CC BY
43
УДК 349.4
DOI 10.23672/j4019-6872-4590-m
Шухов Федор Гелиевич
кандидат юридических наук, старший преподаватель, Петербургский государственный университет путей сообщения Императора Александра I fedor.ru@bk.ru
Усикова Ева Александровна
студентка,
Петербургский государственный университет путей сообщения Императора Александра I usikovaeva@yandex.ru
Fedor G. Shukhov
Candidate of Legal Sciences, Senior Lecturer, Petersburg State University of Railways Emperor Alexander I fedor.ru@bk.ru
Eva A. Usikova
Student,
Petersburg State University of Railways Emperor Alexander I usikovaeva@yandex.ru
Правовой статус болот:
пробелы в законодательстве и проблемы для экологии
The legal status of swamps:
gaps in legislation and problems for the environment
Аннотация. Россия является самой заболоченной страной мира - на ее долю приходится около 70 % болот, которые занимают 12 % территории нашей страны. Однако российское законодательство содержит серьезные пробелы в отношении правого статуса болот, размыты категории отнесения болот к юрисдикции специальных отраслей права. В статье обобщены основные правовые проблемы, которые ведут к проблемам экологическим. Авторами предложены меры по совершенствованию современного законодательства и возврата болот в правовое поле.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, болота, земельное право, экосистема, водные объекты, лесной фонд, категории земель, заболоченная местность.
Annotation. Russia is the swampiest country in the world - it accounts for about 70 % of the swamps, which occupy 12 % of the territory of our country. However, Russian legislation contains serious gaps regarding the legal status of swamps, the categories of attribution of swamp to the jurisdiction of special branches of law are blurred. The article summarizes the main legal problems that lead to environmental problems. The authors propose measures to improve modern legislation and return of swamps to the legal field.
Keywords: environmental protection, swamps, land law, ecosystem, water bodies, forest fund, land categories, wetlands.
Пооткрытым данным Всемирного центра природоохранного мониторинга ЮНЕП (ЫЫЕР -программа ООН по окружающей среде), площадь водно-болотных угодий составляет около 570 млн га (5,7 миллионов кв. км) - примерно 6 % поверхности суши Земли [1].
В настоящее время в мире потеряна большая часть водно-болотных территорий. Это привело к исчезновению более 20 % из 10 000 известных видов пресноводных животных. Водные ресурсы более не возобновляются в прежнем объеме из-за тяжелой экологической ситуации по всему миру, вследствие чего, водные ресурсы фактически стали преобразовываться в невозобновляемые ресурсы. На международном уровне основным механизмом охраны водно-болотных угодий является Рамсарская конвенция, принятая в 1971 году [2].
Площадь земель под болотами в России - 154 млн. га, что составляет 10 % от всех
несельскохозяйственных угодий [3]. Площадь, например, Ленинградской области составляет 94667,7 кв. км, из которых 53300 кв. км (56 %) занимает водораздел Невы (включая все Ладожское озеро). На водоразделе озер Невы и Ладоги важнейшими реками являются реки Свирь, Ву-окса, Паша, Тихвинка, Оять, Сясь, Тосна, Ижора и Волхов. Почти пятая часть территории (около 17 %) представлена болотами. Более половины общей площади торфяных болот составляют крупные массивы торфяных болотников площадью более 1000 га. Наибольшее количество торфяников находится в бассейнах рек Волхов, Свирь и Вуокса [4].
Таким образом, болотные экосистемы занимают внушительную площадь, как в России, так и в отдельных регионах. Торфяники, неотъемлемые спутники большинства болот и ценный ресурс, в процессе развития формируют свою рельефную и типовую растительность, что определяет характер окружающей среды.
Несмотря на их важную роль в регулировании глобального климата, необходимость сохранения водно-болотных угодий по-прежнему недооценивается. Около 35 % водно-болотных угодий мира было потеряно в период с 1970 по 2015 год, и с 2000 года темпы утраты растут каждый год.
Этому способствуют и пробелы в национальном законодательстве. Так, в России болота отнесены к поверхностным водным объектам (ст. 5 Водного кодекса РФ), нелесным землям лесного фонда (ст. 6.1 Лесного кодекса РФ). В Земельном кодексе болота отдельно не упоминаются, впрочем, в Лесном кодексе также более не содержится упоминаний о нелесных землях. Таким образом, на болота распространяются нормы как водного, так и земельного и лесного законодательств, но в ограниченных случаях - если эти земли предназначены для ведения лесного хозяйства. Болота, входящие в состав других категорий земель, не имеют определенного правового регулирования. Более того, в случаях произрастания на болотах очень густого леса, невозможно с точностью определить, считается ли этот участок пригодным для ведения лесного хозяйства, либо является лесным участком. Таким образом, говорить о разграничении юрисдикции земельного и лесного законодательств в отношении болот, невозможно [5].
Кроме того, торф обладает свойствами полезных ископаемых, которые относятся к ведению горного права, а также болота населены фауной, которая регулируется законодательством о животном мире.
Правовое определение болот также требует дополнительного пояснения. Наиболее полное их определение содержится в Приказе Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 06 февраля 2008 г. № 31 «Об утверждении лесоустроительной инструкции» [6]. Согласно приказу, болото - лесной участок с поверхностным слоем торфа глубиной не менее 30 сантиметров в неосушенных местах и 20 сантиметров - в осушенных местах при отсутствии на них древесной растительности или при наличии ее с полнотой 0,3 и менее для молодняков и 0,2 и менее для других возрастных групп. Такое определение имеет ряд недостатков:
- во-первых, оно включает только лесные участки (что целесообразно относительно тематики приказа, но недостаточно для других целей);
- во-вторых, не охватывает болот без торфа;
- в-третьих, на болотах может не быть именно древесной растительности, при этом их населяет определенная фауна, на них произрастают кустарники и трава.
Согласно ст. 13 Земельного Кодекса Российской Федерации, в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия:
1) по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
2) по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числею, радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;
3) по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению мелиоративных защитных лесных насаждений, сохранению достигнутого уровня мелиорации [7].
Водный кодекс определяет ряд мер по защите болот от загрязнения (ст. 57) и даже указывает на необходимость повторного орошения территории после окончания добычи торфа. Однако земельное право не определяет правовой статус территории, на которой находится болото, в том числе, ее коммерческую вместимость. Эта неопределенность создает значительные проблемы в судебной практике, особенно связанной со строительством.
Так, согласно ст. 5 Водного кодекса, береговая линия считается границей любого водоема. Она определяется в зависимости от масштаба:
- для моря - по постоянному уровню воды или по линии максимального отлива, если уровень воды периодически меняется;
- для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;
- для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды;
- для болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине.
Таким образом, подход к определению границ болот существенно отличается в земельном и водном законодательстве.
Согласно Земельному кодексу (п. 13-14 ст. 105), применительно к водным объектам эти типы территорий могут быть созданы с особыми условиями использования территорий, такими как водоохранная зона и прибрежная защитная полоса.
В водоохранной зоне, граничащей с берегом водоема, действует особый режим хозяйственной и иной деятельности по охране водного объекта. На такой территории деятельность человека не должна приводить к засорению, загрязнению, заиливанию водоема, истощению его воды, сохранению среды обитания растительных и животных объектов. Но, все же, бывают случаи, когда застройщики не обращают внимание на зоны, строительство в которых является не разрешенным.
В качестве примера строительства на заболоченной местности можно рассмотреть строительство
инновационного научно-образователь-ного центра ИТМО Хайпарк в Пушкинском районе Санкт-Петербурга [8].
Проект реализуется при поддержке федеральной и муниципальной власти. Для строительства было выделено 112,7 га земли [9]. Часть из них была передана застройщиком города-спутника Южный, владеющим там же землей, непригодной для строительства, на которой, тем не менее, строительство планировалось.
Общественность бьет тревогу и уже несколько лет борется против застройки северо-восточной части будущего города-спутника: здесь находится Кондакопшинское болото, из которого подпитыва-ются реки Славянка и Кузьминка.
Инвесторы города-спутника «Южный» подкрепляют план застройки тем, что данного болота нет в реестре водных объектов Петербурга, и они правы. В этом реестре нет ни одного болота - эта серьезная ошибка, допущена администрацией города [10]. Но, изучив Водный кодекс, можно убедиться в том, что болото, неоспоримо, является водным объектом. Болото площадью 2,46 квадратных километра и запасами торфа 3,6 миллиона кубометров в ближайшее время может войти в реестр водных объектов, а значит, их освоение будет запрещено.
Изучив сложившуюся ситуацию, Невско-Ладож-ское бассейновое водное управление (является частью Федерального агентства водных ресурсов) подтвердило, что Кондакопшинское болото является болотом верхового типа (значит, оно питается атмосферными осадками), болото обеспечивает питание рек, других мелких водотоков, а также, считается водопроводящей системой Государственного музея-заповедника «Царское село» (что, однако, опровергается другими проведенными экспертизами [11]). Это болото является неотъемлемой частью экосистемы города Пушкин. Городское управление инициирует введение объекта в водный регистр, и в ближайшее время Государственный гидрологический институт проведет там обследование. При этом ведомство подчеркивает, что факт отсутствия болота в реестре водных объектов города не изменяет обязанностей хозяйствующих субъектов по отношению к нему.
Городской суд рассматривает обращение жителей Пушкинского района об отмене поправок в Генплан, разрешающих застройку Кондакопшин-ского болота. Поправки одобрены парламентом и
Литература:
1. Annual Review UNEP. URL : https://annualrevi ew.unep-wcmc.org
2. Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц. URL : https://www.un.org/ru/documents/dec l_conv/ conventions/waterfowl.shtml
подписаны губернатором в конце 2013 года. По словам губернатора, активисты предоставили в суд еще одно доказательство, подтверждающее существование болота - письмо прежнего председателя Комиссии по урбанизму и архитектуре. В письме говорится, что Кондакопшинский лес не может быть включен в заповедник, так как его границы практически полностью пересекаются с одноименным болотом [12].
Однако в 2014 году Верховный суд постановил, что объект, именуемый «Кондакопшинское болото», не признан в установленном порядке водным объектом и не внесен в государственный водный реестр, поэтому болотом не является, а, следовательно, может быть использован по решению владельца [13].
В январе 2020 года комиссия по генеральному плану отнесла болото к категории рекреационно-природных территорий. Несколько участков, составляющих болотную территорию, будут отнесены к категории Р-2, в которую войдут зеленые насаждения общего пользования и леса. Не сложно сделать вывод о том, что строительство н а да н н ой местности запрещено (исключение составят небольшие участки под спортивные объекты и дорогу). По словам представителя застройщика, на настоящий момент рассматривается вариант создания на этой территории экологического парка, наподобие «Сестрорецкого болота», который является самой большой особо охраняемой природной территорией Санкт-Петербурга либо охраняемой природной зоны [14].
Таким образом, только благодаря действиям общественности в рамки правового поля, удалось вернуть неучтенный водный объект, а также сохранить экосреду. Кроме того, вызывают определенные вопросы позиции судов, которые ни по одному из указанных во множественных законодательных актах признаках болот (пусть и несовершенных) не посчитали возможным отнести фактическое болото к юридической категории болот.
Очевидны пробелы в законодательстве, касающиеся болот и земель под ними. Выходом из данной ситуации может являться внесение всех болот на прилегающих территориях в категорию зон с особыми условиями использования территорий. При этом решение о возможности для разработки этих земель должны приниматься только при анализе информации о целях осушения, рельефе, гидрологических условиях осушаемой территории и, прежде всего, об условиях подпитки болота.
Literature:
1. Annual Review UNEP. URL : https://annualrevi ew.unep-wcmc.org/
2. The Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat. URL : https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/con-ventions/waterfowl.shtml
3. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2020 году». URL : https://www.mnr.gov.ru/ docs/gosudarstvennye_doklady/gosudarstven-nyy_doklad_o_sostoyanii_i_ob_okhrane_okruzhay-ushchey_sredy_rossiyskoy_federatsii_v_2020
4. Правительство Ленинградской области. О Регионе. URL : https://lenobl.ru/ru/o-regione
5. Корнев А.А. Правовые проблемы отнесения болот к землям лесного фонда / А.А. Корнев // Актуальные проблемы лесного комплекса. 2011. № 30. URL : https://cyberleninka.ru/article/n/pravo vye-problemy-otneseniya-bolot-k-zemlyam-lesnogo-fonda (дата обращения 12.01.2022).
6. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 6 февраля 2008 г. № 31 «Об утверждении лесоустроительной инструкции» // СПС «Гарант».
7. Земельный кодекс Российской Федерации // СПС «Гарант».
8. Итмо Хайпарк. URL : https://hp.itmo.ru
9. Утверждена проектная документация для строительства научно-образовательного центра ИТМО Хайпарк. URL : https://www.gov.spb.ru/ press/governor/218415
10. Водные объекты Санкт-Петербурга. URL : http://78.140.192.246/wospb1
11. Кондакопшино: пиар на болоте. URL : https:// urbanlook.ru/kondakopshino-piar-na-bolote
12. Застройка болота городом-спутником «Южный» высушит парки Пушкина и Павловска. URL : https://gazeta.spb.ru/1583101-0
13. Определение Верховного Суда РФ от 24 ноября 2014 года № 78-АПГ14-32. URL : http:// www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=698774
14. «ИТМО Хайпарк» и город-спутник Южный объединит тематический парк. URL : https:// spbd nevnik.ru/news/2020-08-27/itmo-xaypark-i-gorod-sp utnik-yuzhnyy-obedinit-tematicheskiy-park
3. State Report «On the State and environmental protection of the Russian Federation in 2020». URL : https://www.mnr.gov.ru/docs/gosudarstvennye_dok lady/gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ob_ okhrane_okruzhayushchey_sredy_rossiyskoy_fed-eratsii_v_2020
4. The Government of the Leningrad region. About the Region. URL : https://lenobl.ru/ru/o-regione
5. Kornev A.A. Legal problems of attribution of swamps to the lands of the forest fund / A.A. Kornev // Actual problems of the forest complex. 2011. № 30. URL : https://cyberleninka.ru/article/n/pravovye-prob lemy-otneseniya-bolot-k-zemlyam-lesnogo-fonda (date of appeal 12.01.2022).
6. Order of the Ministry of Natural Resources of the Russian Federation № 31 dated February 06, 2008 «On approval of forest management instructions» // SPS «Garant».
7. Land Code of the Russian Federation // SPS «Garant».
8. ITMO Highpark. URL : https://hp.itmo.ru
9. The project documentation for the construction of the ITMO Highpark Scientific and Educational Center has been approved. URL https://www.gov. spb.ru/press/governor/218415
10. Water objects of St. Petersburg. URL : http://78.140.192.246/wospb1
11. Kondakopshino: PR in the swamp. URL : https://urbanlook.ru/kondakopshino-piar-na-bolote
12. The construction of the swamp by the satellite city «Yuzhny» will dry up the parks of Pushkin and Pav-lovsk. URL : https://gazeta.spb.ru/1583101-0
13. Ruling of the Supreme Court of the Russian Federation № 78-APG14-32 dated November 24, 2014. URL : http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=69 8774
14. ITMO Highpark and the satellite city of Yuzhny will unite a theme park. URL : https://spbdnev nik.ru/news/2020-08-27/itmo-xaypark-i-gorod-sput-nik-yuzhnyy-obedinit-tematicheskiy-park
