CC BY
470
Случевская Юлия Александровна
адъюнкт кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России (e-mail: [email protected])
Правовой контроль: сущность
и особенности в системе управления органами внутренних дел
Аннотация
На основе исследования научной литературы, нормативных правовых актов, практики работы правовых подразделений органов внутренних дел автор формирует понятие "правового контроля" как управленческого и правового явления. В статье определяются цель, задачи, направления осуществления правового контроля, исследуются особенности его объектов, субъектов и предмета.
Annotation
On the basis of study of the academic literature, regulatory legal acts, praxis of the legal departments in the organs of Internal Affairs the author determines "legal control" as a management and legal phenomena. In the article there are determinated a goal, the objects, directions of implementation of the legal control and characteristics of control's objects, subjects and subject-matters are investigated.
Ключевые слова: контроль, управление, функция управления, право, законность, правовой контроль, органы внутренних дел.
Key words: control, management, management function, law, legality, legal control, organs of Internal Affairs.
Термин "правовой контроль" в настоящее время достаточно широко используется при организации и осуществлении управленческой деятельности в органах исполнительной власти [1], в том числе и в МВД России [2], хотя понятие данного вида контроля до сих пор не выработано и не отражено ни в правовых актах, ни в научной литературе. В данной статье сделана попытка восполнить существующий пробел, показать двойственный характер этого контроля, наличие в нем, с одной стороны, элементов управления, с другой, его направленность на такие объекты как право и правоотношения.
Прежде чем перейти к определению сущностных характеристик правового контроля, необходимо выявить его содержание и типологические особенности, а также рассмотреть роль и место, которые он занимает в таком сложном социальном явлении как управление органами внутренних дел.
Термин "контроль" в научной литературе и в практической деятельности употребляется достаточно часто. Проблемы контроля являются предметом исследования представителей
различных научных направлений: теории управления, философии, экономической науки, политологии и т.д. В то же время по вопросу о происхождении данного явления, много-аспектности и правильности перевода с иностранного на русский язык соответствующего термина существуют разногласия. Так, Е. А. Кочерин утверждает, что термин "контроль", появившийся несколько столетий назад, происходит от французского "contrerole", означающего "список, ведущийся в двух экземплярах". От него и произошло слово "controle", которое в свою очередь означает проверку, наблюдение с целью проверки [3, с. 9].
Д. В. Граждан полагает, что "controle" дословно переводится как "встречная, вторичная запись с целью проверки первой" [4, с. 372]. Многие современные авторы утверждают, что смыслового аналога слову "controle" в русском языке нет. Тем не менее, в переводе на русский оно, по их мнению, означает: 1) проверку кого-либо или чего-либо, чтобы удостовериться в соответствии чему-либо; 2) надзор, наблюдение в целях проверки; 3) испытание знаний, свойств для выяснения их пригодности к чему-либо [5, с. 271].
273
В словарях и других справочных изданиях под контролем, как правило, понимается: учет, проверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкой счетов [6, с. 153]; наблюдение с целью проверки [7, с. 268]; проверка выполнения законов, планов, решений [8, с. 70].
Таким образом, суть контроля состоит в осуществлении наблюдения или проверки за каким-либо явлением. Однако такое его понимание представляется довольно узким и нуждающимся в уточнении.
В современном социально-гуманитарном знании под контролем понимается совокупность процессов, отношений в социальной системе (обществе, группе, организации и т.п.), обеспечивающих следование определенным "образцам" деятельности, а также соблюдение в поведении различных субъектов ограничений, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании социальной системы (систем) [9, с. 13]. Без него просто невозможна любая целесообразная, а тем более целеустремленная человеческая жизнедеятельность [10, с. 3]. Самое главное в контроле состоит в том, что в любой самоуправленческой системе он обеспечивает существование обратных связей [11, с. 282].
Анализ специальной литературы об управлении организациями показал, что подходы к определению термина "контроль" носят дифференцированный характер. Так, Аманжолова Б.А. предлагает выделять три направления такого определения:
кибернетическое (контроль как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений);
управленческое (понимание контроля как функции управления, особой стадии управленческой деятельности, метода и формы данной деятельности);
правовое (рассмотрение контроля как регулярной проверки соблюдения действующего законодательства и внутренних регламентов) [12, с. 12].
Ученые, рассматривающие контроль с точки зрения кибернетики, определяют его как форму обратной связи, являющейся элементом системы управления, позволяющей обеспечивать управляющую систему информацией о состоянии управляемого объекта. Так, по мнению Н. Т. Белухи, контроль - это система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым
управленческим решениям, установление результатов управленческого влияния на управляемый объект путем выявления отклонений, допущенных в ходе выполнения этих решений [13, с. 17].
Представители управленческого направления характеризуют контроль как одну из функций управления, обеспечивающую деятельность объекта в соответствии с принятыми управленческими решениями, направленными на достижение поставленных целей.
Основоположником понимания контроля как функции управления является А. Файоль. Он указывает, что "контроль на предприятии состоит в проверке - все ли протекает согласно принятой программе, согласно данным приказаниям и установленным принципам" [14, с. 109].
Классическое разграничение функций управления на предприятии, разработанное А. Файолем, прошло проверку временем, осталось непревзойденным до наших дней. Все новомодные теории управления, касающиеся этого вопроса, ничего лучшего не смогли предложить. На практике именно данная классификация функций остается в своей основе без изменений [14, с. 3].
Необходимо констатировать, что понимание контроля как функции управления на сегодняшний день является прочно установившемся в научной литературе. На разработанной А.Файолем теории основывались исследования Р. Фалмера, К. Киллена [15, с. 31-108]. Однако, несмотря на подробное и многостороннее рассмотрение данной управленческой функции, четкое определение контроля в работах ученых отсутствует.
Часть авторов рассматривают контроль не просто как функцию управления, а как его аналитическую функцию, которая представляет собой осуществляемый субъектом управления комплекс мер наблюдения за подготовкой, принятием и ходом реализации управленческий решений, а также проверки фактического состояния служебной деятельности организации [16, с. 95].
Некоторые авторы рассматривают контроль как вид управленческой деятельности, направленной на количественную и качественную оценку и учет результатов работы организации и ее членов [17, с. 266]. Контроль представляется как деятельность с целью проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям [18, с. 125].
На наш взгляд, понимание контроля как управленческой деятельности и как функции управления не несут в себе принципиальных
_274
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
смысловых отличий, ведь каждая из функций управления выражается в осуществлении определенной деятельности.
В то же время, по мнению Е. Старосьцяка, "контроль не является первичной, самостоятельной деятельностью. Он касается только той деятельности, которая уже имеет место независимо от контроля" [19, с. 197]. На наш взгляд, такой подход характеризует узкое понимание сущности контроля. Необходимо иметь в виду, что контроль является одной из составляющих управленческой деятельности, цели которой без его осуществления не будут достигнуты. По своей значимости контроль ничем не отличается от других функций управления и проявляется в так называемом управленческом цикле.
По мнению Е. А. Кочерина, при определении контроля должны приниматься во внимание следующие его аспекты: 1) контроль представляет из себя систематическую и конструктивную деятельность руководителей, органов управления, одну из их основных управленческих функций; 2) контроль является завершающей стадией процесса управления, сердцевиной которой служит механизм обратной связи; 3) контроль - это неотъемлемая составляющая части процесса принятия и реализации управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала и до завершения [3, с. 11].
Представители правового направления характеризуют контроль как способ проверки законности, правильности и целенаправленности деятельности и выявления отклонений. Так, Р. И. Криницкий рассматривает контроль как процесс наблюдения и проверки производственной и финансово-хозяйственной деятельности предприятий, осуществляемый соответствующими субъектами управления для выявления отклонений от установленных параметров этой деятельности, устранения и предупреждения отрицательных явлений и тенденций [20, с. 15].
Вышеназванные направления понимания сущности контроля отражают различные аспекты одного и того же явления. Его содержание не будет раскрыто, если рассматривать их в отдельности. Контроль как функция управления не может существовать без механизма обратных связей, являющегося предметом рассмотрения кибернетики. Именно при реализации этого условия раскрываются сущностные характеристики контроля. В таком контексте его задачи не сводятся к выявлению лишь недостатков, упущений, взысканиям и наказаниям, а состоят в определении причин,
условий и факторов отклонений от заданных параметров, которыми выступают, в том числе, и нормы права. В связи с этим представляют интерес ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов 1 января 1977 г., в которой указывается, что "контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем" [21]. Именно в таком регулировании системы проявляется объективная необходимость осуществления контроля, в том числе и правового, в любой организации.
Рассмотрению особенностей контроля, осуществляемого в органах внутренних дел, значительное внимание уделено в работах Г. Г. Зуйкова, А. П. Коренева, В. Д. Малкова, Г. А. Туманова и др., в которых прослеживается многосторонний подход к пониманию данного явления. Наиболее полное определение контроля, включающее его различные аспекты, дано В.Д. Малковым, который подчеркивает, что, будучи одним из эффективных средств улучшения всей организаторской работы, контроль является: методом воспитания кадров; способом обеспечения реального выполнения управленческих решений, наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, правилам, установленным стандартам, изданным приказам и т.д.; формой обратной связи, позволяющей определить, насколько точно соблюдаются заданные системе параметры [22, с. 136].
Рассматривая правовой контроль в качестве относительно самостоятельного (в рамках контрольной функции управления) явления, мы будем исходить из следующего: чтобы действие было управленческим, необходимы следующие его предпосылки, во-первых, социально значимая цель как системообразующий признак; во-вторых, два социально организованных и соподчиненных центра - субъект и объект; в-третьих, возможность достижения соответствующего цели результата. Данные предпосылки являются основными для выделения не только функций управления, но и их подфункций.
Как функция управления контроль предполагает реализацию следующих целей, а именно: 1) направление всякой деятельности на
275
выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений; 2) совершенствование деятельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин [23, с. 4].
При правовом контроле осуществление проверки фактического положения дел, анализа, оценки состояния и результатов реализации управленческих решений происходит с точки зрения их соответствия действующему законодательству и ограничивается его рамками. Основной целью рассматриваемого вида контроля является проверка в организационной системе осуществления режима законности. Эта особая целенаправленность правового контроля отличает его от других видов контроля.
Данное положение отражено в вышеназванном приказе МВД России, утвердившем Наставление по организации правовой работы в системе МВД России, в котором указано, что правовой контроль в этой системе осуществляется в целях обеспечения законности принимаемых правовых актов и соблюдения законодательства РФ при осуществлении правоприменительной деятельности.
Указанная выше цель правового контроля обуславливает необходимость рассмотрения сущности такого правового явления как законность.
Выявление сущности законности в теории права носит дискуссионный характер. Значительные разногласия существуют при определении понятия данной категории. В научной литературе предложено несколько десятков понятий законности, что обусловлено рядом объективных (сложность, абстрактность рассматриваемого явления) и субъективных причин [24, с. 423]. От понимания законности во многом зависит эффективность осуществления правового контроля в любой сфере деятельности, в том числе в органах внутренних дел.
В современной правовой науке можно выделить несколько подходов к трактовке законности как сложного социального явления. Законность рассматривается и как идея (требование общеобязательности права), и как принцип юридической деятельности, который выражается в ее соответствии правовым нормам, и как метод государственного руководства обществом, и как режим общественной жизни.
В то же время практически всеми исследователями законности выделяется такое главное качество, образующее ее сущность, как строгое, неуклонное соблюдение, исполнение
норм права участниками общественных отношений. Именно это качество присуще законности для любого исторического периода развития общества независимо от условий места и времени [25, с. 209].
Думается, что законность необходимо рассматривать и как целевую установку общественного развития, которая сводится к достижению законопослушания со стороны членов общества [24, с. 426]. Именно законность в указанном контексте характеризует процесс формирования правового государства и реализации идеи социальной справедливости.
Законность традиционно трактуется в трех аспектах: а) как принцип государственно-правовой жизни, закрепляющий ее в качестве основополагающего общеправового начала жизни общества; б) как метод государственного управления обществом, предполагающий реализацию соответствующих функций правовыми средствами и в правовых формах; в) как средство обеспечения правового режима общества при реальном верховенстве в нем права, установлении правовых отношений между государственной властью и личностью. Режим законности при этом означает распространение ее требований на все сферы общественной жизни [26, с. 348]. Подобную точку зрения разделяют В. Н. Кудрявцев и В. В. Лазарев [27, с. 269].
A.Б. Венгеров отмечает, что законность - это особая, политико-правовая характеристика общества, означающая как требование точного и неуклонного соблюдения, исполнения, использования и применения законов и других правовых актов государством, обществом, должностными лицами, гражданами, так и общественно-политический процесс соблюдения этих требований [28, с. 587].
B. С. Нерсесянц подвергает критике определение законности как точного и неуклонного соблюдения и исполнения законов всеми государственными органами, должностными лицами, гражданами, общественными организациями. Он справедливо подчеркивает, что не всякий закон является правовым. По его мнению, правильнее вести речь о правовой законности, которая представляет собой точное и неуклонное соблюдение и исполнение требований правового закона всеми субъектами права. При этом под правовым законом понимается объективное право (и, следовательно, предусмотренный им абстрактно-должный правопорядок), соответствующее принципу формального равенства [29, с. 530].
Представляет интерес и позиция одного из ведущих правоведов страны С. С. Алексеева.
_276
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
По его мнению, термин "законность" при всей его важности, мало что говорит. Сам по себе этот термин характеризует всего лишь одно из имманентных и безусловных свойств любого права, его общеобязательность, категоричность, непременность строжайшего, неукоснительного соблюдения, претворения в жизнь действующих юридических норм, в том числе революционных и даже самых что ни на есть реакционных. Он также полагает, что правильнее вести речь о правозаконности, смысл которой, наряду со строжайшим, неукоснительным проведением в жизнь норм действующего права, означает реализацию своего рода сверхзадачи - начал гуманистического права, прежде всего, основных неотъемлемых прав человека, а также ряда связанных с ними других институтов, в том числе общедемократических правовых принципов народовластия, частного права, независимого правосудия [30, с. 481].
Подводя итог анализу различных трактовок сущности законности, можно утверждать, что основным условием ее существования в обществе является соответствие позитивного права (выраженного в писаных нормах, содержащегося в нормативных документах) естественному праву (совокупности принципов, прав и ценностей, продиктованных самой природой человека).
Рассмотренная научная дискуссия о понимании законности, на наш взгляд, имеет непосредственное отношение к правовому контролю как управленческому явлению. При осуществлении проверки на предмет законности принятых в рамках системы (организации) управленческих решений, а также ее деятельности, необходимо решить принципиальный вопрос: является ли соответствие этих решений и деятельности нормам действующего права, выраженного, в первую очередь, в законах, достаточным критерием законности.
Принимая любое управленческое решение, субъекты управления органов внутренних дел должны строго руководствоваться принципом законности. В то же время при осуществлении своей деятельности они должны быть ориентированы и на ценности права, а именно, на естественные и неотчуждаемые права и свободы человека. Решение этой проблемы, связанной, в первую очередь, с такими понятиями, как правовая культура, правосознание, правовое мировоззрение, правовое воспитание, выходит за пределы деятельности только органов исполнительной власти, а требует внимания всего общества. Ценности права должны пронизывать
всю структуру общества, деятельность каждого из его членов. Только в этом случае будут исключены ситуации, когда принятое управленческое решение формально соответствует действующему законодательству, но противоречит естественному праву как высшей ценности.
Итак, целью осуществления правового контроля в системе управления (в том числе и в органах внутренних дел) является проверка законности ее функционирования, а именно, определение его соответствия действующим правовым актам. Правовой контроль направлен на достижение заданного правом режима законности в деятельности конкретной системы.
Цель правового контроля конкретизируется в его задачах, от точной формулировки которых зависит ее достижение.
Под задачами контроля понимаются направления реализации контрольных функций по отношению к состоянию и поведению объекта контроля или его части (подсистемы) в соответствии с установленной формой [12, с. 18].
Задачами правового контроля, осуществляемого в органах внутренних дел, являются:
1. Создание и поддержание режима законности в органах внутренних дел, включающие оценку законности подготавливаемых правовых актов и заключаемых гражданско-правовых договоров; проверку на предмет законности принятых правовых актов и их приведение в соответствие с законодательством, если такое несоответствие выявлено; проверку на предмет законности принимаемых управленческих решений и деятельности по их реализации; оценку законности совершения соответствующими должностными лицами юридически значимых действий.
2. Повышение качества правотворческой деятельности.
3. Обеспечение механизма обратных связей.
4. Ориентация субъектов и объектов управления на осуществление своей деятельности в соответствии с действующим законодательством.
5. Предупреждение неправомерных действий объектов управления.
6. Повышение правосознания и правовой культуры субъектов управления.
Одной из особенностей правового контроля является специфика его субъектов, объектов и предмета.
Выявление существа рассматриваемого вида контроля в качестве управленческого действия
277
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ: ИСТОРИЯ И обуславливает необходимость четкого определения его субъектов и объектов, которые взаимосвязаны между собой. Отсутствие хотя бы одного из них не позволяет вести речь о системе правового контроля и обоснованности его выделения в качестве относительно самостоятельного управленческого явления.
Контролировать что-то можно только тогда, когда имеется ясность в вопросах, для чего создан тот или иной субъект, что он должен делать (какие преследовать цели), каким образом призван действовать, каких результатов в функционировании добиваться, насколько открыт (прозрачен) для иных субъектов управления и общества [11, с. 286]. Именно поэтому отношения правового контроля начинают формироваться в момент организационного построения и юридического закрепления его субъектов.
Субъекты правового контроля, осуществляемого в органах внутренних дел, так же многочисленны и разнообразны как и его объекты. Среди них, в первую очередь, необходимо назвать подразделения, специализирующиеся на его осуществлении -правовые подразделения. В соответствии с вышеуказанным приказом МВД России от 05.01.2007 г. № 6 именно на них возложена реализация данной функции, они действуют на всех уровнях системы Министерства, начиная с уровня отдела внутренних дел по району или иному приравненному к нему муниципальному образованию [31]. Правовое положение данных субъектов в сфере осуществления правового контроля закреплены в правовых актах соответствующего уровня. Так, например, задачи, функции и полномочия Правового департамента МВД России определены в приказе от 20.11. 2004 г. № 755 "Вопросы Правового департамента МВД России и Центра правовой информации МВД России", на который возложена обязанность по обеспечению законности издаваемых в системе МВД России актов управления [32].
Субъектами правового контроля также выступают вышестоящие подразделения в отношении нижестоящих по соответствующим направлениям служебной деятельности [33]. Таким образом, можно говорить о том, что при осуществлении повседневной деятельности в отношении определения вопроса ее соответствия действующему законодательству каждое подразделение системы МВД России и его сотрудники являются субъектами правового контроля в отношении нижестоящих и подчиненных сотрудников.
Начальник структурного подразделения выступает субъектом любого вида контроля, в том
СОВРЕМЕННОСТЬ числе и правового, и несет персональную ответственность за его организацию и осуществление [34].
Определение конкретных субъектов правового контроля зависит и от особенностей, возникающих в каждом случае управленческих отношений. Так, начальник отдела дознания органа внутренних дел осуществляет правовой контроль за законностью принимаемых подчиненными ему сотрудниками процессуальных решений. В данном случае он непосредственно выступает субъектом правового контроля. Однако, в случае принятия им решения о привлечении к дисциплинарной ответственности подчиненного сотрудника, он лишь ходатайствует перед начальником органа внутренних дел о подписании п р о е к т а п р а в о вого акта о н а л о же н и и дисциплинарного взыскания. Начальник органа внутренних дел решение вопроса о законности проекта правового акта поручает подразделению правового обеспечения. И в том, и другом случаях начальник органа внутренних дел будет выступать субъектом правового контроля.
Таким образом, субъектами правового контроля являются не только руководители органов внутренних дел и вышестоящие подразделения в отношении нижестоящих, но и специально уполномоченные правовые подразделения.
Важнейшим элементом в системе управления является его объект. Управленческая деятельность субъекта предназначена для того, чтобы осуществлять руководство организационно подчиненными объектами. Однако эта цель лишь тогда реальна и достижима, когда основана на правильном понимании природы и закономерностей объекта управления: сферы общественных отношений, их определенных организационных форм [35, с. 11].
В научной литературе существует мнение о том, что объект управления и объект контроля всегда совпадают, что является принципиальным моментом для понимания сущности контроля [3, с. 17].
Под объектом управления понимается: а) организованная подсистема системы управления; б) явления и процессы объективного материального мира, подлежащие воздействию, преобразованию и использованию в интересах людей.
Ю. А. Тихомиров определил объект социального управления как структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием субъекта для достижения общих целей системы управления. При этом он выделяет следующие признаки, присущие объектам-организациям:
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
278
1) нормативная закрепленность их правового положения;
2) широкая сфера самостоятельной деятельности на основе саморегуляции с наличием строгих гарантий реализации прав и предотвращения попыток произвольного вмешательства в их функционирование со стороны вышестоящих органов;
3) регламентированность отношений с территориальными и иными органами;
4) наличие гарантированных возможностей участия в решении поставленных задач на всех уровнях управления [36].
Данные признаки характерны и для органов внутренних дел, которые также являются одними из так называемых объектов-организаций, входящих в систему объектов социального управления.
При этом необходимо учитывать, что роли социальных структур довольно легко перемещаются. Например, все государственные органы одновременно обладают свойствами объектов и субъектов управления [37, с. 6].
Целенаправленное воздействие субъектов управления на объекты составляет основное содержание управленческого процесса. Изменения в объектах обуславливают этапы развития системы управления и оценку эффективности ее функционирования. Объект обладает свойством как бы "опредмечивать" управленческую деятельность с точки зрения достижения конечных результатов. Более того, именно объект генетически определяет состояние и функционирование субъекта, влияя на его построение, организацию деятельности, на выбор целей и использование всего комплекса средств их достижения [36, с. 33].
Говоря о том, что объект контроля и объект управления совпадают, необходимо различать направленность управленческой и контрольной деятельности на один и тот же объект. Соотношение между управлением и контролем -это соотношение между целым и частью: управленческая деятельность направлена на достижение объектом поставленной цели, а контрольная - на обеспечение такого состояния и поведения этого же объекта управления, которое позволяет достичь поставленной цели.
Таким образом, объектом любого вида контроля, осуществляемого в какой-либо социальной системе, является сама эта система.
Вопрос определения объекта правового контроля, осуществляемого в органах внутренних дел, решается в зависимости от уровня системы, на котором он реализуется и направленности их деятельности.
В соответствии с Указом Президента РФ от 28.02.2009 г. № 233 система МВД России представлена территориальными органами (объектами правового контроля) следующих уровней:
уровень МВД России - подразделения центрального аппарата МВД России, внутренние войска МВД России, подразделения, непосредственно подчиненные МВД России;
окружной уровень - главные управления МВД России по федеральным округам;
межрегиональный уровень - управления внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления (отделы) в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;
региональный уровень - министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по субъектам РФ;
районный уровень - управления, отделы внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям [38].
Таким образом, правовой контроль распространяется на выступающие в качестве его объектов органы внутренних дел, осуществляющие правотворческую деятельность, обеспечивающие режим законности в правоприменительной деятельности.
Особенности объекта контроля лежат в основе определения его предмета. Именно здесь проявляется отличие контроля от управления. Если предметом управления является получение его объектом запланированного результата, то предметом контроля служит диагностика состояния и поведения объекта управления и контроля [39, с. 281], а также приведение их в соответствие с заданными параметрами.
Как справедливо указывает И. Л. Бачило, предмет наряду с целью и определением результата является условием выделения как функции, так и подфункции управления [35, с. 61].
Предмет деятельности характеризует участок, сферу контакта субъекта управления с объектом управления, указывает, на чем сосредоточено, чему посвящено управленческое действие. Здесь необходимо вести речь о наличии в правовом контроле механизма обратных связей, которые и определяют предмет его деятельности.
Сущность и значение названного механизма полнее всего раскрыты в работах по кибернетике и теории систем, в частности Н. Винера, Г. Клауса, Л. Берталанфи, а среди отечественных авторов -П. А. Петрушенко, Н. Т. Абрамовой и др. Основатель кибернетики Н. Винер характеризовал
279
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ: ИСТОРИЯ И "обратную связь" как "свойство, позволяющее регулировать будущее поведение прошлым исполнением приказов" [40, с. 45]. Н. Т. Абрамова определяет рассматриваемое явление как "механизм учета разницы между целью действия и его результатом" [41, с. 116].
Анализ "обратных связей" в управлении представляет собой смысл контроля, привлекает внимание не только и не столько к общим результатам функционирования тех или иных систем управления, сколько к самим механизмам их функционирования, к тем формам, методам и процедурам, применяемым субъектами управления, которые породили данный результат, к реальным, сложным и противоречивым процессам управления, на различных уровнях и в многочисленных звеньях системы [11, с. 283].
При помощи правового контроля, осуществляемого в органах внутренних дел, можно определить, насколько соответствует функционирование системы действующим правовым актам. Ответ на этот вопрос достигается проверкой, как испол ьзования надлежащим образом всех правовых возможностей, которыми органы внутренних дел располагают для выполнения своих функций, так и выполнения возложенных на эти органы задач.
Строгое соблюдение законности в деятельности органов внутренних дел, пресечение нарушений дисциплины, проявлений бюрократизма и волокиты обеспечиваются как самим фактом существования правового контроля, оказывающим воздействие на поведение сотрудников, побуждая их придерживаться установленных правил, так и возможностью применения к ним по результатам правового контроля соответствующих санкций.
При этом важно то, что предметом осуществления правового контроля являются не только результаты деятельности органов внутренних дел, но и способы, средства их достижения.
Механизм обратных связей, возникающий при реализации правового контроля, реализуется при проверке законности проектов правовых актов, юридически значимых действий должностных лиц, состояния соблюдения законодательства, то есть всех составляющих предмета правового контроля.
Таким образом, предметом правового контроля служат правотворческая и правоприменительная деятельность органов внутренних дел.
Важное значение для уяснения содержания функции правового контроля, характеризующее его как относительно самостоятельное управленческое явление и определяющее
СОВРЕМЕННОСТЬ специфичность содержания, имеет рассмотрение направлений, форм и методов данного вида контроля.
В системе МВД России можно выделить следующие направления правового контроля:
1) Оценка законности принятых ведомственных правовых актов, осуществляемая в целях приведения их в соответствие с законодательством РФ и правовыми актами МВД России, если такое несоответствие выявлено. Данное направление осуществляется правовыми подразделениями и вышестоящими подразделениями органов внутренних дел в отношении нижестоящих.
2) Исследование разрабатываемых проектов ведомственных правовых актов системы МВД России с целью установления их соответствия действующему законодательству: Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ, а также правовым актам МВД России. Субъектами, реализующими данное направление правового контроля, являются правовые подразделения органов внутренних дел различного уровня.
3) Проверка соблюдения законодательства, регулирующего служебную деятельность, направленная на укрепление законности при выполнении подразделениями и их сотрудниками возложенных на них задач. Основными субъектами, осуществляющими это направление, являются вышестоящие подразделения в отношении нижестоящих по соответствующим направлениям служебной деятельности, а также правовые подразделения в пределах своей компетенции [42].
Правовому контролю присущи своеобразные формы и методы его осуществления. Формы правового контроля представляют собой различные виды его внешнего проявления. Метод же характеризует способ практического осуществления данной функции, прием воздействия на контролируемых. Их соотношение выражается в том, что систематическое применение определенной формы деятельности порождает метод [19, с. 216]. Если метод отражает содержание деятельности, то форма является внешним выражением данного содержания. Поэтому формы и методы правового контроля взаимосвязаны.
Основной формой осуществляемого в органах внутренних дел правового контроля, определяющей его специфику, является
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
2SA
правовая экспертиза. Она включает в себя оценку на предмет законности разработанных в системе МВД России проектов правовых актов и принятых правовых актов системы МВД России [43].
И правовая экспертиза, и оценка законности принятых ведомственных правовых актов осуществляются методом оценочного сравнения. Он представляет собой сопоставление, сличение двух и более предметов (процессов) между собой и выделение одного из них. Обычно сравнение осуществляется по какому-то социально значимому основанию или его эквиваленту [44, с. 109]. При проведении правовой экспертизы в качестве такового выступают действующие нормы права.
Результатом такого сравнения является оценка, которая представляет собой субъективное мнение об объективно существующем предмете или свойстве этого предмета, т.е. о его ценности. При этом ценность имеет объективный, а ее оценка - субъективный характер [44, с. 110].
Для правовой экспертизы характерен также метод ведения, предполагающий осуществление жесткого контроля за исполнителями -разработчиками проекта правового акта и постоянное внесение поправок в их деятельность [37, с. 25].
Формами выражения мнения (фиксированных оценок) при проведении правовой экспертизы являются: а) визирование проекта, применяемое при согласии с ним; б) изложение в письменной форме замечаний при несогласии с проектом в целом или с его отдельными частями и письменное заключение при оценке законности принятого ведомственного правового акта.
Формой правового контроля, осуществляемого в органах внутренних дел, также является выявление состояния соблюдения законодательства, регулирующего служебную деятельность. Данная форма реализуется в ходе текущей деятельности, инспектирования, контрольных проверок, целевых выездов.
Выявление состояния соблюдения законодательства, регулирующего служебную деятельность, осуществляется, главным образом, методом слежения, при котором обеспечивается достаточная самостоятельность исполнителей, а внимание руководителя сосредотачивается на законности функционирования всей системы. Указанная форма правового контроля осуществляется также с помощью метода сбора и обработки необходимой информации, источником которой являются письма, заявления и обращения граждан, публикации и сообщения в средствах
массовой информации, обращения других органов (должностных лиц), материалы служебных проверок, а также вступившие в законную силу судебные решения [45].
На основании вышеизложенного можно выделить следующие особенности правового контроля, осуществляемого в органах внутренних дел, отличающие его от других видов контроля, которые позволяют говорить о нем как об относительно самостоятельном управленческом явлении, а именно, как о подфункции контрольной функции управления:
Правовой контроль направлен и ограничен достижением целей: обеспечения законности принимаемых органами внутренних дел правовых актов, а также соблюдения законодательства при осуществлении правоприменительной деятельности, в том числе при совершении должностными лицами юридически значимых действий.
Система правового контроля включает специфичные для нее субъекты, объекты, предмет, направления, формы и методы осуществления.
Подводя итог всему сказанному, можно сделать вывод, что правовой контроль, осуществляемый в органах внутренних дел, - это подфункция контрольной функции управления, реализуемая в формах правовой экспертизы проектов правовых актов, оценки законности принятых ведомственных правовых актов и выявления соблюдения законодательства, регулирующего служебную деятельность, руководителями органов внутренних дел, вышестоящими подразделениями
самостоятельно или с привлечением специально уполномоченных правовых подразделений, в отношении подчиненных подразделений при осуществлении ими правотворческой и правоприменительной деятельности с целью поддержания режима законности.
Глубокое уяснение сущности и содержания правового контроля, рассмотрение всех его аспектов в системе органов внутренних дел, на н а ш в з гл я д , я в л я ется од н ой из в а жн ы х предпосылок научно обоснованного использования этого элемента управления в целях поддержания в деятельности органов внутренних дел режима законности, особенно в условиях формирования в стране правового государства.
Литература
1. См.: Указ Президента РФ "Вопросы Службы специальных объектов при Президенте
281
Российской Федерации"от 15.03.1999 г. № 350 // Собрание законодательства Российской Федерации, 22.03.1999, № 12, ст. 1453; Приказ Минюста РФ "О правовом контроле за деятельностью учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 16.08.1999 г. № 244//Бюллетень Минюста РФ, 1999, № 9.
2. См.: Приказы МВД России от 05.01.2007 г. № 5 "Об утверждении основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007-2017 гг." и № 6 "Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России".
3. Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. М.:Информационно-издательский дом "Филинъ", 2000.
4. Социальное управление: Курс лекций / Российская академия государственной службы при Президенте РФ. Т. П. Вернигорова, Д. В. Граждан, Л.А. Калиниченко и др. М., 2000.
5. Теория управления: Учебник/Под общ. ред. А. Л. Гапоненко, А. П. Панкрухина. М.: Изд-во РАГС, 2004.
6. Даль В. // Словарь живого великорусского языка. М., 1995. Т. 2.
7. Ожегов С. И. // Словарь русского языка. 18-е изд. М., 1972.
8. Большая советская энциклопедия. 3-е изд. М., 1973. Т. 13.
9. Коробов В. Б. Гражданский контроль деятельности органов внутренних дел: вопросы теории, методологии, практики // Труды Академии управления МВД России. 2006.
10. Андреев В. Д. Ревизия и контроль в потребительской кооперации. М.: Экономика, 1987.
11. Атаманчук Г. В. Управление - фактор развития (размышления об управленческой деятельности) / Г. В. Атаманчук. М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2002.
12. Аманжолова Б. А. Теоретические и методологические аспекты формирования систем внутреннего контроля взаимосвязанных организаций / Б.А. Аманжолова; федеральное агентство по образованию. Новосибирск: Новосиб. гос. ун-т, 2008.
13. Белуха Н. Т. Ревизия и контроль в торговле. М.: Экономика, 1988.
14. Файоль Анри. Общее и промышленное управление. Пер. с франц. / Научн. ред. и предисловие проф. Е.А. Кочерина. Журнал
"Контроллинг", Выпуск 3. Библиотека журнала "Контроллинг". Серия "Классика менеджмента". М., 1992.
15. См.: Фалмер Р. М. Энциклопедия современного управления: В 5-ти тт. Т. 1-5. / Спецфак. Переподготовки руководящих кадров ВИПКэнерго по материалам. Общ.ред. Х. А. Бекова, Н. П. Володиной. М., 1992. Т.4. Контроль как функция управления; Киллен К. Вопросы управления (пер. с англ.). М., 1981.
16. См.: Булыгин Ю. Е. Организация социального управления (основные понятия и категории). Словарь-справочник / Московский открытый социальный университет/ Под общ. ред. И.Г. Безуглова. М.: "Контур", 1999. С.91.; Петров А.С. Управление предприятием. М.: Знание, 1972. С. 95.
17. Румянцева З. П. Общее управление организацией. Теория и практика: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2006.
18. Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М., 1977.
19. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965.
20. Криницкий Р. И. Контроль и ревизия в условиях автоматизации бухгалтерского учета. М.: Финансы и статистика, 1990.
21. Лимская декларация руководящих принципов контроля//http://www.ach.gov.ru/ru/ МвтаНопа/Нтвкау/
22. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. Учебник/ Под ред. В.Д. Малкова. М., 1990.
23. Малков В. Д. Контроль в управленческой деятельности органов внутренних дел: Лекция. М.: Академия управления МВД СССР; 1976.
24. Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2000.
25. Афанасьев В. С. Законность и правопорядок // Теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996.
26. Морозова Л. А. Теория государства и права: Учебник. М., 2002.
27. См.: Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Тихомирова Ю. А. М., 1998. С. 4; Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. В. В. Лазарева. М., 1999.
28. Венгеров А. Б. Теория государства и права /А. В. Венгеров. М., 2006.
29. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2002.
30. Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001.
31. Пункты 42-44 Наставления по организации
_282
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
правовой работы в системе МВД России, утвержденного приказом МВД России от 05.01.2007 г. № 6.
32. Приказ МВД России "Вопросы Правового департамента МВД России и Центра правовой информации МВД России" от 20.11.2004 г. № 755.
33. Пункты 43, 44 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России, утвержденного приказом МВД России от 05.01.2007 г. № 6.
34. Пункт 3 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России, утвержденного приказом МВД России от 05.01.2007 г. № 6.
35. Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М, 1976.
36. Тихомиров Ю. А. Управление делами общества (субъекты и объекты управления в социалистическом обществе). М., 1984.
37. Малков В. Д., Веселый В. З. Понятие социального управления. Управление органами внутренних дел: Лекция. М., 1987.
38. Указ Президента РФ "О территориальных
органах Министерства внутренних дел Российской Федерации"от 28.02.2009 г. № 233.
39. Теория управления: Учебник/Под общ. ред. А. Л. Гапоненко, А. П. Панкрухина. М., Изд-во: РАГС, 2004.
40. Винер Н. Кибернетика и общество. М.: Наука, 1958.
41. Абрамова Н. Т. Целостность и управление. М.: Наука, 1974.
42. Раздел IV Наставления по организации правовой работы в системе МВД России, утвержденного приказом МВД России от 05.01.2007 г. № 6.
43. Пункт 41 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России, утвержденного приказом МВД России от 05.01.2007 г. № 6.
44. Социальное управление: Курс лекций / Российская академия государственной службы при Президенте РФ. Т. П. Вернигорова, Д. В. Гэаждан, Л.А. Калиниченко и др. М., изд-во РАГС. 2000.
45. Пункт 44 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России: Приказ МВД России от 05.01.2007 г. № 6.
283
