CC BY
350
МЕТОДОЛОГИЯ И ТЕОРИЯ ПРАВА
Н. А. Придворов* Г С. Брыксина**
правовой режим органа государственной власти (теоретико-правовой аспект)
В условиях проводимой в нашей стране административно-правовой реформы особое значение приобретают вопросы эффективной организации и функционирования всей системы органов государственной власти, которое невозможно без формирования в публично-правовой сфере общих принципов, концентрирующих в себе своеобразие государственных органов как специальных субъектов права.
Носителем своеобразия любого субъекта права традиционно считается его правовой статус, в котором концентрируются все его существенные характеристики: правосубъектность, права и обязанности, гарантии их реализации, ответственность и т. д. Однако положение органа государственной власти существенно отличается от положения любого индивидуального субъекта права (применительно к которому доктриной права разработана концепция правового статуса) и поэтому требует качественно иной, чем правовой статус, юридической конструкции своего закрепления и регулирования. Так, для любого государственного органа обязательна ориентация на детальную регламентацию государством основных направлений, характеристик его деятельности путем указания
* Доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Института права Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина.
** Кандидат юридических наук, ст. преподаватель кафедры правовых дисциплин филиала Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина в г. Тамбове.
на границы, объекты, типы и способы правового регулирования, не являющиеся компонентами правового статуса, но входящие в категорию «правовой режим».
Термин «правовой режим» все активнее используется в научной литературе, все более прочно утверждается в качестве одной из важнейших категорий в теории права и государства и отраслевых науках. Данное понятие весьма богато по содержанию и употребляется в различных смыслах и контекстах, в то же время общим является то, что оно олицетворяет функциональную характеристику права - определенный порядок правового регулирования, воплощаемый в комплексе правовых средств, с помощью которых достигаются цели правового регулирования, в частности, юридическая регламентация прав и обязанностей субъектов права.
Обращение в юридической литературе к проблематике правовых режимов совпало по времени с началом периода правового реформирования на рубеже 90-х гг. XX века, в основе которого был заявлен переход к новому качеству правового регулирования. Первоначально речь шла о поиске специальных механизмов, способных в рамках законодательного (в противовес подзаконному, ведомственному) регулирования обеспечить решение насущных проблем, стабилизировать социально-экономические процессы, ограничить влияние негативных факторов как субъективного, так и объективного характера. Именно в данный момент в качестве специально организованного механизма, способного к самостоятельному решению поставленных перед ним задач, отличающегося стабильностью и в то же время динамичностью, возможностью своевременно реагировать на отклонения в социальной ситуации и предотвращать сбои в правовом регулировании, был предложен правовой режим.
Между тем в теории права сложилась парадоксальная, на наш взгляд, ситуация. С одной стороны, правой режим - многозначное, межотраслевое и междисциплинарное понятие, правомерно используемое в различных областях научного знания, которое прочно вошло в юридическую терминологию и общественно-политический лексикон для обозначения различных правовых состояний в ряде отраслей права (административном, земельном, экологическом и др.). С другой стороны, оно остается одним из наименее изученных и наиболее сложных в правоведении, представляя обширное поле для научных дискуссий об универсальном понятии, сущности, предназначении и характере правовых режимов.
Рассматриваемый нами правовой феномен подвергался более или
менее глубокому анализу уже давно, однако предельно четкого представления о категории «правовой режим» так и не было получено. Условно можно выделить три причины подобной ситуации. Во-первых, в юридической литературе отсутствует единство мнений в отношении общетеоретической сущности правовых режимов. Во-вторых, данная категория сравнительно недавно стала широко использоваться в различных отраслях права за пределами рамок административного управления и ведомственного нормотворчества, и, как следствие, в-третьих, термин «правовой режим» относительно свободно и часто неоправданно используется законодателем в различных нормативно-правовых актах.1 В итоге, несмотря на многообразие значений категории «правовой режим» в юридической литературе она недооценена и, в основном, используется в различных отраслях права применительно к характеристике объектов правового регулирования. В целях унификации представлений о сущности правового режима необходимо сначала обратиться к первоначальному смыслу слова «режим», что дает возможность вывести логичное определение термина и позволяет оценить обоснованность его использования законодателем. В переводе с французского regime (от лат. regimen «правление») означает:
1) государственный строй, совокупность средств, методов и способов осуществления власти;2
2) строго установленный распорядок жизни (труда, отдыха и т. д.);
3) систему обязательных норм, правил, требований, принципов, установленных для определенного вида деятельности;
4) определенное состояние, положение, статус субъекта или объекта.3
Относительно определения правового режима существует несколько основных точек зрения. Согласно первой из них, правовой режим определяется как «социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств».4 Недостатками данного подхода следует признать использование слова «режим» в качестве определяющего, и некоторую нечеткость в самом определении. Однако в данном определении содержится важное
1 См.: Родионов О. С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством. Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 17 - 20.
2 Данная характеристика относится к государственным и политическим режимам.
3 См.: Micro Robert. Dictionnaire de franjais primordial. Paris, 1987. P. 914.
4Исаков В. Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории государства и права / Под ред. С. С. Алексеева. М., 1987. С. 258 - 259.
упоминание о структурных элементах правового режима: нормах права и других «юридических средствах», которое позволяет сразу же отграничить правовой режим от ряда других общетеоретических категорий, сводимых лишь к совокупности правовых норм. Тем самым правовой режим выступает особой юридической категорией, специфическим средством правового регулирования, объединяющим в себе правовой инструментарий в комплексе.
Приведенное выше определение правового режима как совокупности юридических средств справедливо и для «режима правового регулирования» (термин С. С. Алексеева), под которым автор понимает «особую систему регулятивного воздействия, характеризующуюся специфическими способами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов реализации, а также действием единых принципов, общих положений».5 В данном случае наблюдается более глубокий анализ проблемы, что проявляется, прежде всего, в обращении не только к структуре правового режима, но и к особенностям его характера: «каждый правовой режим есть именно “режим”, и его понятие несет в себе основные оттенки этого слова ...степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности».6 С. С. Алексеев предлагает также еще одну характеристику правовых режимов, воспринятую другими учеными как традицию, основу которого составляет восприятие правого режима в качестве «порядка регулирования, выраженного в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования».7 Данная характеристика составляет сущность второго подхода к определению понятия правовой режим. Среди достоинств данного определения - использование подходящего определяющего термина «порядок», а также - углубление в суть явления, подчеркнуто сочетание в режиме императивного и диспозитивного методов как основных средств воздействия на субъектов права. Однако из поля зрения ученого выходит такая существенная черта правового режима как степень его благоприятности или неблагоприятности для субъектов права.
5 Алексеев С. С. Общая теория права: в 2-х т. М., 1981. Т. 2. С. 245.
6 Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 23.
7 Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
С. 185.
В рамках третьего направления под правовым режимом понимается результат регулирующего воздействия на общественные отношения систем (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений.8 Безусловно, и в этом можно согласиться с Л. А. Морозовой, правовой режим выступает результатом правотворческой деятельности, но можно ли назвать его закреплением уже существующих связей? Попробуем ответить на этот вопрос. Являясь воплощением нормативности права, правовой режим вводится для обеспечения главного социального назначения права - регулирования общественных отношений. Регулятивная функция права реализуется через свои разновидности - регулятивную динамическую и регулятивную статическую. В основе первой - правовые нормы, направленные на обслуживание юридическими средствами тех или иных социальных процессов, вторая - реализует ту часть социального назначения права, которая заключается в закреплении средствами права определенных статусов в обществе, обеспечении стабильности социально-правовых ценностей. Следовательно, правовой режим должен интегрировать в себе, как минимум, две крупные подсистемы:
1. Систему регулятивного воздействия - комплекс юридических средств, соподчиненных в рамках правовой отрасли с соответствующим методом правового регулирования, - так называемый динамический аспект;
2. Результат регулирующего воздействия - достигнутый уровень урегулированности общественных отношений, который проявляется в определенном положении субъектов (объектов) права, - так называемый статический аспект.9
В этой связи правовой режим, безусловно, нуждается в более широкой, чем предложенная Л. А. Морозовой, трактовке, в соответствии с которой он «призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта»,10 а не стать им. Правовой режим есть своего рода «укрупненный
8 См.: Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 123.
9 См.: Придворов Н. А., Брыксина Г С. Правовой режим органа государственной власти: вопросы теории и практики. Тамбов, 2006. С. 13 - 14; Брыксина Г. С. Теоретические аспекты понятия и структуры правового режима государственного органа // Вестник Тамбовского государственного университета. 2003. Вып. 2 (30). С. 19 - 20.
10 МатузовН. И., МалькоА. В. Правовые режимы: понятие и виды // Право и политика: современные проблемы соотношения и развития. Воронеж, 1996. С. 14.
блок» в общем арсенале правового инструментария, и с этой точки зрения эффективное использование правовых средств при решении тех или иных социальных задач состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно отработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений.11
Следующий этап в разработке понятия «правовой режим» состоял в том, что на основе синтеза ранее рассмотренных точек зрения, с учетом положительных и отрицательных моментов было выработано следующее определение правового режима, ориентированное на функциональную его характеристику: «правовой режим есть особый порядок регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права».12
Необходимо также упомянуть и о разработках в данной сфере других ученых, не вписывающихся ни в один из рассмотренных подходов, но имеющих значение для разработки комплексного понятия «правовой режим». Несколько вразрез с ранее представленными концепциями выступают определения правового режима как «совокупности институтов права»,13 «совокупности правовых норм»,14 совокупности методов и способов регулирования и др. Так, по мнению Д. Н. Бахраха, под правовым режимом следует понимать «систему закрепленных юридическими нормами правил осуществления определенных действий» посредством определения целей, принципов, форм деятельности и ее объектов, основных прав и обязанностей субъектов.15 Мнению Д. Н. Бахраха корреспондирует точка зрения Э. Ф. Шамсумовой, согласно которой под правовым режимом понимается «особый порядок законодательного урегулирования деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определенных объектах, включающий в себя установление механизма фактической реализации системы стимулов, нормативов, гарантий, запретов, обязываний,
11 См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. С. 185.
12 Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 4. С. 17 - 18.
13 Правовой режим земель в СССР / Отв. ред. Г. А. Аксенюк, Н. И. Краснов, И. А. Иконицкая. М., 1984. С. 22.
14 Юридический словарь / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1956. С. 326 - 329.
15 Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993. № 2. С. 42 - 43..
ограничений, а также применение мер принуждения и привлечение виновных к ответственности».16 Однако, принимая во внимание ряд моментов (противоречивость в авторских оценках одних и тех же аспектов проблемы, громоздкость основного определения, перегруженность синонимическими конструкциями), следует отметить, что при достаточно обширном анализе различных сторон проблемы авторская позиция Э. Ф. Шамсумовой нуждается в определенной корректировке.
Безусловно, в каждой из вышеперечисленных характеристик правового режима имеется рациональное зерно, в связи с чем можно выделить основные черты, характеризующие объект исследования, и систематизировать их. В результате синтеза основных точек зрения можно констатировать, что правовой режим есть некоторая система «X»,17 совокупность некоторых явлений, призванных обеспечить достижение целей правового регулирования (в том числе беспрепятственную реализацию интересов субъектов права).
Дальнейшее исследование упирается в отсутствие так называемого «определяемого» слова. Нами предлагается использование термина «порядок», так как восприятие правового режима как совокупности норм или институтов права существенно обедняет его содержание, превращает его в статическое явление, отождествляя с более или менее значительной группой правовых норм, закрепленных в нормативно-правовом акте. Напротив, при употреблении слова «порядок» правовой режим превращается в динамическую категорию, в которой можно выделить как его структурные элементы, так и стадии реализации. При этом следует иметь в виду, что речь идет именно об особом порядке правового регулирования, поскольку он вводится в действие по специфическим мотивам, с учетом самобытности социальной ситуации, и неприменим в том же виде в каких-либо других сферах.
Таким образом, мы получили первичную основу для наиболее подходящего определения: правовой режим - это особый порядок правового регулирования, служащий для беспрепятственной реализации основных целей правового регулирования (и в том числе интересов субъектов права). Безусловно, подобная формулировка грешит некоторой бедностью
16 Шамсумова Э. Ф. Правовые режимы (теоретический аспект). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 15.
17 Системность и достаточно сложная структура правовых режимов проистекают из всех рассмотренных концепций, независимо от того, каким содержанием наполняют их авторы понятие правового режима.
содержания, в связи с чем необходимо выделить ряд других характерных признаков правового режима. Исходя из того, что правовой режим представляет собой сложную систему взаимосвязанных элементов, оправданным, с нашей точки зрения, является обращение к системному анализу объекта исследования, который позволит раскрыть природу, сущность, назначение правовых режимов, многообразие и взаимодействие их составляющих и на этой основе выработать более полное, четкое и, надеемся, исчерпывающее понятие правового режима. Применение системного подхода тем более ценно, что «по существу, все государственные и правовые явления можно рассматривать как системы, которые между собой связаны и опять-таки составляют системы».18 В сфере права взаимодействуют организованные структуры, представляющие собой разнопорядковые (нормативные, государственно-правовые, кибернетические и др.) системы, которые можно расчленить на составляющие их взаимосвязанные подсистемы и элементы. Все они, будучи определенным образом организованными и упорядоченными, выполняют соответствующие задачи, реализуют те или иные функции управления, направленные на достижение поставленных целей.
Выработанное нами промежуточное определение правового режима, по сути, совпадает с определением любой социально-правовой системы, предложенным Н. В. Витруком, в котором система - это «совокупность (комплекс) взаимосвязанных и взаимодействующих частей (элементов) целого, функционирование которых ориентировано на достижение поставленной цели».19 Особое внимание следует обратить на внутренние связи между компонентами правового режима, которые имеют преобладающее значение, так как делают объект исследования системой и выявляются поэтому лишь на системном уровне его рассмотрения. В системном подходе они называются системообразующими связями (факторами), благодаря присутствию которых система приобретает свойство целостности - наличие новых интегративных качеств, отсутствующих у отдельных компонентов, но возникающих в результате их взаимодействия в определенной системе.
Приступая к изучению любого системного образования, необходимо выделить составляющие его части, подсистемы и элементы, выявить организацию и взаимодействие этих частей, подсистем и элементов, то
18 Витрук Н. В. Сложные динамические системы в сфере государственно-правовой надстройки // Основы применения кибернетики в правоведении. М., 1977. С. 29.
19 Там же.
есть структурное построение этой системы. Следующим срезом анализа должно стать выявление характера взаимодействия подсистем между собой в ходе функционирования для достижения поставленных целей, что позволит выделить образование правового целого, элементы которого характеризуются такими правовыми качествами и признаками, как единство, целенаправленность, информативность и управляемость.
Суммируя вышесказанное, констатируем, что анализ правового режима как системы правового порядка должен быть направлен на выявление: а) составных элементов системы, их свойств и функций внутри системы; б) связей и отношений элементов системы, т. е. внутренней структуры системы; в) интегративных свойств системы и ее функций; г) зависимости внутренней структуры системы от ее внешних связей и функций; д) закономерностей, в соответствии с которыми функционирует система.20
Изучение внутренних свойств системы правового режима следует проводить с учетом системно-компонентных, системно-структурных, системно-функциональных и системно-интегративных аспектов. Системнокомпонентный аспект дает ответ на вопрос, из каких элементов состоит правовой режим, то есть отражает особенности его компонентного состава. Системно-структурный анализ, в широком смысле этого понятия, касается способа взаимосвязи и взаимодействия образующих его частей. Системнофункциональный и системно-интегративный аспекты позволяют ответить на вопрос о функциях рассматриваемого явления как в интегративном результате функционирования его компонентов, функции которых, в свою очередь, во многом определяются их взаимодействием в рамках системы. Таким образом, наше внимание сосредотачивается на двух ключевых объектах - «структуре» и «функциях» правового режима.
Место и роль структуры в существовании всякой социальной системы определяется тем, что именно она является материальным носителем ее внутренней упорядоченности, обуславливает присущую ей целостность и относительную устойчивость. В этом смысле понятие структуры отражает «статику» системы. Исследование данного статического момента системы обычно называют структурным анализом и предлагают рассматривать его в качестве одного из конкретных, относительно самостоятельных аспектов системного подхода. Следует при этом иметь в виду, что правильное
20 См.: Анализ систем научного знания / Под ред. Я. Ф. Аксина, Т. К. Никольской. Саратов, 1974. С. 14.
понимание и плодотворное использование структурного анализа возможно лишь на основе выявления и дифференциации совокупности образующих систему компонентов (компонентного анализа), качественная природа которых, их связи и взаимодействия влияют не только на структуру, но и другие стороны, свойства и особенности той или иной системы. Структура любого объекта представляет собой «совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе,
то есть сохранение основных свойств при различных внутренних и внешних
21
изменениях».21
Относительно структуры правового режима сложилось три основных подхода:
1. Правовой режим отождествляется с механизмом правового регулирования, в результате чего совпадает и их структура;
2. Правовой режим - это институт права, и его структуру составляет совокупность правовых норм;22
3. Понятие правового режима шире понятия механизма правового регулирования (МПР), поэтому в структуру правового режима помимо элементов МПР входят принципы права, методы правового воздействия и т. д.23
Для того, чтобы определиться в точке зрения, необходимо обратиться к сравнительному анализу правовых режимов и «смежных» общетеоретических категорий:
1. «Правовой режим» и «норма», «институт», «отрасль права» различаются по содержанию и объему. Последние три, будучи элементами содержания права, включаются в текст нормативно-правового акта или целой группы актов. Правовой режим, в свою очередь, тоже устанавливается этими актами, но не охватывается ими полностью лишь путем изложения определенного правила поведения. Правовые нормы, естественно составляют основу правового режима в регулируемой режимом ситуации, однако он не сводится к их совокупности. Институт и отрасль права включают все те же «тематические» родственные правила поведения, правовой режим же, помимо норм права, складывается из правоотношений, юридической ответственности, комплекса юридических фактов и т. д. Правовыми средствами, мотивирующими поведение субъектов, выступают не сами нормы права.,
21 Философский энциклопедический словарь. М., 1995. С. 657.
22 См.: Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 9. С. 85.
23 См.: Теория юридического процесса / Под ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 152 - 156.
а те меры информационно-психологического воздействия, которые в них
24
содержатся... - правовые стимулы и ограничения».24
2. «Правовой режим» и «механизм правового регулирования». Правовой режим есть специфический механизм правового регулирования, направленный на конкретные виды объектов (субъектов), в рамках которого последние действуют. Правовой режим включает в себя несколько правовых блоков, каждый из которых реализуется через МПР. Можно сказать, что правовой режим - это проекция МПР на конкретную социальную ситуацию. Данные категории не совпадают и по содержанию: помимо элементов МПР (норм права, юридических фактов, актов реализации права, правоприменения), составляющих механизм реализации правовых режимов, в его содержание входят субъекты, их правовые статусы, объекты, методы взаимосвязи конкретных видов субъектов с объектами, система гарантий, в том числе юридическая ответственность за нарушение режимных требований. Для правового режима имеют важнейшее значение такие условия, как время, пространство, круг лиц, на которые он распространяется, наполняющиеся конкретным содержанием в соответствии с регулируемыми социальными процессами.25
В результате проведенного сравнительного анализа можно с уверенностью констатировать, что правовой режим является разновидностью правового состояния, не сводимого ни к совокупности юридических норм, ни к механизму правового регулирования. Это именно «укрупненный блок», который соединяет в единую рабочую конструкцию определенный комплекс правовых средств сообразно возникающим целям.26 В то же время следует отметить, что при любом подходе в качестве основного структурного компонента предлагается тот или иной набор юридических средств, к которым относятся явления правовой действительности (в том числе нормы права, нормативные акты, правоотношения, акты реализации прав и исполнения обязанностей, правоприменительные акты, различные санкции, стимулы, ограничения, принципы права, методы правового воздействия и т. д.), призванные обеспечить достижение целей правового регулирования, действуя в единой связке - «цель - средство - результат».27
24 Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. 1998. № 3. С. 134.
25 См.: Матузов Н. И., Малько А. В., Политико-правовые режимы: актуальные аспекты // Общественные науки и современность. 1997. № 1. С. 66.
26 См.: Алексеев С. С. Теория права. С. 243.
27 Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 66.
Главное научное и практическое прикладное значение правовых средств состоит в том, что они характеризуют активно-действенный, функциональный аспект правовых явлений. Как справедливо отмечает С. С. Алексеев, «вопрос правовых средств, не столько вопрос обособления в особое подразделение тех или иных элементов, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе - функционального предназначения, их роли как инструментов оптимального решения социальных задач».28
В общем наборе правовых средств принято различать следующие основные уровни:
1. Уровень основных элементов механизма правового регулирования в целом (юридические нормы, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты);
2. Уровень целостных правовых режимов, направленных на реализацию специальных задач в процессе правового регулирования и состоящих из блока правовых средств, обеспечивающих льготный или ограничительный порядок в регулировании;
3. Уровень операционального юридического инструментария, используемого в оперативной деятельности юридических органов, должностных лиц, граждан, к которым относятся жалоба, иск, штраф и т. д.29
Исходя из деления правовых средств по субстанциональным уровням, в рамках правового режима можно выделить те же три группы структурных элементов. Эти элементы группируются не в единой плоскости. Каждая группа представляет собой исчерпывающий набор правовых средств, составляющих правовой режим, и выбор определенной группы зависит от того, под каким углом рассматривается правовой режим:
- если за основу берется функциональная сторона существования правового режима, система разрешения им соответствующих задач, то его структура складывается из элементов механизма правового регулирования;
- если мы рассматриваем сущностный аспект, то основу правового режима будут составлять элементы, характеризующие его по степени благоприятности для субъекта.
Третий блок носит вспомогательный характер и формируется на основе анализа деятельности субъектов режима и учета основных операциональных средств, которые в данном правовом режиме задействованы.
28 См.: Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 14 - 15.
29 Там же. С. 16..
Подобно характеристике внутреннего устройства системы, анализ ее функционирования, то есть «динамики», составляет относительно самостоятельный аспект системного подхода (так называемый функциональный анализ) и предполагает использование понятия функций. Опираясь на предложенное в философской литературе понимание функций как избирательного воздействия структуры объекта на определенные стороны внешней среды, можно определить исходные методологические позиции исследования сущности функций правовых режимов. Функции правовых режимов напрямую связаны с функциями правового регулирования в целом, поэтому согласно общему подходу выделяется две основные группы функций правового режима:
1. Общесоциальные (культурно-историческая, воспитательная, контрольная и информационная);
2. Собственно юридические (регулятивная и охранительная).
Кроме того, правовым режимам присущи и некоторые специфические
функции, характеризующие их как самостоятельные явления социальноправовой действительности, а именно: мотивационная, коммуникативная, оценивающая, гарантирующая, распределительная и воспитательная функции.30
В рамках «конструирования» понятия правового режима нас, прежде всего, интересуют следующие моменты воздействия правового режима на объекты (в широком смысле) регулирования:
1. Обеспечение устойчивого нормативного регулирования группы общественных отношений: при установлении определенного правового режима изначально определяется статус интересующего объекта (субъекта), создаются условия его функционирования, готовится база развития устанавливаемых отношений, обеспечивается применение санкций за поведение, выходящее за рамки предоставленных полномочий;
2. Определение объекта, в отношении которого устанавливается режим: субъекты права (правоотношений) получают непосредственное представление об интересующем их предмете;
3. Создание условий для удовлетворения интересов субъекта права путем предоставления гарантий в том, что контрагент не будет нарушать его права под угрозой применения санкций. В правовом режиме могут быть отражены и интересы государства, когда оно ставит субъектов правоотношений в ограниченные рамки, и интересы личности,
30 См.: Родионов О. С. Механизм установления правовых режимов ... С. 96 - 107.
хозяйствующего субъекта, - в этом случае государство, наоборот, стремится устранить препятствия, встречающиеся на пути реализации индивидом своих интересов.
Таким образом, в результате системного анализа категории «правовой режим» можно выделить ряд его характерных признаков:
1. Закрепление на законодательном уровне, которое имеет определенные особенности по сравнению с другими юридическими средствами, подлежащими законодательному закреплению:
- данная процедура позволяет четко обозначить комплекс правовых средств, используемых для регулирования ситуации, поскольку текстовое выражение, письменное закрепление юридически значимой ситуации наглядно демонстрирует преимущества и недостатки примененного сочетания правовых средств. Кроме того, такое оформление является определенным стимулом для субъектов права к правомерному поведению в рамках выбранного правового режима;
- субъекты в рамках определенного правового режима уже на начальном этапе регулирования имеют возможность оценить свое положение в данной системе, так как при создании правового режима реализуется попытка нейтрализовать возможную неопределенность (например, наличие бланкетных норм). На уровне нормативного акта, закрепляющего правовой режим, действуют как регулятивные, так и охранительные нормы - своеобразные источники информации для субъектов права и об ответственности за нарушение режимных требований, и о преимуществах участия в данном блоке правоотношений.
С легальностью правового режима тесно связана легитимность его установления, которая имеет более глубокое содержание и, помимо законности, правомерности правового режима, включает его поддержку со стороны граждан, основанную на демократическом способе его установления, справедливой и гуманной сущности, объективной необходимости, полезности для граждан, четкости и эффективности функционирования, обеспечении прав граждан.31
2. Цель правового режима состоит в том, чтобы посредством выделения во временных и пространственных границах тех или иных субъектов и объектов права специфическим способом регламентировать специфические области общественных отношений. Не следует в данном
31 См.: Чиркин В. Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8. С. 25.
случае отождествлять действие правового режима лишь с установлением особой системы правил поведения. В арсенале инструментов правового режима находятся субъекты права, их правовой статус, объекты правоотношений, их положение в системе регулирования, юридические факты и т. д., посредством которых регулируется масштабная ситуация, причем не в статическом ее состоянии, а с учетом развития, в динамике социальных процессов.
3. Это особый порядок правового регулирования, воплощаемый в комплексе правовых средств и характеризующийся особым их сочетанием.
4. Правовой режим создает конкретную степень благоприятности (неблагоприятности) для удовлетворения интересов субъектов права. Важность данной черты заключается в том, что от того, какую ситуацию должен создать правовой режим, зависит степень его закрепленности в законе, цель и структура.
Таким образом, если в функциональном аспекте под правовым режимом понимать определенный порядок регулирования (А. В. Малько, Н. И. Матузов, О. С. Родионов), систему правил (Д. Н. Бахрах) или систему регулирующего воздействия (С. С. Алексеев), то в содержательном аспекте правовой режим - это инструмент регламентации прав и обязанностей всех участников определенных отношений, то есть применительно к специальным субъектам права (в частности, к органам государственной власти) правовой режим - категория, систематизирующая правовые явления и процессы, определяющие специфику положения субъекта:
1) подчиненную закономерностям правового регулирования;
2) учитывающего динамику и статику регулятивного воздействия на общественные отношения;
3) позволяющую систематизировать факторы правового регулирования в качестве юридических средств - инструментов для удовлетворения интересов субъектов права.
Аккумулируя в себе столь разнообразные явления правовой действительности в упорядоченном, систематизированном виде, правовой режим одновременно выступает одной из центральных общетеоретических категорий, разносторонне характеризующих роль государственного органа как специального субъекта права в системе правового регулирования.
Суммируя вышесказанное, можно сделать вывод, что с нашей точки зрения, правовой режим органа государственной власти выступает как особый нормативный порядок регулирования его положения посредством
установленных и обеспеченных государством правовых средств, который выражается в особом характере прав и обязанностей (целей, задач, функций), способов и гарантий их реализации, специфике ответственности за нарушение режимных требований, и основывается на действии общих принципов, приводящих все его элементы в единую упорядоченную систему.
Реальную правовую основу деятельности органов государственной власти не могут образовать только статутные, структурные и процедурные акты. Помимо того, что они должны быть взаимосвязаны и согласованы между собой, сами по себе они не обеспечат проникновение права в каждую конкретную управленческую ситуацию. Речь идет о необходимости формирования в публично-правовой сфере общих принципов, конкретизирующих своеобразие органов государственной власти как государственных институтов, которые позволили бы безболезненно проводить большинство изменений (реформирований) во властной сфере, так как любая детальная статическая регламентация (установление, например, правовых статусов) препятствует проведению преобразований.
Закрепление положения (статуса, состояния) органа государственной власти, таким образом, нуждается в несколько иной, отличной от «правового статуса» правовой конструкции, так как положение государственного органа как специального субъекта права качественно отлично от положения гражданина, личности, любого другого индивидуального субъекта права и предполагает качественно иной инструментарий своего закрепления, ориентированный на регламентацию государством основных характеристик его деятельности - своеобразного ранжирования, ограничения определенными правовыми рамками, создания условий для регулирования без пробелов. Это необходимо для сведения к минимуму государственного произвола, обеспечения согласованности в деятельности органов власти, поиска проблем в функционировании органа и своевременного их решения для обеспечения эффективности государственного регулирования.
Отсутствие стабильной правовой регламентации регулирования органа власти не позволяет отраслевым наукам, в частности конституционному и административному праву, раскрыть весь свой потенциал, выработать устойчивые правовые категории, принципы, положения, произвести специализацию и дифференциацию правовых конструкций, создать полноценные классификации и типологии субъектов, объектов, функций, средств, актов, процедур и т. д. Законодательное регулирование системы органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) по-прежнему
носит фрагментарный, эпизодический характер. Речь идет не об отсутствии нормативно-правовых актов, а в целом о проблематичности системного регулирования в условиях нестабильности государственно-правовых институтов, что принятием дополнительных законов проблемы не решить. «Системность регулирования предъявляет очень высокие требования к правотворческому процессу, обязывая законодателя каждой новой юридической норме придать системную огранку, соотнести ее с положениями примыкающих правовых институтов».32
На сегодняшний день законодатель преимущественно отстранился от комплексного регулирования системы федеральной исполнительной власти, уступив место подзаконному нормотворчеству, о чем свидетельствует практический отказ от принятия федеральных законов о конкретном федеральном органе исполнительной власти, если его инициатором не выступает Президент РФ.33 Закон еще не стал подлинным, фундаментальным источником полномочий органа государственной власти, его «юридической энергии» не хватает, чтобы упорядочить формирование деятельности конкретных должностных лиц.
В этих условиях основной задачей становится изучение и оформление существенных характеристик деятельности органов государственной власти как самостоятельных, специфических политических институтов, отличных от других коллективных субъектов права. В рамках теории правового режима предполагается осветить обозначенные выше проблемы, наметить основные пути их решения, так как без использования обширного, богатого понятийного и методологического аппарата общей теории права и государства, средствами только отраслевых наук невозможно решить проблемы эффективной организации государственной власти.
32 Хазанов С. Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 20.
33 См.: Ноздрачев А. Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи и становление // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 114 - 126..
