CC BY
123
ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЕМ В РОССИИ В XVШ-ХХ ВЕКАХ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Синюгин Вячеслав Юрьевич, к.ю.н., докторант Санкт-Петербургского государственного университета.
Место работы и должность: Министерство энергетики Российской Федерации, Заместитель Министра.
Дмитриев Олег Владимирович, к.ю.н., доктор экономических наук.
Место работы и должность: ОАО «РусГидро» исполнительный директор по правовым вопросам.
Аннотация. В данной статье авторами рассматриваются правовые вопросы государственного управления реформированием в различные этапы развития Российского государства.
В частности, исследуются проблемы государственного управления до революции 1917 г. и в советский период, а также делаются существенные и значимые выводы, которые позволяют по-новому и комплексно проанализировать правовое обеспечение государственного управления реформированием в России.
Ключевые слова: государственное управление, реформирование, административно-командное управление, государственное планирование.
THE LEGAL ANALYSIS OF DEVELOPMENT OF THE GOVERNMENT REFORMING IN RUSSIA IN XVIII-ХХ CENTURIES
Sinyugin Vyacheslav. Place of work and post: the Ministry ener-getiki the Russian Federation, Assistant Mini-stra. Dmitriev Oleg. Place of work and post: Open Society "РусГидро", is-polnitelnyj the director for legal questions.
Annotation. In given article authors consider legal questions of the government by reforming in various stages of development of the Russian state.
In particular, problems of the government before revolution of 1917 and during the Soviet period are investigated, and also essential and significant conclusions which allow in a new fashion and to analyse in a complex legal maintenance of the government with reforming in Russia become.
Keywords: the government, reforming, command management, state planning.
Государственное управление реформированием в период административно-бюрократического государственного управления. Рассматриваемый период государственного управления отмечен «активным поиском новых форм государственной жизни, общественного устройства и управления государст-
вом»1, «созданием предпосылок для модернизации политического строя»2.
Российская система государственного управления осознала необходимость собственного реформирования, однако организация системы управления таким реформированием в полной мере не была сформирована. Так, в 1801 г. был учрежден Непременный совет, а чуть позже Негласный (интимный) комитет. В состав первого вошли 12 представителей титулованной знати екатерининской эпохи (Д.И. Трощинский, П.В. Завадовский, А.Р. Воронцов, П. и В. Зубовы и др.), под председательством — графа Н.И. Салтыкова. В состав второго - ближайшие сотрудники Александра I, так называемые «молодые друзья», — граф П.А. Строганов, князь А. Чарторыйский, графы В.П. Кочубей и Н.Н. Новосильцев. Фактически, в рамках Негласного комитета сложилась новая Избранная рада, которая стала центром проектирования многих реформ (реформа Сената, учреждение министерств в 1802, реформирование положения крестьян3), однако его положение не было юридически закреплено, что привело к его роспуску в 1803 г. Статус Непременного совета хотя и был формализован, не позволил ему стать полноценным органом управления реформированием - уже начиная с 1802 г. (учреждение министерств и комитета министров) Непременный совет утрачивает свое значение, а в 1810 г. (учреждение Государственного совета) прекращает свое существование.
С точки зрения государственного управления в таком разделении «текущей практики управления»4, которую Александр I доверил опытным чиновникам екатерининской эпохи, и проектирования преобразований в рамках неформального дружеского кружка, проявляется первые попытки отделения функционального управления от управления реформированием как особым видом государственной управленческой деятельности. Свои задачи в области управления реформированием Негласный комитет «понял очень широко: по ознакомлении с действительным положением дел в государстве и с внешней политикой России он полагал начать с частичных реформ управления и закончить установлением общих основ правопорядка. Можно без колебания признать, что все движение законодательства и все перемены в административном строе в первые пять лет царствования Александра вышли прямо или косвенно из интимного комитета, и потому значение комитета надобно признать весьма важным»5. Деятельность Негласного комитета оформлялась «журналами», которые впервые были опубликованы в труде Н.М.Романова «Граф П.А. Строганов»6 и значение которых, с точки зрения теории государственного управления реформированием, трудно переоценить.
Вместе с тем, начало и прекращение деятельности, так и не успевших получить правовой статус органов управления реформированием продолжает связываться с личностью главы государства, которая по-прежнему играет решающую роль в определении объема и направлений реформирования.
1 Омельченко Н.А. См.: Омельченко Н.А. История государственного управления в России: Учеб. М.: Проспект, 2008. - С.225.
2 Можаева Н.Г., Богинская Е.В. История государственного управления в России / Под ред. Проф. А.А. Скамницкого. - М.: Гардарики. 2007. - С. 55.
3 Указы о дозволении купцам и мещанам покупать землю в собственность, 1801; о вольных хлебопашцах, 1803.
4 См.: Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. -Петроград. 1917.
5 Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. - Петроград. 1917
6 Николай Михайлович, Великий Князь. Граф Павел Александрович Строганов (1774-1817). 3 тома. Спб., 1903.
Значение личности главы государства сыграло решающую роль и в дальнейшие периоды государственного управления реформированием. Так, личное расположение Александра I к блестящему знатоку административного управления М.М. Сперанскому позволило реализовать реформы Государственного совета (1810 г.), реформу Министерств (1810—1811 гг.), реформу Сената (1811 — 1812 гг.).
Существенный вклад в развитие теории государственного управления реформированием внесли взгляды М.М. Сперанского сформулированные им в записке 1809 года — «Введение к уложению государственных законов», в котором реформатор придавал большое значение регулирующей роли государства в управлении преобразованиями. По мнению Сперанского, только государство должно укрепить гражданский строй, что является необходимым условием любых государственных реформ7.
Утрата доверия Александра I к М.М. Сперанскому, произошедшая во многом в результате дворцовых интриг и злонамеренного препятствования его реформаторской активности рядом неформальных группировок, привела к тому, что начатые им реформы были свернуты, а от безупречных конструкций осталась жесткая бюрократическая вертикаль, которая при Николае I была доведена до своего апогея, приведшего к ее краху.
Вместе с тем, результаты деятельности М.М. Сперанского, с точки зрения оптимизации процессов государственного управления реформированием, не утрачивали свое значение вплоть до революции 1917 г. Так, предпринятая им реформа Государственного совета привела к тому, что он стал первым высшим органом государственного управления с незыблемыми правами независимо от личных вкусов того или иного обладателя трона8, который просуществовал в неизменном виде до 1917 г. В результате деятельности М.М. Сперанского государственный совет получил право координации всей законотворческой деятельности, в том числе связанной с реформированием. Несмотря на совещательный характер деятельности Государственного совета, все проекты реформ XIX- начала XX веков (крестьянская, судебная, земская и др.) разрабатывались и проходили утверждение в Государственном совете. По существу, М.М. Сперанский придал Государственному совету статус квази-парламентского образования - законосовещательного органа, который стал протоцентром единого государственного управления реформированием, координирующего деятельность министерств и ведущего законопроектную деятельность.
Любопытным примером организации управления реформированием при Николае I (1796-1855 гг.) стало учреждение секретных комитетов в статусе временных высших совещательных органов для обсуждения проектов различных преобразований9, необходимость которых была осознана правительством под непосредственным воздействием восстания декабристов в 1825 и крестьянских волнений 20—30-х гг. XIX в.
7 См.: Сперанский М.М. Ведение к уложению государственных законов 1809 г. Издание «Русской мысли». - М., 1905.
8 См.: История России: народ и власть. - СПб., 1997. - С. 379.
9 См.: Алексеев В.П., Секретные комитеты при Николае I, в
кн.: Великая реформа, Т. 2, - М., 1911.
Первый Секретный комитет — «Комитет 6 декабря 1826» (просуществовал до 1832 г. под председательством В.П. Кочубея и при активном участии М.М. Сперанского) пытался выработать общий план государственных преобразований и, таким образом, имел программное значение для всех последующих Секретных комитетов. В этом комитете рассматривались проекты личного освобождения крестьян, запрета отчуждать их без земли и др.
На основе деятельности Секретных комитетов 1826 г. были утверждены узаконения о дворянских обществах (1831 г.) и почетных гражданах (1832 г.). Созданный в марте 1835 г. Секретный комитет разработал план постепенного уничтожения крепостного права с полным обезземелением крестьянства, который не был реализован. Результатом работы этого Секретного комитета стала подготовка реформы государственных крестьян.
В 1839— 1842 гг. в Секретном комитете обсуждался проект П.Д. Киселева о введении инвентарей. Следствием работы этого комитета явился закон 1842 г. об обязанных крестьянах. Секретные комитеты в 1840 и 1844 гг. обсуждали вопрос о дворовых крестьянах. Указом 1844 г. было разрешено помещикам отпускать дворовых на волю без земли. Частные вопросы положения крестьян обсуждались в Секретных комитетах в 1846, 1847 и 1848 гг. Периодически создавались ведомственные и отраслевые Секретные комитеты. Так, в 1840—1843 гг. действовало 6 финансовых Секретных комитетов. В 1848 г. было создано 2 Секретных комитета по вопросам цензуры (т.н. «Меншиковский» и Комитет 2 апреля, который действовал до 1855 г.).
Само название этих государственных образований свидетельствует о характере государственного управления реформами того времени - оно осуществлялось в секрете от общества, от конечного «потребителя» результатов его деятельности. Это было связано с одной стороны с желанием по возможности снизить общественное участие (прежде всего дворянства) в управлении реформированием, а с другой стороны, обеспечить гибкость при принятии управленческих решений.
Последний Секретный комитет был созван 3 января
1857 г. под председательством императора Александра
II и занялся разработкой мер по отмене крепостного права. В начале 1858 г. он был преобразован в Главный комитет по крестьянскому делу.
Главный комитет по крестьянскому делу - это государственное учреждение созданное ad hoc для проектирования и управления реформированием общественных отношений в сфере крепостного права. Этот орган управления реформированием находился в непосредственном ведении императора. Коллегиальность в деятельности комитета обеспечивалась через участие в нем председателя Государственного совета, который одновременно являлся председателем комитета, ключевых министров, шефа корпуса жандармов, отдельных членов Государственного совета и иных лиц10. Важным методологическим аспектом в деятельности Главного комитета стало осознание необходимости обретения «союзников» в деле реформирования. Этот тезис был привнесен самим Александром II, который не напрасно считается одним из величайших реформаторов в истории.
Несмотря на то, что попытка обрести сторонников реформирования среди дворянства не имела успеха11, впервые в процессе государственного управления ре-
10 См.: Журналы Секретного и Главного комитетов по крестьянскому делу, Т. 1—2, - П., 1915
11 Хотя формально царский рескрипт 1857 г. о намерении освободить крестьян являлся одобрением дворянской инициативы.
формированием были определены основные заинтересованные группы: либеральное дворянство, консервативно настроенные помещики, различные слои крестьянства. Более того, впервые при управлении реформированием был применен метод вовлечения широкой общественности в обсуждение планов государственных реформ, так, например, в
1858 г. Александр II разрешает журналам печатать статьи по крестьянскому вопросу. Тем самым, процессу государственного управления реформированием был придан необратимый характер, что лишало государство и общество возможности отказа («скрытия») от реформы, как это имело место ранее.
Таким образом, государственное управление реформированием ко второй половине XIX века выходит на новый уровень своего развития, предполагающий четкое целеполагание и планирование преобразований, участие в их обсуждении общественности и всех заинтересованных лиц; обозначаются контуры традиций государственного управления реформированием, которые сохранялись вплоть до 1917 года.
В период правления Александра III возникает любопытное с точки зрения теории государственного управления реформированием явление контрреформирования. По существу с управленческой точки зрения, такая деятельность ничем не отличается от реформирования, кроме своей содержательной направленности, однако она имеет и ряд особенностей. Так, контрреформирование: а) призвано устранить ошибки и недочеты в системе новых управленческих отношений, которые возникли в результате реформирования; б) направлено на адаптацию общества или отдельных его слоев к новым условиям, сформированным в ходе опережающего реформирования; в) имеет целью сохранить государственный контроль над процессами, реформирование которых не принесло ожидаемых результатов.
В период правления Николая II важной особенностью государственного управления реформированием становится утрата самодержавием инициативы преобразования общества. Управление реформированием перестает иметь государственный оттенок, личность главы государства перестает становиться определяющей при выборе направления и содержания ключевых преобразований. Управление реформированием концентрируется в рамках формирующихся общественных объединений и зарождающегося парламентаризма. Государственное управление реформированием перестает носить характер собственно управления и сводится к половинчатым шагам в ответ на очевидные социальные потрясения. Такими мерами стали Указ «О мерах к усовершенствованию государственного порядка» от
12 декабря 1904 г., Манифест об усовершенствовании государственного порядка 17 октября 1905 г. и др.
Вместе с тем, начало XX века представляет собой новый этап в развитии системы государственного управления реформированием, прежде всего, с точки зрения масштабной диверсификации и укрепления полномочий органов, наделенных компетенцией в сфере управления преобразованиями. Так, наделение Государственной думы законодательными полномочиями, создание Совета Министров в качестве постоянно действующего высшего органа исполнительной власти привело к юридическому ог-
раничению доминировавшего до этого принципа само-державности в управлении реформированием, создало организационно-правовую основу для нового порядка в организации и проведении реформ.
Вместе с тем, совместное участие царя и Государственной Думы в осуществлении законодательной власти привело к нарушению юридической иерархии между законами, с одной стороны, и указами и манифестами императора, с другой. Право государя на издание указов по вопросам, требовавшим обсуждения в законодательном порядке в период прекращения занятий Государственной думы, привело к дуализму в определении стратегии нормативно-правового регулирования не только реформирования, но и в целом отношений в стране.
Таким образом, государственное управление реформированием перестало быть собственно управлением, управленческое участие государственной власти включало в себя лишь административно-полицейское подавление неудовлетворенности общества отсутствием реформ, оно приобрело оттенки неконтролируемого властью процесса, который привел к революционным потрясениям февраля и октября 1917 г.
Государственное управление реформированием в период советского административно-командного управления. Крах реформаторской деятельности Временного правительства, безусловно, был обусловлен целым рядом факторов, связанных с тяжелейшим социальноэкономическим кризисом и войной, однако в ряду этих условий немалое значение принадлежит и неумелому управлению реформированием, которое обеспечило приход к власти большевиков уже в октябре 1917 г.
Отказ Временного правительства от изменения курса внешней политики, нежелание приступать к разработке и реализации обещанной аграрной реформы, неспособность ввести временный государственный контроль в экономике, определить стратегию взаимодействия с политическими партиями, а также управленческие провалы в ряде других областей способствовали падению Временного правительства. Ему на смену пришла советская система государственного управления, которая в результате длительной эволюции сформировалась по административно-командным принципам.
Уже с первых дней октябрьского переворота управление преобразованиями стало основным в деятельности молодой большевистской администрации. II Всероссийский съезд Советов, объявленный высшим органом управления нового государства, принял Декреты о мире и о земле, ставшие по существу радикальными реформаторскими актами внешней и внутренней политики.
Управление реформированием осуществлялось на принципиально новых началах государственного управления: были упразднены Государственный совет, Сенат, министерства, земства и городские думы, а новыми органами власти признаны Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и их исполнительные комитеты.
Несмотря на признание II Всероссийского съезда Советов высшим законодательным органом, право определения стратегии дальнейшего реформирования страны было предоставлено по определению В.И. Ленина «реальной, глубоко затаенной мечте всего русского народа» -Учредительному собранию, которое было распущено на второй день после собрания в рамках формирующейся диктатуры пролетариата12.
Стратегия государственного управления вообще и в области реформирования в частности, в первые годы советской власти была сформулирована В.И. Лениным в
12 См.: Ленин В.И. Полное Собрание Сочинений, Т. 40. - С. 320
статье «Удержат ли большевики власть?», в которой он отмечал: «Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством. Но мы ... требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будто управлять государством, нести будничную, ежедневную работу управления в состоянии только богатые или из богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами, и чтобы начато было оно немедленно, то есть к обучению этому немедленно начали привлекать всех трудящихся, всю бедно-
13
ту»13.
Особенностью государственного управления реформированием в первые годы советской власти было то, что вся управленческая деятельность всех органов государственной власти по существу была реформаторской. Иными словами, функциональная деятельность государственных органов и деятельность по реформированию не были и не могли быть отделены друг от друга ни организационно, ни содержательно.
Первым примером концентрации рычагов управления реформированием в рамках партийной системы, формально не относящейся к государственным органам, стало введение в 1921 г. X съездом ВКП(б) новой экономической политики (НЭП). Управление реформой экономической системы советской страны, предпринятое в рамках НЭП, впервые имело четкое целеполагание и план, который, в том числе, предполагал свертывание всех вводимых рыночных процессов, после восстановления народного хозяйства14. Важным для понимания новых особенностей формирующегося государственного управления в сфере реформирования является определяющая и руководящая роль партии в любых преобразовательных процессах, которая
впервые была закреплена в Конституции 1936 г. и сохранялась вплоть до распада СССР15.
Таким образом, государственное управление реформированием стало партийным, на долгие годы утратив свою самостоятельность, в строгом соответствии с указанием В.И. Ленина: «Ни один важный политический или организационный вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний ЦЭКа партии»16.
Государственное управление реформированием функционировало в административно-командной советской системе управления на основе пятилетних планов, имевших силу закона. Особый интерес в данной связи представляет правовое положение Государственного планового комитета Совета министров СССР, который осуществлял общегосударственное планирование развития народного хозяйства СССР (Госплан) и контроль за выполнением народнохозяйственных планов. Под различными на-
13 Ленин В.И. Полное Собрание Сочинений, Т. 34. - С. 315
14 См. Ноув А. О судьбах нэпа// «Вопросы истории», № 8, 1989. - С. 172-176.
15 Статья 6 о Коммунистической партии как о руководящей и направлющей силе советского общества, ядре его политической системы, государственных и общественных организаций была изменена в Конституции СССР только в 1990 г. (Закон СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-!)
16 Ленин В.И. Детская болезнь «левизны» в коммунизме.
Полн. Собр. Соч. Т.41. - С. 30-31.
званиями Госплан просуществовал 70 лет - с 1921 по 1991 годы17.
Важно отметить, что система государственного планирования как основной инструмент административнокомандного управления преобразованиями имела решающее значение для управления реформированием в экономической сфере, в то время как политические и государственные изменения всегда оставалась исключительной прерогативой высшего партийного руководства.
В административно-командной системе управления пятилетние планы имели характер директивных документов, они подчинили партии всю хозяйственноэкономическую систему страны, реформирование которой осуществлялось только в рамках планирования. Характеристику пятилетним планам как документам определяющим дальнейшее развитие экономики дал И.В. Сталин, который отмечал: «Наши планы есть не планы-прогнозы, не планы-догадки, а планы-директивы, которые обязательны для руководящих органов и которые определяют направление нашего хозяйственного развития в будущем в масштабе всей страны».
В постсоветской научной литературе принято критически оценивать деятельность Госплана применительно к экономике, что не мешает нам рассматривать его как положительный пример построения эффективной государственной управленческой структуры.
Таким образом, возможно выделить следующие ключевые характеристики системы планирования, которая существовала в СССР:
1. Система планирования в СССР во все периоды базировалась на четкой законодательной базе высшего, конституционного уровня.
2. Система государственного управления планированием имела специфическую методологию и специальный административный аппарат, включавший отраслевые и межотраслевые подразделения.
3. Государственное управление планированием имело четкое функциональное закрепление его компетенции.
4. Деятельность Госплана осуществлялась в системе нормативно закрепленных понятий, связанных с государственным планированием, а также в условиях четкой системы взаимодействия с иными органами государственной власти.
Система планирования является значимым элементом повышения эффективности государственного управления вообще и государственного управления реформированием в частности. Планирование не заменяет собой управление реформированием, оно составляет его непременную часть. Планирование присуще не только административно-командным системам, оно широко присутствует в рыночной экономике и внутрикорпоративной культуре любой крупной коммерческой организации, а положительный опыт организации деятельности государственных органов планирования в СССР может быть
17 Государственная общеплановая комиссия при Совете Труда и Обороны РСФСР (1921-1923), Государственная плановая комиссия при Совете Труда и Обороны СССР (1923-1931), Государственная плановая комиссия при Совнаркоме СССР (1931-1946), Государственная плановая комиссия при Совете Министров СССР (1946), Государственная плановая комиссия Совета Министров СССР (19461948), Государственный плановый комитет Совета Министров СССР (1948-1955), Государственная плановая комиссия Совета Министров СССР по перспективному планированию народного хозяйства СССР (1955-1957), Государственный плановый комитет Совета Министров СССР (1957-1963), Государственный плановый комитет СССР Высшего совета народного хозяйства СССР (1963-1965), Государственный плановый комитет СССР Совета Министров СССР (1965-1991), Министерство экономики и прогнозирования СССР (1991).
использован при оптимизации государственного управления реформированием на современном этапе.
Рассмотрение ключевых этапов исторического развития вплоть до распада советского государства позволяет сделать следующие основные выводы об особенностях системы государственного управления реформированием в России:
Государственное управление реформированием во все периоды истории осуществлялось при доминирующей роли государства и органов государственной власти.
Система органов государственного управления реформированием никогда не получала адекватного правового регулирования и организационноправового оформления.
При государственном управлении реформированием личность и индивидуальные пристрастия главы государства оказывали решающее значение на характер, направления и объемы реформаторской активности.
Государственное управление реформированием преимущественно осуществлялось в парадигме догоняющего развития, копирующего иностранные модели под воздействием внешних угроз и внешних факторов, в условиях отсутствия необходимых инфраструктур, в том числе институтов гражданского общества.
В истории государственного управления реформированием предпринимались попытки обособления функциональной деятельности и деятельности по преобразованию отдельных сфер общественной жизни (реформированию).
Государственное управление реформированием не всегда обеспечивало учет культурно-
исторических оснований и социально-политических особенностей российской действительности.
Система методов государственного управления реформированием эволюционировала от примитивных способов насильственного понуждения к нововведениям до привлечения к реформированию централизованных государственных управленческих структур, деятельность которых целиком была посвящена отдельным элементам преобразовательной активности.
Недостатком системы государственного управления реформированием в историческо-правовом контексте следует признать конфликт между методами и целями реформирования: если вторые преследовали интересы общего блага, то первые всегда носили насильственный, узкосословный характер.
Государственное управление реформированием в большинстве случаев включало в себя преобразование самой государственной власти и государственного устройства, а не общества.
Государственное управление реформированием в большинстве случаев осуществлялось вне четкого целеполагания и плана реформ.
