293. Блинова, А. В. Диагностический комплекс оценивания общей физической подготовленности студентов / А. В. Блинова, И. А. Лысова // Вестник Университета. - № 11 (49). - С.22-25.
4. Лащинина, Е. В. Динамика физического развития студентов в ходе обучения в физкультурном и медицинском вузах / Е. В. Лащинина, П. К. Лысов, С. В. Чава, Е. П. Лысова // Медико-биологические и психолого-педагогические аспекты подготовки специалистов по физической культуре и спорту: Материалы Всероссийской науч.- практ. конф. с междунар. участием. Часть 1 / Под. Ред. В. Л. Пашута, Е. Н. Курьянович. - СПб: ВИФК, 2012. - С. 188-192.
5. Лысова И. А. Оценивание физической подготовленности студентов как метод педагогической диагностики / И. А. Лысова, А. В. Блинова // Научный журнал Московского гуманитарного университета «Знание. Понимание. Умение». - М., 2008. № 4. - С. 107-110.
6. Лысова И.А., Лысов П.К., Лысова Е.П., Лащинина Е.В. Динамика физического развития студентов за время обучения в физкультурном и гуманитарном вузах / И. А. Лысова, П. К. Лысов, Е. П. Лысова, Е. В Лащинина // Ма-терiали наукового конгрессу «IV Мiжнароднi Пироговськ читання», присвя-ченного 200^ччю з дня народження М.1. Пирогова. - Вшниця, 2-5 червня 2010 р. - С. 71.
7. Mateika, J. The testing of physical efficiency / J. Mateika // Am. J. Phys. Antropol. - 1921. - Vol. 4. - P. 502-504.
Маторин А. М1., Бородаева Н.А.2- Национальный институт бизнеса
ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ КАК ВИД ЮРИДИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Аннотация. В статье представлены результаты комплексного анализа доктринальных интерпретаций категории «правовой мониторинг» понятий и содержания, обозначены перспективные для практического применения правовых конструкций. Исследование института правового мониторинга является относительно новым направлением в отечественной правовой науке, ориентированным на решение проблем эффективности системы права Российской Федерации и оценки качества нормативных правовых актов.
Ключевые слова: эффективность законодательства, эффективности системы нормативных правовых актов, правовой мониторинг, правоприменение, законодательный процесс.
К изучению эффективности законодательства, правовых норм, их действий советские ученые обратились еще в 60-е гг. XX в. Одной из основных за-
1 Маторин Александр Михайлович - кандидат исторических наук, доцент, заведующий кафедры «Государственно-правовых дисциплин» АНО ВО «Национальный институт бизнеса».
2 Бородаева Наталья Александровна - заместитель декана факультета экономики, управления и права АНО ВО «Национальный институт бизнеса».
дач, стоявших перед юридической наукой, являлась подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию советского законодательства. Эта деятельность потребовала предварительного осмысления подходов к оценке социальной эффективности тех правовых норм, которые предполагалось совершенствовать. Предпринимавшиеся попытки исследования эффективности законодательства были направлены лишь на отдельные сферы правового регулирования (уголовное, трудовое, семейное право и др.). Возникла необходимость в разработке основ методологии изучения эффективности правовых норм для проведения соответствующих исследований в различных отраслях права по единообразной методике.
Среди ученых, занимавшихся проблемами оценки эффективности права, следует отметить С.С. Алексеева1, А.Б. Венгерова2, В.В. Глазырина, В.П. Кази-мирчука, Д.А. Керимова3, В.Н. Кудрявцева4, Б.М. Лазарева, В.В. Лапаеву, В.И. Никитинского, А.С. Пашкова5, А.С. Пиголкина, И.С. Самощенко6, О.В. Смирнов7, Ю.А. Тихомирова, Л.С. Явича и др.
За последние годы в России возрос интерес к праву со стороны различных институтов гражданского общества. Особенность наших дней заключается в том, что принимается множество несовершенных, противоречивых, «разба-лансированных» нормативных правовых актов, порождающих коллизии и пробелы в правовом регулировании, не согласованных друг с другом, что негативно сказывается на процессе их реализации, а именно, на правоприменительной деятельности. Зачастую отсутствует система обратной связи между результатом законодательной деятельности - нормативными правовыми актами - и принимаемыми на их основе решениями.
В 2015 году федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечена реализация Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" (далее - Указ № 657).
Изучение правоприменительной практики осуществлялось с использованием имеющейся в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации информации о применении нормативных правовых актов с учетом статистической информации, обращений граждан по вопросам, регулируемым нормативными правовыми актами в исследуемой сфере правоотношений, вступивших в силу судебных актов, разъяснений Верховного Суда Российской Федерации по вопросам судебной
1 .Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.
2 Самощенко И.С., Никитинский В.И., Венгеров А.Б. Об основах методологии и методики изучения эффективности действия правовых норм / Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 25. М., 1971.
3 Беляев Н.А., Керимов Д.А., Пашков А.С. О методологии юридической науки // Методологические вопросы общественных наук. Л., 1968.
4 Кудрявцев В.П., Никитинский В.И., Самощенко И.С. Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980.
5 Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. 1970. № 3. С. 40 - 47.
6 Самощенко И.С. Никитинский В.И. Изучение эффективности действующего законодательства // Советское государство и право. 1969. № 8. С. 3 - 11.
7 Смирнов О.В. Эффективность правового регулирования организации труда на предприятии. М., 1968.
практики, а также заключений экспертов и сведений, поступивших от научных, общественных и образовательных организаций в 2015 году1.
Вопрос эффективности системы нормативных правовых актов в Российской Федерации неразрывно связан с проблемой контроля за их качеством и дальнейшим совершенствованием. Посредством оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между актами разных уровней (федерального, регионального). Это обеспечивает научно обоснованный подход к выбору направлений совершенствования законодательства и в конечном счете внутреннюю согласованность правовой системы в целом.
Выявлять отмеченные недостатки нормотворческой и правоприменительной деятельности призван правовой мониторинг, рассматриваемый в качестве одного из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации.
В указанном контексте правовой мониторинг можно отнести к «самым необходимым современным инструментам управления делами государства и развития гражданского общества»2. Кроме того, правовой мониторинг имеет важное значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом3.
На IV Всероссийской научно-практической конференции 20 июня 2006 г. было положено начало разработке концепции мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
В настоящее время в России создана основа правового мониторинга, включающая в себя совокупность относительно взаимосвязанных и внутренне согласованных нормативных правовых актов направленных на регулирование общественных отношений в сфере развития страны. Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 6574, утверждено Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, определены основные субъекты мониторинга на федеральном и региональном уровне, при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики, осуществляющий содействие проведению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Совете Феде-
1 «Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2015 год»// Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://government.ru по состоянию на 09.02.2017.
2 См.: Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4 -5. С. 5.
3 См.: Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы - путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4 - 5. С. 21.
4 Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»// СЗ РФ - 2011 г.- N 21 - Ст. 2930.
рации 1, распоряжением Правительства от 16 августа 2017 г. № 1742-р утверждён план мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2018 г2.
Мониторинг законодательства сегодня - это наиболее эффективный системный подход к вопросу обеспечения единства правового пространства нашего государства. Не случайно то внимание, которое уделяется в юридической науке вопросам, связанным с этим понятием.3
Ст. 2 Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации гласит, что мониторинг законодательства и правоприменительной практики, это комплексная и плановая деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов (уже в самой дефиниции проигнорированы другие органы власти и местного самоуправления).
Объектом правового мониторинга могут быть нормативный правовой акт или его структурная часть; отдельные статьи нормативного правового акта; комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений, а также отношения, связанные с реализацией нормативных правовых актов.
К субъектам мониторинговой деятельности относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица и специально созданные структуры, наделенные правомочиями контроля состояния системы права. Участниками мониторинга являются юридические и физические лица, обладающие юридически значимой возможностью участвовать в проведении мониторинга.
Нужно отметить, что участники законодательного процесса и правореа-лизационной деятельности осознают необходимость осуществления мониторинга закона. Однако для того чтобы этот правовой институт стал общественно значимым явлением, следует рассматривать его во взаимосвязи с полномочиями государственных органов по осуществлению государственного контроля, обеспечивающей его должное положение в государственном управлении по обеспечению национальной безопасности. Мониторинг закона, осуществляемый государственными органами и их должностными лицами в силу возложен-
1 Утверждено распоряжением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 апреля 2008 г. № 173-рп-СФ
2 Распоряжение Правительства РФ от 16 августа 2017 г. N 1742-р //Собрание законодательства Российской Федерации - 2017 г. - № 35. - Ст. 5365..
3 См.: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Понятие и функции мониторинга нормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 10; Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. № 7; Ма-торин А.М. «Мониторинг нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления» IV Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» - М.: Издание Совета Федерации. 2007 г. С. 149 - 153.; Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2011; Чеснокова М.Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. № 8.
ных на них обязанностей, отличается от аналогичных действий, проводимых иными органами и лицами в силу их волеизъявления (желания), как, например, официальное толкование закона отличается от его неофициального разъяснения. Основным различием являются юридически значимые правовые последствия указанных действий: в первом случае они наступают, а во втором - нет.
Поэтому мониторинг закона должен стать элементом государственного управления, по результатам которого уполномоченными органами или лицами должны приниматься соответствующие меры и решения. В связи с чем, кафедра полностью разделяем точку зрения тех ученых и практиков, которые считают, что организация и осуществление мониторинга должны стать полномочиями государства1. Эта же позиция видна в рассуждениях некоторых исследователей о сущности государственного контроля, который «призван обеспечить нормативно урегулированную деятельность путем анализа и проверки реализации законов и иных правовых актов и обоснованности совершаемых дей-ствий»2.
Согласно пункту 2 Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694, правоприменителем проводятся текущий или оперативный виды мониторинга.
Текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов.
Оперативный мониторинг осуществляется в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.
Состояние нашего законодательства показывает, что в практическом плане полезно проводить мониторинг по разным критериям - как постоянный и временный, как узкотематический и полифонический. Выбор критериев диктуется динамикой ситуаций и целями управляющих структур.
Поэтому, можно сделать вывод, что, правовой мониторинг это динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права.
Сегодня законодатель выработал модель правового мониторинга, которую мы считаем полезной, и как того требует Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, он должен включать в себя сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения:
а) Конституции Российской Федерации;
б) федеральных конституционных законов;
1 Мониторинг законодательства и правоприменительной практики// Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. № 8. С. 9.
2 Тихомиров. Ю.А. Закон - основа стратегии // Президентский контроль. 2002. № 8. С. 3.
в) федеральных законов;
г) законов Российской Федерации, основ законодательства Российской Федерации, постановлений Верховного Совета Российской Федерации, Съезда народных депутатов Российской Федерации, а также постановлений и указов Президиума Верховного Совета Российской Федерации;
д) указов Президента Российской Федерации;
е) постановлений Правительства Российской Федерации;
ж) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные правовые акты.
При осуществлении мониторинга правоприменения используется:
информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций;
информация, почерпнутая из средств массовой информации; информация, поступившая от граждан и т.д.
Результаты мониторинга правоприменения обобщаются, анализируются и оцениваются по следующим показателям:
несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;
наличие нормативных правовых актов, необходимость принятия которых предусмотрена актами большей юридической силы;
несоблюдение пределов компетенции пограничного органа при издании нормативного правового акта;
искажение смысла положений федерального закона или иных актов, а также решений судов Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека при принятии нормативного правового акта;
несоответствие нормативного правового акта Российской Федерации международным обязательствам Российской Федерации;
наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов; неполнота в правовом регулировании общественных отношений; коллизия норм права;
наличие ошибок юридико-технического характера и другим. При осуществлении мониторинга правоприменения учитывается также практика применения нормативных правовых актов СССР и РСФСР, сохраняющих действие на территории Российской Федерации.
Перед законодателем стоит задача сформировать гибкую правовую систему, которая могла бы адекватно реагировать на происходящие экономические и социально-политические изменения в стране и за рубежом и вместе с тем обеспечить необходимый уровень развития государства. Именно выявление обратной связи должно быть главной задачей правового мониторинга.
Таким образом, правовой мониторинг сегодня становится одним из приоритетных направлений государственной деятельности, необходимой для эффективной организации публичного управления. На сегодняшний день сфор-
мирована концепция организации правового мониторинга, есть положительный опыт ее реализации. Однако необходимо дальнейшее развитие этого института, в том числе, его правовой регламентации.
Список использованных источников и литературы
1. Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»// СЗ РФ - 2011 г.- № 21 - Ст. 2930.
2. Распоряжение Правительства РФ от 16 августа 2017 г. № 1742-р //Собрание законодательства Российской Федерации - 2017 г. - № 35. - Ст. 5365
3. «Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2015 год»// Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://government.ru по состоянию на 09.02.2017.
4. Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М.,
1971.
5. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Понятие и функции мониторинга нормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 10.
6.Баранов В.М., Мушинский М.А. Мониторинг дефектности нормативных правовых актов // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2011. - № 1.
7. Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы - путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4 - 5.
8. Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институ-ализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. № 7.
9. Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2011. № 5. С. 30.
10. Маторин А.М. «Мониторинг нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления» - М.: Издание Совета Федерации. 2007 г.
11. Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4 - 5.
12.Наконечный Я.Е. Значение и роль мониторинга нормативных актов для систематизации российского законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. - № 9
13. Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2011;
14. Тихомиров. Ю.А. Закон - основа стратегии // Президентский контроль. 2002. № 8
