CC BY
97
ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД России
Научная статья
УДК 342.518
правовой режим электронного правительства в российской Федерации
Какохо Тимур Геннадиевич
Татарстанское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», Казань, Республика Татарстан, Россия, timur892@gmail.сом
Аннотация. В статье рассматриваются последствия развития цифровых технологий в аспекте организации и деятельности публичной власти в Российской Федерации. Представлена концепция электронного правительства, обусловленная внедрением сервисного подхода в систему государственного управления. Систематизирован зарубежный опыт, в рамках которого осуществлен краткий анализ законодательных актов США, Германии, Казахстана и Швейцарии. Обоснована необходимость принятия в Российской Федерации специального федерального закона об электронном правительстве. Обозначена общая концепция правового акта. Выделены особенности закрепления понятия электронного правительства в законах субъектов Российской Федерации (на примере Московской области, Республики Татарстан и Удмуртской Республики).
Ключевые слова: электронное правительство, государственное управление, власть, административная реформа, сервисное государство, цифровые технологии
Для цитирования: Какохо Т.Г. Правовой режим электронного правительства в Российской Федерации // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2023. № 1. С. 102-107.
Original article
The legal regime of e-government in the Russian Federation
Kakokho Timur G.
Tatarstan regional branch of the All-Russian public organization «Association of Lawyers of Russia», Kazan,
Republic of Tatarstan, Russia, timur892@gmail.som
Abstract. The article discusses the consequences of the development of digital technologies on the organization and activities of public authorities in the Russian Federation. The concept of e-government is presented, due to the introduction of a service approach to the public administration system. Foreign experience is systematized, within the framework of which a brief analysis of the legislative acts of the USA, Germany, Kazakhstan and Switzerland is carried out. The necessity of adoption in the Russian Federation of a special federal law on e-government is substantiated. The general concept of a legal act is indicated. The features of fixing the concept of e-government in the laws of the constituent entities of the Russian Federation are highlighted (on the example of the Moscow Region, the Republic of Tatarstan and the Udmurt Republic).
Keywords: e-government, public administration, power, administrative reform, service state, digital technologies
For citation: Kakokho T.G. The legal regime of e-government in the Russian Federation // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2023. № 1. Pp. 102-107.
В настоящее время происходит определенная трансформация государства и его базовых институтов. Это связано с быстрым развитием информационных технологий и всеобъемлющей цифровизацией общества. Появление социальных сетей, интернета, мессенджеров обусловило растущий процесс децентрализации, когда для обустройства текущей социальной жизни требуется оперативное управление, основанное на распределении центров принятия решений.
Цифровой сервис перевел на иную основу построение общественных коммуникаций. Сейчас для эффективного управления государство должно опираться на «большие данные», цифровые суперсервисы, алгоритмы и искусственный интеллект, интернет вещей. Российская Федерация не находится в стороне от происходящих мировых процессов. Первым шагом в указанном направлении можно считать приня-
© Какохо Т.Г., 2023
тие федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65. В последующем распоряжении Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р была одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г., но основанием принятия её стала Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Таким образом, произошло появление нового термина - «электронное правительство» (максимально тиражируемого как в научных источниках, так и в нормативных актах различного уровня).
Логика всех приведенных концепций строится на определенной последовательности. Во-первых, признается необходимость проведения реформы организации публичной власти и основ ее взаимодействия с гражданским обществом и личностью. Во-вторых, причины реформы обозначены следующим образом: низкая эффективность власти, избыточное регулирование, коррупциогенность, отсутствие мотивации государственных и муниципальных служащих, дефицит внедрения инновационных управленческих технологий. В-третьих, выход из сложившейся ситуации видится в переходе на систему государственных и муниципальных услуг, что означает опору на принципы сервисного подхода и использование при оценке эффективности органов государства критериев, характерных для коммерческих организаций [1, с. 9].
Основной концепт «сервисное государство» был заложен в программных документах, посвященных административной реформе, начало которой положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.» (следствием которой и стало распоряжение Правительства РФ № 1789-р). Была создана также Правительственная комиссия по проведению административной реформы (ее статус закреплен Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451). Вышеизложенное означает, что формирование принципов электронного правительства и реализация их в практическую деятельность органов государства обусловлена административной реформой, главная идеологема которой заключается в концепте «сервисное государство». Уже ее следствием стало принятие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Е. А. Яковлева подчеркивает, что реализация концепции электронного правительства тесно взаимосвязана с реформой государственного управления, причем здесь налицо двустороння связь: электронное правительство не может реализоваться без системной перестройки административного аппарата, и наоборот, внедрение принципов электронного правительства приводит к реформированию его институциональной основы [2].
Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства предусматривает его широкое понимание - это «новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов». Ключевым будет указание на «новую форму организации деятельности», что подразумевает не просто определение электронного правительства как набора технологических компонентов и совокупность электронно-вычислительных машин различной модификации, а изменение основ организации власти (что влечет за собой формирование обновленной правовой базы).
Следует отметить, что такое понимание электронного правительства используется не везде. Всемирный банк рассматривает его как «использование государственными органами информационных технологий (таких как глобальные сети, Интернет и мобильные компьютеры)» [3]. Примерно такое же определение предусматривается в Казахстане - «это единый механизм взаимодействия государства и граждан, а также государственных органов друг с другом, обеспечивающий их согласованность при помощи информационных технологий» [4].
Закон США от 17 декабря 2002 г. об электронном правительстве (E-Government Act of 2002 [5]) также рассматривает «электронное правительство» как «использование правительством веб-приложений Интернета и других информационных технологий в сочетании с процессами, реализующими эти технологии» [6].
В Швейцарии термин «электронное правительство» не определяется единым понятием, но предусматриваются четыре критерия его оценки:
1) ориентированность на пользователя - доступность информации и услуг в Интернете, совместимость с мобильными устройствами;
2) прозрачность - открытость сервисных процессов, возможность пользователя участвовать в разработке услуг и управлении своими личными данными;
3) наличие базовых возможностей использования цифровых инструментов (электронная идентификация (eID), электронные документы, аутентичные источники и цифровая почта и т. д.) при аутентификации и дальнейшей связи с различными государственными службами;
4) получение трансграничных услуг (цифровые возможности для зарубежных пользователей) [7].
В Германии действует Закон от 25 июля 2013 г. о содействии электронному управлению (Закон об электронном правительстве - EgovG) [8]. Несмотря на его название, понятие электронного правительства не расшифровывается, приоритет отдается первичному наименованию закона. Его цель - регулирование электронного документооборота в органах публич-
ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ
ной власти. Основные моменты: обязанность органов публичной власти открыть точку доступа для передачи электронных документов; закрепление принципов электронного хранения и сканирования файлов; упрощенные административные процедуры для электронных доказательств и электронных платежей; регулирование «открытых данных» и др.
ООН раз в два года публикует Обзор по электронному правительству, в котором представляет рейтинг стран (E-Government Development Index), а также фиксирует общие тенденции развития. Двенадцатый такой рейтинг был опубликован в октябре 2022 г. [9] Российская Федерация с 36-й позиции в 2020 г. опустилась на 42-ю. На первом месте находится Дания, США - на десятом, Казахстан - на 28, Китай - на 43. При этом в 2012 и 2014 гг. Россия занимала 27-ю позицию, считаясь одним из лидеров электронных услуг.
Традиционно считается, что электронное правительство включает в себя элементы цифрового взаимодействия:
- между гражданином и правительством - C2G;
- правительством и гражданами - G2C;
- правительством и другими государственными учреждениями - G2G;
- правительством и служащими - G2E;
- правительством и предприятиями / коммерция-ми - G2B.
Приведенная аббревиатура английских букв распространена в мире. Даже на сайте Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в разделе «Электронное правительство в РФ» анализ цифрового взаимодействия обозначен указанными условными сокращениями [10].
В Российской Федерации реализация программы «Электронная Россия» привела к принятию необходимых нормативных актов, среди которых Положение о системе межведомственного электронного документооборота, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754, Постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия», Положение об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. № 451, Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» и др.
Содержание представленных документов указывает на их прикладной характер. Формирование правовой политики и векторов развития электронно-
го правительства обозначено в стратегических документах, где цифровые инновации в государственной управленческой деятельности обозначены в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг., а также Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде [11]. Электронное правительство в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года [12] обозначалось как содержательная характеристика инновационного государства. Повышение качества государственных и муниципальных услуг - одна из задач Национальной стратегии развития искусственного интеллекта на период до 2030 года [13]. Трансграничный электронный обмен (в том числе между органами власти) определен в Стратегии развития интегрированной информационной системы Евразийского экономического союза на период до 2025 года [14].
Даже беглый анализ указанных стратегических документов позволяет согласиться с Э. В. Талапиной, что, с одной стороны, «государственные услуги важное, но далеко не единственное явление, связанное с электронизацией в государственном управлении», а с другой - «политика электронного правительства распространяется на все государство и общество» [15]. А. Данилин (специалист отдела работы с государственными и общественными организациями российского представительства Microsoft) указывает, что электронное государство - это не состояние, это процесс [16]. Отчасти с этим согласна С. А. Никифорова, добавляя, что цель этого процесса «в совершенствовании системы управления, повышении качества обслуживания населения и обеспечении конституционных прав граждан» [17, с. 43].
И. Л. Бачило при соотношении понятий электронного правительства (Э-правительства) и электронного государства отмечала, что главная цель этих концепций - формирование нового информационного общества, определяя его характеристику как состояние «общества на переходе к новому этапу культуры в общемировом плане, его готовности ответить на вызовы глобализации и формирования новой цивилизации, новой личности и роли человека в жизнеспособности этой цивилизации» [18, с. 6].
Разнохарактерность принятых документов и отсутствие единой терминологии (а зачастую принципов реализации) не добавляет единства в понимании электронного правительства на федеральном уровне (что фиксируется и в научной доктрине [19]). По-видимому, такой недостаток мог бы быть легко устранен при разработке федерального закона «Об электронном правительстве», который бы урегулировал, как минимум, следующие элементы:
- понятие и принципы функционирования электронного правительства;
- правила электронного межведомственного взаимодействия;
- электронная аутентификация при взаимодействии с органами публичной власти;
- электронные доказательства в управленческой деятельности;
- правовой режим государственных информационных ресурсов;
- поощрительные нормы инвестиционной привлекательности ИКТ (информационных и коммуникационных технологий) для нужд органов власти;
- правовой статус МФЦ (включая специализированные).
На уровне субъектов Российской Федерации практически отсутствуют законодательные акты, определяющие статус их электронного правительства. В качестве примера следует привести Закон Московской области от 10 июля 2009 г. № 80/2009-0З «О государственных информационных системах Московской области и обеспечении доступа к содержащейся в них информации», где электронное правительство Московской области рассматривается как цифровая «форма организации деятельности органов власти». Закрепляется также понятие инфраструктуры электронного правительства Московской области. Практически идентично понятие электронного правительства Удмуртской Республики (статья 3.1 Закона Удмуртской Республ ики от 14 декабря 2006 г. № 59-РЗ «Об информатизации в Удмуртской Республике» введена Законом Удмуртской Республики от 18 декабря 2014 г. № 82-РЗ).
Заметно выделяется Закон Республики Татарстан от 13 ноября 2007 г. № 58-ЗРТ «Об информационных системах и информатизации Республики Татарстан». Во-первых, категория электронного правительства представлена через понятие «система», а именно: «система "Электронное Правительство Республики Татарстан" - это информационная система обеспечения деятельности органов государственной власти Республики Татарстан». Во-вторых, определены основные элементы, которыми являются подсистемы
- информационно-аналитическая, функциональная, интеграционная, информационно-технологическая и кибербезопасности. В-третьих, электронное правительство включено в общий информационный поток, что не позволяет рассматривать его как внешний (тем более чужеродный) элемент. Подобный подход подчеркивает, что технологический аспект, хотя и имеет большое значение, все-таки вторичен. Главная задача - поменять принципы функционирования власти, когда все участники информационных отношений
- государство, институты гражданского общества, коммерческие организации и граждане - выступают соучастниками управленческой деятельности. Парти-сипативность становится связующим компонентом. Это становится ключевым элементом государства, повышая доверие к политическим институтам [20]. Даже те социальные группы, которые чувствуют свою отчужденность от принятия государством общеобязательных решений (особенно, если они относятся к уязвимым социальным группам), могут участвовать
в процессе их разработки, используя для этого цифровые каналы связи. Это позволяет принимать наиболее правильные решения, повысить их исполня-емость, а значит, и эффективность государственных органов [21]. Открытость государства, обеспечиваемая цифровыми технологиями, создает новые ценности, получающие повышенную востребованность в обществе: борьба с коррупцией (в различных ее проявлениях), отзывчивость на быстро меняющиеся запросы, учет интересов меньшинства, подотчетность государственных и муниципальных служащих [22].
На муниципальном уровне концепция электронного правительства также нуждается в своем нормативном оформлении - электронное взаимодействие предполагается между всеми уровнями публичной власти. Однако использование именно такого термина будет создавать определенную путаницу, поскольку в системе местного самоуправления указание на наличие правительства (хоть и электронного, и даже при всей условности дефиниции) не соответствует его природе. При этом федеральные акты, а также документы, принятые органами власти субъектов Российской Федерации, определяют некоторые правила цифрового документооборота, затрагивая также статус органов местного самоуправления. Данный факт служит еще одним основанием принятия базового федерального закона «Об электронном правительстве в Российской Федерации», который бы разрешил все потенциальные противоречия.
Таким образом, подведем итоги:
1. Формирование электронного правительства в Российской Федерации - реальный тренд современной политики, базирующийся на принципах сервисного подхода в организации публичной власти, обусловленный цифровизацией всех общественных отношений и необходимостью реформирования аппарата государственного управления.
2. Термин «электронное правительство» носит условный характер и не предполагает собой замену тех институтов публичной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Неся в себя символический характер, этот термин получил мировое распространение (включая программные документы международных организаций), что сказалось на содержании нормативных актов Российской Федерации. Он используется для показа цифровой трансформации текущей деятельности государственных и муниципальных органов.
3. Несмотря на ключевой подход к форме деятельности органов государства (цифровой формат), концепция электронного правительства затрагивает и содержание. Переход к электронному взаимодействию создает основу для появления активного гражданина, выступающего соучастником управленческой деятельности (зачастую в постоянном режиме, при возможности обратной связи). Партисипатив-ность становится связующим компонентом.
вестник уральского юридического института МВД россии
Список источников
1. Романовская О. В. Публично-правовые аспекты теории сервисного государства // Гражданин и право. 2018. № 10. С. 3-14.
2. Яковлева Е. А. Электронное правительство: теоретические модели и политическая стратегия российского электронного правительства: дис. ... канд. полит. наук. Москва, 2006. 212 с.
3. The World Bank Group: сайт. URL: https://www. worldbank.org/en/topic/digitaldevelopment/brief/e-government
4. Электронное Правительство Республики Казахстан. URL: https://egov.kz/cms/information/about/help-elektronnoe-pravitelstvo.
5. An act to enhance the management and promotion of electronic Government services and processes by establishing a Federal Chief Information Officer within the Office of Management and Budget, and by establishing a broad framework of measures that require using Internet-based information technology to enhance citizen access to Government information and services, and for other purposes. URL: https://www.govinfo.gov/ app/details/PLAW-107publ347
6. Manoharan A. A study of the determinants of county e-government in the United States // The American Review of Public Administration. 2013. Vol. 43. № 2. Р. 159-178.
7. The World Bank Group: сайт. Benchmark 2022. Synchronising Digital Governments. URL: https://www.digital-public-services-switzerland.ch/ application/files/9016/5900/4311/eGovernment_ Benchmark_2022_-_Insight_Report.pdf
8. Gesetz zur Forderung der elektronischen Verwaltung (E-Government-Gesetz - EGovG). URL: https://www.gesetze-im-internet.de/egovg.
9. United Nations E-Government Survey. URL: https:// www.un-ilibrary.org/content/books/9789210019446.
10. Электронное правительство в РФ. URL: https:// digital.gov.ru/ru/activity/statistic/rating/elektronnoe-pravitelstvo-v-rf/?utm_referrer=https%3a%2f%2fwww. google.ru%2f.
11. Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. № 2516-р // Собрание законодательства РФ. 2014. № 2 (ч. II). Ст. 155.
12. Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р // Собрание законодательства РФ. 2012. № 1. Ст. 216.
13. Указ Президента РФ от 10 октября 2019 г. № 490 // Собрание законодательства РФ. 2019. № 41. Ст. 5700.
14. Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 22 августа 2017 г. № 100 // Официальный сайт Евразийского экономического союза URL: http:// www.eaeunion.org.
15. Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): монография. Москва: Юриспруденция, 2015. 192 с.
16. Электронное правительство - инструмент модернизации государства. Высшая школа экономики. URL: https://www.hse.ru/news/1163613/1112743.html.
17. Никифорова С. А. Электронное правительство - новая концепция государственного управления // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2020. № 2 (86). С. 40-47.
18. Бачило И. Л. Правовая платформа построения электронного государства // Информационное право. 2008. № 4. С. 3-8.
19. Экономическое право: учебник / под науч. ред. Н. С. Бондаря. Москва: Проспект, 2021. 352 с.
20. Milakovich M. E. The internet and increased citizen participation in government // JeDEM-eJournal of eDemocracy and open government. 2010. Vol. 2. № 1. Р. 1-9.
21. Романовская О. В. Право, эффективность государства и экономика в условиях развития административной реформы // Гражданин и право. 2021. № 7. С. 17-28.
22. Nabatchi T. Public values frames in administration and governance // Perspectives on Public Management and Governance. 2018. Vol. 1. № 1. Р. 59-72.
References
1. Romanovskaya O. V. Public Law Aspects of the Service State Theory // Citizen and Law. 2018. No. 10. P. 3-14.
2. Yakovleva E. A. E-government: theoretical models and political strategy of the Russian e-government: dis. ... cand. polit. sciences. Moscow, 2006. 212 p.
3. e-Government // URL: https://www.worldbank. org/en/topic/digitaldevelopment/brief/e-government
4. Electronic Government of the Republic of Kazakhstan // URL: https://egov.kz/cms/information/ about/help-elektronnoe-pravitelstvo.
5. An act to enhance the management and promotion of electronic Government services and processes by establishing a Federal Chief Information Officer within the Office of Management and Budget, and by establishing a broad framework of measures that require using Internet-based information technology to enhance citizen access to Government information and services, and for other purposes. URL: https://www.govinfo.gov/ app/details/PLAW-107publ347.
6. Manoharan A. A study of the determinants of county e-government in the United States // The American Review of Public Administration. 2013. Vol. 43. № 2. Р. 159-178.
7. e-Government. Benchmark 2022. Synchronising Digital Governments. URL: https:// www.digital-public-services-switzerland.ch/ application/files/9016/5900/431 1/eGovernment_ Benchmark_2022_-_Insight_Report.pdf.
8. Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung (E-Government-Gesetz - EGovG). URL: https://www.gesetze-im-internet.de/egovg/
9. United Nations E-Government Survey. URL: https:// www.un-ilibrary.org/content/books/9789210019446
10. Electronic government in the Russian Federation. URL: https://digital.gov.ru/ru/activity/ statistic/rating/elektronnoe-pravitelstvo-v-rf/?utm_ referrer=https%3a%2f%2fwww.google.ru%2f.
11. Decree of the Government of the Russian Federation of December 25, 2013 No. 2516-r // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2014. No. 2 (part II). Art. 155.
12. Decree of the Government of the Russian Federation of December 8, 2011 No. 2227-r // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2012. No. 1. Art. 216.
13. Decree of the President of the Russian Federation of October 10, 2019 No. 490 // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2019. No. 41. Art. 5700.
14. Decision of the Council of the Eurasian Economic Commission dated August 22, 2017 No. 100 / Official website of the Eurasian Economic Union: http://www. eaeunion.org.
15. Talapina E. V. Public administration in the information society (legal aspect): monograph. Moscow: Jurisprudence, 2015. 192 p.
16. E-government is a tool for the modernization of the state. High School of Economics. URL: https://www. hse.ru/news/1163613/1112743.html.
17. Nikiforova S. A. Electronic government - a new concept of public administration // Bulletin of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2020. No. 2 (86). P. 40-47.
18. Bachilo I. L. Legal platform for building an electronic state // Information law. 2008. No. 4. P. 3-8.
19. Economic law: textbook / under scientific. ed. N. S. Bondar. Moscow: Prospekt, 2021. 352 p.
20. Milakovich M. E. The internet and increased citizen participation in government // JeDEM-eJournal of eDemocracy and open government. 2010. Vol. 2. № 1. Р. 1-9.
21. Romanovskaya O. V. Law, State Efficiency and Economy in the Conditions of Development of Administrative Reform // Citizen and Law. 2021. No. 7. P. 17-28.
22. Nabatchi T. Public values frames in administration and governance // Perspectives on Public Management and Governance. 2018. Vol. 1. № 1. Р. 59-72.
Статья поступила в редакцию 23.01.2023; одобрена после рецензирования 06.02.2023; принята к публикации 20.03.2023
The article was submitted 23.01.2023; approved after reviewing 06.02.2023; accepted for publication 20.03.2023
