуема.
Немаловажным этапом в развитии народных дружин было создание системы общественных пунктов охраны порядка, которые были созданы Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1980 г.4 По задумке законодателей, общественные пункты охраны порядка должны были объединять усилия различных общественных правоохранительных организаций - добровольных народных дружин, товарищеских судов, домовых (уличных, сельских) комитетов, общественных инспекций по делам несовершеннолетних и др. (п. 1). При этом общественные
1 Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР №379 от 20 мая 1974 г. «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка» // СП СССР. 1974. №12. Ст. 67.
2 Там же.
3 Там же.
4 Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 июня 1980 г. «Об утверждении Положения об общественных пунктах охраны порядка в РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1980. №27. Ст. 772.
объединения сохраняли свою организационную самостоятельности и действовали в пределах своей компетенции (п. 3).
Общественные пункты охраны порядка создавались при поддержке государственных органов и оказывали содействие участковым инспекторам милиции и другим должностным лицам (п. 3). Кроме того, милиция обеспечивала пункты охраны порядка учебно-методическими материалами и информацией о состоянии общественного порядка на подконтрольной территории (п. 5). Материально-техническое оснащение пунктов (помещениями, мебелью, телефонной связью, инвентарём и наглядными пособиями) возлагалось на местные Совета народных депутатов (п. 11).
Общественные пункты охраны порядка создавались и ликвидировались по решению местных исполкомов Советов (п. 6) в пределах жилищно-коммунальных контор или домоуправлений, а на селе -в пределах сельсоветов (п. 7). Для управления пунктом создавался Совет общественного пункта (п. 8-9). Именно Совет общественного пункта охраны порядка отвечал за координацию деятельности всех общественных объединений правоохранительной направленности существующих на подконтрольной территории и взаимодействие с органами внутренних дел и другими правоохранительными органами. В ведении Совета находились вопросы правового просвещения, охраны общественного порядка и работа с несовершеннолетними и социально неблагополучными лицами (п. 9)1.
Таким образом, общественные пункты охраны порядка во многом дублировали опорные пункты и отделы милиции. Тем самым, фактически, была завершена работа по созданию вспомогательной милиции, роль которой выполняли общественные объединения правоохранительной направленности. Благодаря созданию централизованных общественных пунктов охраны порядка, они могли более эффективно выполнять свои задачи и координировать свои усилия по поддержанию правопорядка на подконтрольной территории.
Впоследствии был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР №4087-Х от 5 марта 1981 г., который усилил взаимодействие органов милиции и народных дружин. В частности, он внёс изменения в ч. 2 ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 года «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью». Новые изменения обязывали органы внутренних дел решать задачи «... в тесном взаимодействии ... с добровольными народными дружинами и другими органами общественной самодеятельности трудящихся, участвующих в охране общественного порядка». Кроме того, было внесено изменение в ч. 1 ст. 4. В новой редакции указывалось, что милиция должна была
1 Там же.
комплектоваться «как правило, из числа лиц, направляемых трудовыми коллективами, а также рекомендуемых общественными организациями»1.
Таким образом, повышалась значимость общественных объединений правоохранительной направленности, и прямо указывалось на взаимосвязь общественной деятельности с возможностью поступления на работу в органы внутренних дел. Для многих трудящихся народные дружины и другие общественные объединения становились трамплином для дальнейшей карьеры в милиции, что позволило усилить ДНД мотивированными комсомольцами и учащейся молодежью.
В дальнейшем работа добровольных народных дружин шла по нарастающей. Численность ДНД неуклонно возрастала, достигнув своего исторического максимума в середине 1980-х гг. В 1984 г. в СССР числилось 282 тыс. народных дружин (в составе которых действовало 40 тыс. комсомольских оперативных отрядов), 50 тыс. пунктов охраны общественного порядка и 13 млн. дружинников. Ежедневно в патрулирование выходило до 400 тыс. человек. Появились специализированные народные дружины по работе на транспорте, группы регулирования дорожного движения, борьбы с хищениями социалистической собственности, по работе с несовершеннолетними.
Однако, уже к концу 1980-х гг. стали очевидны недостатки в работе добровольных народных дружин. Увеличение численности народных дружинников привело к потере контроля над их деятельностью и формализмом при выполнении возложенных обязанностей. Особенно это касалось лиц, которые встали в народные дружины лишь для получения дополнительных льгот в виде оплачиваемых дней к основному отпуску. Такая льгота была одной из наиболее привлекательных для значительной части трудящихся, что позволяло их привлекать к охране общественного порядка. Однако, учитывая численность народных дружинников в конце 1980-х гг., для народного хозяйства это приносило значительные убытки. Как результат, 12 марта 1987 г. было издано Постановление Совета министров СССР №333, которое отменило предоставление народным дружинникам такой льготы как дополнительные дни к отпуску2. Соответствующие изменения были внесены в трудовое законодательство СССР. Данная мера, в значительной мере, снизила заинтересованность трудящихся к участию в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности.
Чтобы ликвидировать недостатки в работе народных дружин и других общественных объединений правоохранительной направленности, Совет
1 Указ Президиума Верховного совета СССР №4087-Х от 05 марта 1981 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР об охране общественного порядка» // Ведомости ВС СССР. 1981. №10. Ст. 232.
2 Постановление Совета министров СССР №333 от 12 марта 1987 г. «Об отмене дополнительных отпусков, предоставляемых за выполнение отдельных общественных обязанностей» // СП СССР. 1987. №21. Ст. 80.
132
министров РСФСР 2 апреля 1987 г. издал Постановление №121 «О недостатках в практике поощрения за выполнение общественных обязанностей». Оно закрепило ранее принятое решение Совета Министров СССР на республиканском уровне. Однако, в постановлении так же указывалось, что местным органам власти необходимо принять срочные меры по улучшению работы народных дружин и укреплении дисциплины в них. В то же время никаких дополнительных мер, кроме пополнения численности народных дружин «политически зрелыми» рабочими, колхозниками, служащими, представителями интеллигенции и студентами и широкого освещения их деятельности, не предусматривалось1.
В условиях начавшегося периода Перестройки и провозглашения либерализации политического режима и экономической деятельности, принятых мер было явно недостаточно для поддержания интереса к участию граждан в охране общественного порядка. Начался период кризиса деятельности народных дружин. С развалом Советского Союза стало очевидно, что центробежные тенденции в системе народных дружин неизбежны. Ввиду ликвидации в 1991-1993 гг. Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов, народные дружины лишились возможности поддерживать материально-техническую базу своей деятельности, а приватизация промышленности привела к ликвидации подавляющего большинства ДНД на предприятиях. Таким образом, подавляющее большинство советских Добровольных народных дружин было ликвидировано вместе с развалом СССР по естественным социально-экономическим причинам.
Анализируя советский опыт привлечения граждан к охране общественного порядка, следует признать его положительным. В СССР смогли привлечь к данной работе миллионы граждан, что повышало их сознательность и давало положительный результат в виде снижения числа преступлений и правонарушений. Лишь изменение социально-экономической и политической ситуации в стране не позволило добровольным народным дружинам продолжать свою деятельность в прежних масштабах и на прежних правовых основах.
Библиографический список
1. Байтин М.И., Гольдман В.С. Народные дружины. Саратов: Приволжское книжное издательство, 1969. - 208 с.
2. Лебина Н. «Надо, Федя, надо.» // Родина. 2005. №2. С. 88-93.
1 Постановление Совета министров РСФСР №121 от 2 апреля 1987 г. «О недостатках в практике поощрения за выполнение общественных обязанностей» // СП РСФСР. 1987. №6. Ст. 42.
