CC BY
212
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ СУЩНОСТИ И СОДЕРЖАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОБОРОНЫ С УЧЕТОМ ВОЗМОЖНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ИХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ Андреева Е.А.1, Баленко О.А.2, Деркач А.Е.3, Касторнов И.К.4 Email: Andreeva654@scientifictext.ru
1Андреева Елена Анатольевна - кандидат педагогических наук, доцент, кафедра гуманитарных и социально-экономических дисциплин;
2Баленко Ольга Александровна - кандидат технических наук, магистрант;
3Деркач Алексей Евгеньевич - магистрант, кафедра автоматизированных систем специального назначения, Военная академия связи, г. Санкт-Петербург; 4Касторнов Илья Константинович - курсант, Военный университет Министерства обороны Российской Федерации, г. Москва
Аннотация: в статье рассматриваются основные проблемы, связанные с подтверждением наличия у главы государства экстраординарных полномочий. При этом авторами исследуется вопрос способов применения имплицитных полномочий, порядок толкования норм и принципов, определяющих задачи, сущность и направление деятельности Президента Российской Федерации в экстраординарных случаях. Намечены направления совершенствования действующего законодательства Российской Федерации по вопросам обеспечения суверенитета, национальной безопасности, территориальной целостности государства. Ключевые слова: национальная безопасность, экстраординарные случаи, имплицитные полномочия, нарушение законодательства, глава государства.
LEGAL ANALYSIS OF THE NATURE AND CONTENT OF THE PRESIDENT OF RUSSIAN FEDERATION POWERS IN THE SPHERE OF DEFENSE, TAKING INTO ACCOUNT THE POSSIBLE DIRECTIONS FOR THEIR IMPROVEMENT Andreeva E.A.1, Balenko O.A.2, Derkach A.E.3, Kastornov I.K.4
1Andreeva Elena Anatolyevna - PhD in pedagogical sciences, Associate Professor, DEPARTMENT OF HUMANITARIAN AND SOCIAL AND ECONOMIC DISCIPLINES;
2Balenko Olga Alexandrovna - Candidate of Engineering Sciences, Undergraduate; 3Derkach Aleksei Evgenyevich - Undergraduate, DEPARTMENT OF AUTOMATED SPECIAL-PURPOSE SYSTEMS, MILITARY ACADEMY OF COMMUNICATION, ST. PETERSBURG;
4Kastornov Ilia Konstantinovich - Cadet, MILITARY UNIVERSITY DEPARTMENT OF DEFENSE OF RUSSIAN FEDERATION, MOSCOW
Abstract: the article discusses the main problems associated with the confirmation extraordinary powers of The Head of State. At the same time, the authors study the question of how to apply implicit powers, the procedure for interpreting the norms and principles that define the objectives, nature and direction of the President of The Russian Federation activities in extraordinary cases. Outlines directions for improving the current legislation of
The Russian Federation on ensuring the sovereignty, the national security, the territorial integrity of the state.
Keywords: National security, extraordinary cases, implicit authority, violation of the law, head of state.
УДК 342.516
Оборона Российской Федерации является составной частью общегосударственной деятельности и отражает происходящие в обществе и государстве процессы. Указанная взаимосвязь проявляется при решении задач по защите суверенитета и независимости, безопасности и целостности государства в соответствии с принципом единства политического и военного руководства [1-19].
Основной закон государства отводит Президенту Российской Федерации особую роль в решении вопросов организации обороны страны, обеспечения ее безопасности, наделяя обширными государственно-властными полномочиями для реализации своего особого правового положения в указанной области [8-11].
В соответствии со статьей 87 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
Конституционной обязанностью Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение Военной Доктрины Российской Федерации руководство Вооруженными силами, другими войсками и воинскими формированиями, органами и силами в целях обеспечения национальной безопасности, формирование и руководство Советом Безопасности Российской Федерации, назначение на должности и освобождение высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации; присвоение высших воинских и высших специальных званий, ведение переговоров и подписание международных договоров в области обеспечения суверенитета России. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерация наделен полномочиями по введению на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения.
Принятие решений по обеспечению военной безопасности Президентом Российской Федерации носит комплексный характер. Нормативными правовыми актами Российской Федерации, изданными в развитие основного закона государства на Президента Российской Федерации возложены обязанности по утверждению Стратегии Национальной Безопасности и иных документов стратегического планирования, утверждение Положения о Министерстве обороны России и федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных в области управления войсками, Положения о территориальной обороне и Плана гражданской обороны; концепции и планов строительства и применения Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационного плана Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационных планов экономики, а также планов подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования, обеспечивающих согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в области мобилизационной подготовки, планов размещения на территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами и объектов по ликвидации оружия массового поражения и ядерных отходов.
Президентом Российской Федерации определяется численность призываемых граждан и их распределение между Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами путем издания Указов Президента о призыве граждан на военную службу и военные сборы и об увольнении с воинской службы лиц, прошедших военную службу по призыву, предоставляется (приостанавливается) право на отсрочку от призыва на военную службу по мобилизации гражданам или отдельным категориям граждан; определяются перечни должностей и профессий, по
которым бронируются военнообязанные, работающие в той или иной системе государственной власти или отрасли промышленности.
Президент Российской Федерации осуществляет полномочия по объявлению общей или частичной мобилизации, введению военного положения, формированию органов исполнительной власти на период военного положения, отдачи приказов на ведение военных действий и установление нормативных правовых актов военного времени.
При отсутствии законодательного регулирования по тому или иному вопросу мобилизационной подготовки или мобилизации Президент Российской Федерации вправе, руководствуюсь положениями статьи 90 Конституции Российской Федерации опережающе издать нормативный указ. При этом издание такого указа не является препятствием для принятия Федеральным Собранием закона по этой же проблеме, в то же время содержание закона не может быть ограничено содержанием соответствующего указа.
Следует отметить, что в области обороны государства существует такое понятие, как «имплицитные полномочия» Президента Российской Федерации, под которыми понимаются неявные, подразумеваемые полномочия. Названные полномочия обладают такой спецификой, что нельзя сразу определить, законность их использования [18, 19].
Вопрос способов применения имплицитных полномочий, которые прямо не предусмотрены ни Конституцией Российской Федерации, ни федеральным законодательством, рассматривался в работах Лысенко В.Н., Шеховцова В.А., Краснова М.А., Прокофьева В.Н. и ряде других авторов. В работах названных авторов раскрывались порядок толкования норм и принципов, определяющих задачи, сущность и направление деятельности Президента в экстраординарных случаях, при этом особо отмечалось, что сами принципы не имеют прямого отношения к конкретным полномочиям, но подразумевают такую необходимость [20-23].
Имплицитные полномочия Президента Российской Федерации являлись и предметом рассмотрения Конституционным судом Российской Федерации указов Президента Российской Федерации от 30.11.1994 №2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики», от 09.12.1994 № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и в зоне Осетино - Ингушского конфликта», от 02.11.1993 №1833 «Об основных положениях Военной доктрины РФ», Постановления Правительства Российской Федерации от 09.12.1994 № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» на их соответствие Конституции Российской Федерации. Группа депутатов Федерального Собрания, оспаривая конституционность вышеперечисленных актов, указывала на тот факт, что их применение привело к использованию Вооруженных сил Российской Федерации на территории нашего государства в нарушение их предписания о возможности их применения только в рамках режима чрезвычайного положения, а использование во исполнение этих актов на территории Чеченской Республики Вооруженных Сил Российской Федерации повлекло значительные жертвы среди гражданского населения.
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации [16], подтвердившим наличие у главы государства экстраординарных полномочий, признано право Президента Российской Федерации в целях обеспечения государственной целостности и конституционного порядка в чрезвычайных (экстраординарных) случаях применять Вооруженные Силы Российской Федерации без введения чрезвычайного (военного) положения, поскольку в Конституции Российской Федерации прямо не указано, что глава государства должен применять
вооруженные силы исключительно путем введения военного положения. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что «Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 - 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции» [16], таким образом, обозначив создание нового правового института экстраординарных полномочий Президента Российской Федерации на использование Вооруженные Силы Российской Федерации в пределах российских границ без введения военного (чрезвычайного) положения и без санкции Федерального Собрания Российской Федерации в целях урегулирования внутренних конфликтов, сопряженных с нарушением конституционных государственных основ и прав и свобод граждан, созданием реальных угроз принципам федеративного устройства, единству и целостности государства.
При этом ряд судей Конституционного Суда Российской Федерации высказывая особое мнение отмечали: «Данные акты являются, по сути, чрезвычайными законами. Указ Президента предоставляет неограниченные полномочия Правительству «использовать все имеющиеся у государства средства», данная формулировка не содержит каких-либо ограничений в применении военно-силовых и правовых средств, не предусматривает никаких правовых гарантий, допускает совершенно произвольное толкование» (Кононов А.Л.); «Какой бы ни была эта ситуация, она не может служить доказательством конституционности принятых мер, установление которой лежит в правовой, а не в политической плоскости. Предусмотренные законодательством полномочия президента и Правительства не содержат тех, которые позволяли им использовать Вооруженные Силы для разрешения внутреннего конфликта» (Лучин В.О.), «Для реагирования на экстраординарные ситуации у Президента и всей системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий, прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь этот набор полномочий не был применен» (Зорькин В.Д.); «Меры, намеченные рассматриваемыми актами для достижения указанных целей, противоречили положениям Конституции РФ. Эти акты вводили на территории Чеченской республики режим, который по своим характеристикам не совпадает ни с чрезвычайным, ни с военным положением. Однако данный режим, на момент издания актов не имел конституционно-правовой основы. Этот режим отличается крупномасштабным использованием Вооруженный Сил РФ и массовым ограничением прав и свобод граждан. Президент, издавая данные указы, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных Конституцией РФ. Президент не свободен в выборе тех или иных вариантов поведения, так как эти варианты должны соответствовать Конституции и действующим законам. Признание полномочий, не предусмотренных Конституцией, означает введение «скрытых» полномочий Президента РФ, это означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства. Рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей, следовательно, противоречат Конституции РФ» (Витрук Н.В.); «Действующая Конституция РФ не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства. Пробелы в законодательстве не означают, что Президент может действовать по своему усмотрению. С учетом событий и последовавших результатов данные акты выглядят как покушение на конституционный строй» (Эбзеев Б.С.).
Вместе с тем нам особо импонируют мотивы принятого Судом решения -«Президент РФ как Верховный Главнокомандующий осуществляет руководство
Вооруженными силами, при этом законодательство не связывает их использование только с введением чрезвычайного или военного положения. Эта позиция подтверждается и в Постановлении Правительства, где утверждается, что разоружение незаконных вооруженных формирований, оснащенных современным вооружением, невозможно без применения сил армии. Эта ситуация не охватывается основаниями использования Вооруженных Сил при стихийных бедствиях и авариях. Законодателю надлежало исправить эти пробелы, что своевременно не было сделано. Это дало основание для прямого применения норм Конституции Российской Федерации» [16].
В последующие годы проблемы понимания экстраординарных полномочий решались и конкретизировались в судебных актах [17], Федеральных конституционных законах и Федеральных законах, устанавливающих цели и сроки введения мер и временных ограничений, особенностей управления территорией, обеспечения режима военного положения на территории, на которой ведутся военные действия, особенности деятельности Федерального Собрания при таких случаях [7, 15, 16]. Вместе с тем, вопрос наделения других органов и должностных лиц экстраординарными полномочиями, их недостаточная детализация в части прав, обязанностей и ответственности в исследуемых нами условиях, остается актуальным. Использование неправильной трактовки рассматриваемых правовых норм в режиме чрезвычайного или военного положения на территории может повлечь дестабилизацию конституционного порядка и законности, а также ослабление механизмов сдержек и противовесов, усилению одной ветви власти за счет другой, возникновение конфронтации между ними.
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что институт «экстраординарных» полномочий нуждается в дальнейшей и тщательной законодательной проработке в качестве отдельного элемента в общей структуре правового механизма, направленного на защиту интересов общества и государства в условиях угрозы их существования [7, 15, 16, 18].
Таким образом, несмотря на то, что действующее законодательство Российской Федерации многообразно и разносторонне определяет полномочия главы государства в области обороны, однако, вместе с тем, оно недостаточно четко регулирует деятельность Президента Российской Федерации, не в полной мере отражает процессы, происходящие в области обороны страны.
Необходимость реализации современных требований российского государства и общества к обеспечению национальной, военной безопасности, подготовке Вооруженных Сил Российской Федерации обусловливает потребность в дальнейшей разработке законодательных норм Российской Федерации, определяющих полномочия Президента Российской Федерации в области обороны.
Список литературы /References
1. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 2018. 61 с.
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. № 51. Ст. 5712; 2004. № 25. Ст. 2478.
3. Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-Ф3 «О безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011. № 1, Ст. 2.
4. Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» // Российская газета». № 106, 06.06.1996.
5. Федеральный закон от 26.02.1997 № 31-Ф3 «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» // Российская газета». № 45, 05.03.1997.
6. Федеральный закон от 27.05.1998 №7 6-ФЗ «О статусе военнослужащих» // Российская газета». № 104, 02.06.1998.
7. Указ Президента Российской Федерации от 30.11.1994 № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Указ Президента Российской Федерации от 16.09.1999 № 1237 «Вопросы прохождения военной службы» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999. № 38. Ст. 4534.
9. Указ Президента Российской Федерации от 10.11.2007 №1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007. № 47 (ч. I). Ст. 5749.
10. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 603 «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, и модернизации оборонно-промышленного комплекса» // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения 11.12.2018).
11. Указ Президента Российской Федерации 25.12.2014 № Пр-2976 «Военная доктрина Российской Федерации» // Российская газета. № 298.
12. Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 11.12.2018).
13. Указ Президента Российской Федерации от 30.11.2016 №640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 05.12.2016. № 49. Ст. 6886.
14. Указ Президента Российской Федерации от 17.11.2017 № 555 «Об установлении штатной численности Вооруженных Сил Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации», 20.11.2017. № 47. Ст. 6969.
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 09.12.1994 №1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
16. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 10-П; «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. № 2137; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 1360; Указ Президента Российской Федерации «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» от 2 ноября 1993 г. № 1833 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
17. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г., № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Собр. законодательства РФ, 1996. № 19. Ст. 2320.
18. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 13-е изд., изм. и доп. М.: Норма: Инфра-М, 2018. 767 с.
19. Писарев А.Н. Полномочия Президента Российской Федерации в области обороны: Дис. канд. юрид. наук: 20.02.03: Москва, 1995 156 с. РГБ ОД, 61:96-12/36-2.
20. Прокофьев В.Н. Экстраординарные полномочия Президента Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление, 2017. № 3.
21. Краснов М.А. Институциональный фактор искажения духа // Конституц. вестн., 2008. № 1 (19).
22. Лысенко В.Н. Перспективы федерализма в России. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Казан. федералист, 2002. № 2. С. 25.
23. Шеховцов В.А. Конституция России и конституционный контроль: учеб. пособие. М., 2008.
