CC BY
25ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л.С. Гетьман, кандидат юридических наук
В соответствии с Конституцией Российской Федерации [1] выборы признаются непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3). Эффективность организации и проведения выборов, степень доверия к ним населения зависят не только от совершенства нормативной регламентации стадий избирательного процесса, но и от качества их документацион-ного обеспечения. Информация, создаваемая и распространяемая на различных стадиях избирательного процесса, имеет специфическое содержание и определенные формы выражения и фиксации. Документирование информации в избирательном процессе осуществляется с использованием системы официальных правовых документов, предусмотренных избирательным законодательством и называемых избирательными документами.
При проведении любой избирательной кампании изготавливается большое количество указанных документов; при этом нарушение требований, предъявляемых к их оформлению и порядку работы с ними, может привести к признанию проведенных выборов недействительными. Так, п. 3 ст. 77 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [2] (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) предусматривает, что суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в муниципальном образовании, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом также в случае нарушения правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и под-20 счета голосов (включая воспрепятствование
наблюдению за их проведением), определения результатов выборов, незаконного отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, признанного таковым после дня голосования, других нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей. Вследствие этого особое значение имеет рассмотрение дефектов избирательных документов и их влияния на законность избирательного процесса, а также на выявление действительной воли избирателей.
Следует отметить, что в избирательном законодательстве насчитывается множество избирательных документов; каждый из них обладает самостоятельным юридическим значением, используется на определенной стадии избирательного процесса. Избирательные документы достаточно многообразны как по характеру правовой информации, содержащейся в них, так и по наименованию, правовому значению. Так, к избирательным документам относятся: документы, которые содержат решения индивидуального характера, имеют властно-обязательный характер и влекут правовые последствия в избирательном процессе (например, решения избирательных комиссий, касающиеся организации и проведения выборов); документы, фиксирующие юридические факты, имеющие значение в избирательном процессе, например, документы, определяющие правовой статус субъектов избирательных правоотношений (удостоверения доверенных лиц), факты-волеизъявления указанных лиц (избирательный бюллетень, заявления, жалобы) и др.
Следует обратить внимание, что избирательные документы могут выступать и как правовое средство, участвующее в правовом регулировании избирательных отношений, и как результат такого правового регулирования. Когда вследствие реализации правовых пред-
писаний создается определенный избирательный документ, который носит окончательный характер, такой документ, действительно, - результат правового регулирования. Целью его создания является, например, закрепление и оформление надлежащим образом данных, полученных при осуществлении избирательных действий, а также различных фактов, имеющих юридическое значение в избирательном процессе (например, в соответствии с п. 11 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав создается такой избирательный документа, как акт, в котором фиксируется юридический факт передачи от полиграфической организации избирательной комиссии изготовленных избирательных бюллетеней).
Вместе с тем, избирательный документ как юридический документ может быть и средством, которое оказывает правовое воздействие на избирательные отношения с целью их упорядочения (например, посредством закрепления в избирательных документах решений, принимаемых субъектами избирательного процесса и влекущих правовые последствия). Оформление процессуальных действий субъектов избирательных отношений в соответствующем избирательном документе влечет определенные юридические последствия. Избирательные документы, фиксирующие решения субъектов избирательного процесса, оказывают организующее воздействие на избирательные правоотношения, так как посредством их принятия заинтересованные субъекты могут влиять на правовые связи с другими субъектами. Так, решения, принимаемые уполномоченными органами, являются властными правовыми актами, направленными на организацию исполнения избирательных правовых норм. Решения избирательных комиссий, имеющие юридическое значение в избирательном процессе, преимущественно подлежат документальной фиксации, и только в письменной виде при наличии требуемых в соответствии с законодательством реквизитов они могут вызывать правовые последствия в избирательном процессе, в том числе инициировать переход от одной стадии к другой. Кроме того, создание и представление тех или иных избирательных документов в соответствии с зако-
ном является основанием для осуществления различных избирательных действий или процедур. Например, принятие уполномоченным органом или должностным лицом решения о назначении выборов означает начало избирательной кампании; представление кандидатом документов, необходимых для уведомления о его выдвижении и регистрации, инициирует действия соответствующей избирательной комиссии по проверке представленных документов и др.
С учетом сказанного выше представляется необходимым охарактеризовать избирательный документ следующим образом: это составленный (изготовленный) субъектами избирательного процесса и (или) адресуемый им официальный юридический документ, с которым избирательное законодательство связывает возможность наступления юридически значимых последствий для организации и проведения выборов.
Кандидат, избирательное объединение, участвуя в избирательном процессе, осуществляют реализацию избирательных правовых норм. Реализацию права понимают как определенный, строго обусловленный процесс осуществления правовых предписаний, воплощение этих предписаний в поведении людей [3]. При этом создание избирательным объединением, кандидатом требуемых в соответствии с законодательством избирательных документов является обязательным элементом установленного порядка реализации избирательных прав указанных субъектов.
В отличие от реализации активного избирательного права для реализации пассивного избирательного права необходимо в определенной законом последовательности выполнить ряд действий как самому кандидату, так и другим участникам избирательного процесса. Например, при осуществлении пассивного избирательного права кандидат преследует цель быть избранным в состав соответствующего органа публичной власти, что предполагает с его стороны выполнение действий по предоставлению пакета документов, содержащих как достоверные сведения о нем, так и информацию о его поддержке избирателями. Кроме того, кандидат вынужден произвести необхо- пп димые для ведения избирательной кампании
30
финансовые затраты, которые должны документально подтверждаться.
В современной научной литературе не уделяется достаточного внимания анализу практики использования финансовых избирательных документов, представляемых кандидатами, избирательными объединениями для открытия специального избирательного счета, а также осуществления учета и отчетности о поступлении средств в их избирательный фонд и расходовании этих средств. Однако практическая значимость исследований, проводимых по обозначенной тематике, как представляется, очевидна, поскольку дефекты, допускаемые в документальном оформлении избирательных действий финансово-правового характера, могут привести к определенным негативным последствиям для кандидата, избирательного объединения. Например, закон предусматривает, что использование кандидатом при финансировании своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного предельного размера расходования средств избирательного фонда, является основанием для отказа в регистрации кандидата (подп. «з» п. 24 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Превышение кандидатом при финансировании своей избирательной кампании более чем на 5 процентов установленного закона предельного размера расходования средств избирательного фонда также может привести к отказу в его регистрации (подп. «и» п. 24 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Необходимо отметить, что финансирование выборов представляет собой комплексный институт конституционного права, который включает в себя также отдельные нормы финансового, гражданского, административного права при определяющем значении норм конституционного права [4]. Нормы других отраслей права носят характер юридических, организационных и иных гарантий механизма финансирования выборов. Так, создание, использование и ликвидация избирательных фондов регулируются нормами конституционного права, однако порядок использования денеж-
ных средств со специального избирательного счета при расчетах с подрядчиками или арендодателями регулируется нормами гражданского права в той мере, в которой они не противоречат нормам конституционного права.
Избирательный фонд определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансирования избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения [5]. Избирательный фонд кандидата, избирательного объединения представляет собой совокупность денежных средств, предназначенных для финансирования избирательной кампании; он формируется в установленном законом порядке, имеет целевое назначение и ограниченный круг источников, а также направлений расходования. Контроль над финансовой деятельностью кандидатов, избирательных объединений основывается на различных принципах. Рассмотрим подробнее эти принципы.
Принцип финансовой прозрачности прямо не закрепляется в действующем законодательстве, однако о его существовании можно сделать вывод из ряда норм Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав (в частности, ст. 58 и 59). Он означает, что избирательная кампания может финансироваться только гласно и с использованием законных источников [6]. Обособление средств избирательного фонда посредством их обязательного зачисления на специальный избирательный счет является весьма эффективным механизмом обеспечения принципа финансовой прозрачности, поскольку в таком случае есть все условия для полноценного контроля за финансовой деятельностью кандидата, избирательного объединения.
Принцип гласного и открытого формирования избирательных фондов и контроля за порядком их расходования означает, что не должна быть тайной информация о количестве средств, поступивших в избирательный фонд, и о тех лицах, которые внесли пожертвования в данный фонд (т.е. перечислили деньги на избирательный счет) [7]. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 70 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий-
ской Федерации» [8] (далее - Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы) копии финансовых отчетов зарегистрированных кандидатов, политических партий, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, передаются соответствующей избирательной комиссией в средства массовой информации в течение пяти дней со дня их получения. Такие отчеты, как и сведения о крупных финансовых операциях, предусмотренных ч. 7 вышеупомянутой статьи, подлежат обязательному опубликованию в государственных средствах массовой информации. Аналогичные нормы включены в п. 5 ст. 62 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [9] (далее - Федеральный закон о выборах Президента Российской Федерации).
Анализируя законодательство, можно выделить следующие основные положения, характеризующие статус избирательных фондов: избирательные фонды имеют временный характер и строго целевое назначение, в них должны аккумулироваться все средства, затрачиваемые на избирательные кампании; избирательный фонд создается, функционирует и ликвидируется в установленном законом порядке; ответственность за поступление и расходование средств фонда несут избирательные объединения, кандидаты; законодательство ограничивает как предельный размер взносов по каждому из видов источников формирования избирательных фондов, так и предельную сумму всех расходов из средств избирательного фонда.
Избирательные документы, создаваемые кандидатом, избирательным объединением для подтверждения надлежащего порядка финансирования своей избирательной кампании, могут быть дифференцированы следующим образом:
1) документы, необходимые для юридического оформления действий кандидата, его уполномоченного представителя по финансовым вопросам, уполномоченного представителя по финансовым вопросам избирательного объединения по открытию специального избирательного счета, на котором должны находиться денежные средства избирательного фонда;
2) документы, подтверждающие поступление денежных средств в избирательный фонд и произведение расходов из избирательного фонда;
3) финансовые отчеты, фиксирующие сводную информацию о финансовых операциях, совершаемых с использованием денежных средств из избирательного фонда.
В соответствии с п. 12 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти порядок открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов, на которые перечисляются все денежные средства, образующие избирательный фонд, устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации. При проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в органы местного самоуправления порядок открытия, ведения и закрытия указанных счетов устанавливается соответствующей избирательной комиссией субъекта Российской Федерации по согласованию с главным управлением (национальным банком) Центрального банка Российской Федерации в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Необходимо отметить, что указанными избирательными комиссиями определяется перечень избирательных документов, требуемых для открытия специального избирательного счета на основании договора банковского счета в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа. Например, в соответствии с п. 14 Порядка открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов для формирования избирательных фондов политических партий и их региональных отделений при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Центральной избирательной комиссией Российской Федерации от 12 мая 2011 г. № 10/85-6 [10] (далее - Порядок открытия специальных избирательных счетов при проведении выборов депутатов Го- ^ '
сударственной Думы), открытие специального избирательного счета политической партии, ее регионального отделения осуществляется незамедлительно по представлению соответственно уполномоченным представителем по финансовым вопросам политической партии, регионального отделения политической партии в филиал Сбербанка России следующих документов:
1) решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации об открытии специального избирательного счета, в котором указываются реквизиты филиала Сбербанка России;
2) паспорта гражданина Российской Федерации, уполномоченного представителя по финансовым вопросам политической партии, ее регионального отделения либо документа, заменяющего паспорт;
3) карточки с образцами подписей и оттиска печати;
4) нотариально удостоверенной доверенности уполномоченного представителя по финансовым вопросам политической партии (регионального отделения политической партии);
5) решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации о регистрации уполномоченного представителя по финансовым вопросам соответственно политической партии, ее регионального отделения.
Предусматривается также, что политическая партия, ее региональное отделение обязаны сообщить соответственно в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации реквизиты специального избирательного счета в течение трех дней со дня его открытия (п. 1.5 Порядка открытия специальных избирательных счетов при проведении выборов депутатов Государственной Думы). При этом создается документ, именуемый «О реквизитах специального избирательного счета в филиале Сбербанка России», форма которого утверждается в приложении к Порядку открытия специальных избирательных п п счетов при проведении выборов депутатов Государственной Думы.
Следует обратить внимание на то, что соблюдение установленного порядка формирования средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, в том числе юридически грамотное оформление соответствующих финансовых документов, подтверждающих поступление доходов и осуществление расходов, необходимо в связи с тем, что за нарушение порядка формирования и расходования средств избирательных фондов может наступить конституционно-правовая ответственность в виде принятия соответствующей избирательной комиссией решения об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов [11] или последовать обращение данной комиссии, зарегистрировавшей кандидата, политической партии, выдвинувшей кандидата, список кандидатов, в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов [12].
В соответствии с п. 12 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав порядок и формы учета и отчетности о поступлении средств избирательных фондов и расходовании этих средств устанавливаются соответствующей избирательной комиссией. Законодательством регулируется порядок внесения пожертвований юридическими и физическими лицами, устанавливаются обязательные элементы платежных документов, несоблюдение которых влечет за собой возврат денежных средств жертвователю или их перечисление в доход соответствующего бюджета.
Добровольным пожертвованием признается безвозмездное перечисление юридическим лицом денежных средств со своего расчетного счета на специальный избирательный счет кандидата, избирательного объединения либо безвозмездное внесение гражданином собственных денежных средств на специальных избирательный счет кандидата, избирательного объединения. Внесение денежных сумм на специальный избирательный счет в нарушение требований законодательства о выборах позволяет соответствующему кандидату, избирательному объединению незаконно увеличить свои агитационные возможности, нарушая ограничения, установленные законом при финансировании избирательной кампании
[13]. Избирательным законодательством регулируется порядок внесения пожертвований юридическими и физическими лицами, устанавливаются обязательные элементы платежных документов, несоблюдение которых влечет за собой возврат средств жертвователю или их перечисление в доход соответствующего бюджета.
При внесении добровольного пожертвования гражданин России указывает в платежном документе следующие сведения о себе: фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, сведения о гражданстве (п. 7 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). При внесении пожертвования юридическим лицом в платежном поручении указываются следующие сведения о нем: идентификационный номер налогоплательщика, наименование, дата регистрации, банковские реквизиты, отметка об отсутствии ограничений, установленных законодательством о выборах в отношении определенных категорий юридических лиц, которым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений (п. 8 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Платежные поручения на перечисление добровольных пожертвований на специальный избирательный счет заполняются юридическими лицами в соответствии с требованиями нормативных актов Центрального банка Российской Федерации, регулирующих порядок осуществления безналичных расчетов, по заполнению расчетных документов с учетом особенностей, установленных законодательством о выборах [п. 2.2 Порядка открытия специальных избирательных счетов при проведении выборов депутатов Государственной Думы, п. 2.2 Порядка открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов для формирования избирательных фондов кандидатов при проведении выборов Президента Российской Федерации, утвержденного постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 12 мая 2011 г. № 10/86-6 [14] (далее - Порядок открытия специальных избира-
тельных счетов при проведении выборов Президента)].
Значительные проблемы в практике применения избирательного законодательства возникают с юридической оценкой анонимных пожертвований, вносимых в избирательные фонды. В связи с предоставлением гражданам России, юридическим лицам возможности оказать материальную поддержку кандидату, избирательному объединению появляется проблема принятия пожертвований от указанных категорий лиц с нарушением требований законодательства, в том числе в части документального оформления платежных документов (поручений). Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отметила, что кандидат, политическая партия, ее региональное отделение, их уполномоченные представители по финансовым вопросам не несут ответственности за принятие пожертвований, при переводе (перечислении) которых жертвователи указали недостоверные сведения, если кандидат, политическая партия, ее региональное отделение, их уполномоченные представители по финансовым вопросам своевременно не получили информацию о неправомерности этих пожертвований [15].
Кандидат, избирательное объединение должны вести учет поступлений средств в избирательные фонды и расходования этих средств. В случае поступления в избирательный фонд пожертвования от гражданина или юридического лица, не имеющих права осуществлять такое пожертвование, либо если пожертвование было внесено с нарушением требований к его документальному оформлению или в размерах, превышающих установленные размеры, кандидат, политическая партия, ее региональное отделение обязаны возвратить эти пожертвования жертвователю в установленный срок с указанием в платежных (расчетных) документах причины возврата. Например, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации предусматривает, что если добровольное пожертвование поступило в избирательный фонд от гражданина или юридического лица, не имеющих права осуществлять такое пожертвование, или если пожертвование было внесено с нарушением установленного порядка его
34
внесения либо в размерах, превышающих допустимые размеры, кандидат обязан не позднее чем через 10 дней со дня поступления пожертвования на специальный избирательный счет возвратить его жертвователю соответственно полностью или ту его часть, которая превышает установленный максимальный размер пожертвования (за вычетом расходов на пересылку) с указанием в платежных документах причины возврата [16]. При этом пожертвования, внесенные анонимными жертвователями, должны перечисляться кандидатом, политической партией, ее региональным отделением в доход соответствующего бюджета. Невыполнение кандидатом, избирательным объединением требований законодательства о возврате ненадлежащих пожертвований рассматривается в качестве нарушения установленного порядка формирования избирательного фонда, вследствие того, что избирательный фонд формируется с использованием недопустимых пожертвований.
Верховным Судом Российской Федерации неоднократно оценивалось влияние отсутствия отдельных реквизитов в платежных документах на перечисление добровольных пожертвований как на законность пожертвований, так и на оценку соблюдения установленного порядка формирования избирательного фонда кандидата, избирательного объединения. Как правило, подход к установлению анонимности пожертвования является формальным, т.е. оценивается отсутствие предусмотренных законодательством реквизитов в платежном документе (платежном поручении) [17].
Однако возможна также оценка степени достоверности сведений, вносимых в платежные документы. Определить степень достоверности указанных сведений, вносимых жертвователем в платежные документы, возможно посредством анализа совокупности обстоятельство, указывающих на внесение пожертвований не тем лицом, которое осуществляет перечисление данных денежных средств на специальный избирательный счет. Так, Верховным Судом Российской Федерации было признано, что поскольку добровольное пожертвование гражданина - это безвозмездное внесение гражданином РФ собственных денеж-
ных средств на специальный избирательный счет кандидата, избирательного объединения, поэтому денежные средства, внесенные одним гражданином, но принадлежащие другому гражданину, при условии получения платы за данную услугу не могут считаться добровольными пожертвованиями граждан и считаются денежными средствами, поступившими в избирательный фонд с нарушением требований, предусмотренных законом. Все требуемые реквизиты в платежном документе присутствовали, однако в ходе судебного разбирательства было установлено, что денежные средства, внесенные жертвователями, им не принадлежали и были внесены по просьбе неустановленных лиц. При этом судом было приняты во внимание следующие обстоятельства: молодой возраст жертвователей (18 лет) и отсутствие у них постоянного источника дохода (они являлись студентами очной формы обучения высших учебных заведений) [18]. На этом основании судом был сделан вывод, согласно которому данные жертвователи не могут располагать свободными денежными средствами в столь значительных суммах для внесения соответствующих пожертвований. Суд пришел к выводу о том, что внесение денежных средств указанными лицами не могут быть расценены как добровольные пожертвования, под которыми следует понимать внесение на избирательный счет кандидата, избирательного объединения принадлежащих гражданину (находящихся в его собственности) денежных средств на основании его (жертвователя) собственного волеизъявления. Суд исходил из того, что фактически добровольные пожертвования внесены неустановленными гражданами, а указанные в платежных документах на внесение пожертвований сведения о жертвователях являются недостоверными, в связи с чем данные пожертвования следует признать внесенными анонимными жертвователями.
Кроме того, Верховным Судом Российской Федерации было отмечено, что законом определено право кандидата, избирательного объединения проверить правильность сведений, содержащихся в платежных документах жертвователей. Согласно п. 7 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав избирательное объединение перед
использованием полученных в избирательный фонд денежных средств вправе получить от кредитной организации - держателя специального избирательного счета заверенные копии первичных финансовых документов, подтверждающих поступление средств избирательных фондов. Как указал Суд, при должной степени осмотрительности избирательное объединение, проводя проверку первичных финансовых документов, могло заметить, что законность соответствующих пожертвований вызывает сомнения.
Верховным Судом Российской Федерации также указывалось, что кандидаты обязаны знакомиться с информацией об источниках и размерах поступлений денежных средств на счет своего избирательного фонда в учреждении банка и следить за формированием и целевым использованием средств избирательного фонда, за своевременным представлением отчетности по установленным формам и за достоверностью отчетных данных [19]. В силу многочисленности нарушений порядка формирования избирательного фонда за счет добровольных пожертвований А.В. Шапошников предлагает возложить на отделения Сбербанка России, в которых открыты избирательные счета, обязанность проверять платежные поручения, которые используются для перечисления жертвователями денежных средств на финансирование предвыборной кампании кандидата, избирательного объединения, т.е. наделить отделения Сбербанка Российской Федерации функциями агентов финансового контроля, так как они непосредственно осуществляют проверки всех представляемых документов, прием и перечисление наличных и безналичных денежных средств [20]. При этом при обнаружении недостающих сведений в указанном платежном документе, несовпадении содержащихся в нем данных с документами, удостоверяющими личность или идентифицирующими юридическое лицо, уполномоченный банк не должен принимать денежные средства наличными у физических лиц и платежные поручения на безналичное перечисление от юридических лиц.
В п. 6 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав перечислены субъекты, которым запрещено вносить по-
жертвования в избирательные фонды кандидатов, но в законе нет прямого запрета на использование денежных средств, внесенных анонимным жертвователем, если они все-таки поступили на избирательный счет кандидата. Эти средства незаконны в момент перечисления, но когда они уже влились в избирательный фонд кандидата, а кандидат не получал от банка соответствующего уведомления - нельзя говорить о незаконном характере использования данных денежных средств. Вследствие этого А.В. Шапошников полагает, что следует именно на банк - держатель счета кандидата возложить обязанность проверять законность денежных средств, переводимых на избирательный счет кандидата, и уведомлять об этом кандидата и избирательную комиссию [21]. Данное нововведение упростило бы ведение избирательной кампании кандидатам, а также контроль со стороны избирательных комиссий за формированием и использованием избирательных фондов кандидатов.
Отчетность по средствам избирательных фондов предполагает представление кандидатом, избирательным объединением в соответствующую избирательную комиссию финансовых отчетов, а также ведение учета поступления и расходования средств избирательного фонда. В соответствии с принципом целевого расходования средств избирательных фондов они могут быть использованы кандидатом, избирательным объединением только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании.
Согласно п. 9 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав кандидат, избирательное объединение не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о размере своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств своего избирательного фонда. Кроме того, Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает, что законом может быть предусмотрена обязанность кандидата, избирательного объединения одновременно с представлением документов
для регистрации представить первый финансовый отчет (п. 9 ст. 59). Например, Федеральный закон о выборах Президента Российской Федерации требует от кандидата передать такой отчет в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации одновременно с документами, необходимыми для регистрации кандидата (подп. 4 п. 1 ст. 37).
К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление средств в избирательный фонд и расходование этих средств (п. 9 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Перечень таких документов определяется комиссией, организующей выборы, при этом устанавливаются форма отчета, требования к его представлению (сброшюрованный вид, сквозная нумерация страниц, подписи уполномоченного представителя по финансовым вопросам и др.), а также порядок представления первичных финансовых документов (хронологическая последовательность по мере отражения финансовых операций на специальном избирательном счете избирательного фонда) [22].
В частности, к итоговому финансовому отчету, как правило, прилагаются следующие документы:
1) первичные финансовые документы, подтверждающие поступление средств на специальный избирательный счет избирательного фонда и расходование этих средств [23];
2) банковские справки об оставшихся средствах или о закрытии специального избирательного счета избирательного фонда [24];
3) сведения по учету поступления и расходования денежных средств избирательного фонда на бумажном носителе и в электронном виде [25];
4) пояснительная записка;
5) экземпляры предвыборных печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии иных агитационных материалов, сведения о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы [26];
6) опись документов, прилагаемых к итоговому финансовому отчету [27].
Как показывает практика, кандидаты при подаче финансовых отчетов нередко сталкиваются с проблемами, одной из главных причин которых является несвоевременное оформление всех первичных финансовых документов и, как следствие, невозможность представить отчеты в комиссию в установленные сроки. Можно рекомендовать кандидатам с самого начала финансирования избирательной кампании вести учет всех заключаемых и оплачиваемых из средств избирательного фонда договоров, прилагающихся к ним других первичных финансовых документов, которые должны быть представлены в избирательную комиссию.
Анализ правоприменительной практики показал, что многочисленные неточности в оформлении первого финансового отчета (например, неуказание даты его составления, отсутствие сведений об остатке средств на специальном избирательном счете, отсутствие обязательных приложений к отчету, указание недостоверных сведений о расходовании средств из избирательного фонда) являются нарушениями, влекущими негативные правовые последствия для кандидата. При наличии указанных дефектов Верховным Судом Российской Федерации признавалось, что первый финансовый отчет как документ установленной формы, содержащий ведения обо всех доходах и расходах избирательного фонда, в избирательную комиссию не представлен [28].
В судебной практике при оценке дефектности первого финансового отчета неоднократно рассматривалась следующая проблема: первый финансовый отчет составлен не по форме, утвержденной избирательной комиссией, однако все требуемые сведения, содержащиеся в данной форме, указанный финансовый избирательный документ содержал [29]. Например, оценивая такое обстоятельство, Верховный Суд Российской Федерации указал, что оно является формальным и несущественным нарушением закона и не может само по себе служить основанием к признанию незаконным решения о регистрации кандидата. Кроме того, то, что первый финансовый отчет не содержал отдельные сведения (например, гражданство жертвователей и название населенного пун-
кта, в котором они проживают), суд расценил как несущественные нарушения, так как из содержания других документов, полученных из соответствующего филиала Сберегательного банка РФ, можно восполнить указанную информацию [30].
В судебной практике указывалось также, что законодательство не содержит обязательного требования о заполнении платежных документов лично кандидатом (например, заполнение указанного документа может осуществляться операционистом соответствующего банка) [31]. Право распоряжения средствами избирательного фонда принадлежит, безусловно, кандидату, создавшему этот фонд. Однако сам по себе факт заполнения платежного поручения не кандидатом и не его представителем не имеет правового значения, так как простое заполнение банковского документа не предоставляет лицу, заполнившему документ, никаких правомочий по распоряжению денежными средствами, находящимися в банке на счете кандидата.
Проведенное исследование продемонстрировало на многочисленных примерах из правоприменительной практики, что различные дефекты, пусть даже технического характера, допускаемые в оформлении финансовых избирательных документов, могут поставить под сомнение законность расходов, произведенных кандидатом, избирательным объединением, а в ряде случаев даже привести к недостижению указанными субъектами желаемого политического результата.
1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2. Там же. 2002. № 24. Ст. 2253.
3. См.: Фалькина Т.Ю. Формы реализации права и механизм их осуществления : дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 34.
4. См.: ТочкинД.В. Финансирование выборов как институт конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 1. С. 49-52.
5. См.: ВолченкоВ.Н. Институт пассивного избирательного права при выборах в органы государственной власти в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2004. С. 90.
6. См.: Кучин А.С. Избирательная кампания кандидата, избирательного объединения: конституционно-правовое исследование : дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2006. С. 44.
7. См.: Шапошников А.В. Правовые основы финансирования и финансового контроля избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 35-36.
8. Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
9. Там же. 2003. № 2. Ст. 171.
10. Вестник ЦИК РФ. 2011. № 7.
11. См.: пп. 7, 8 ч. 3 ст. 44 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы; подп. 5, 9 и 10 п. 2 ст. 39 Федерального закона о выборах Президента Российской Федерации.
12. См.: пп. 4, 5 ч. 8 ст. 91 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы; подп. 4, 5, 8 и 9 ст. 39 Федерального закона о выборах Президента Российской Федерации.
13. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 октября 2008 г. по делу № 66-Г08-29 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
14. Вестник ЦИК РФ. 2011. № 7.
15. См.: п. 2.19 Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов политических партий, региональных отделений политических партий при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденная постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 12 мая 2011 г. № 10/87-6 (далее - Инструкция Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов депутатов Государственной Думы)// Вестник ЦИК РФ. 2011. № 7; п. 2.16 Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средства избирательных фондов кандидатов при проведении выборов Президента Российской Федерации, утвержденная постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 12 мая 2011 г. № 10/88-6 (далее - Инструкция Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов Президента Российской Федерации)// Вестник ЦИК РФ. 2011. № 7.
16. См.: п. 2.13 Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов Президента Российской Федерации.
17. См.: Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2008 г. по делу № 49-Г08-3; Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 октября 2008 г. по делу № 12-Г08-3 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
18. См.: Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 36-Г07-11 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
19. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2008 г. по делу № 13-Г08-3 // СПС «КонсультантПлюс».
20. См.: Шапошников А.В. Указ. соч. С. 13-14.
21. Там же. С. 91.
22. См.: пп. 4.7-4.9 Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных
38
фондов при проведении выборов Президента Российской Федерации; пп. 4.7-4.10 Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов депутатов Государственной Думы.
23. Например, в числе первичных финансовых документов, прилагаемых к итоговому финансовому отчету политической партии, регионального отделения политической партии, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации называет следующие документы: выписки филиала Сбербанка России по специальному избирательному счету соответствующего избирательного фонда; платежные поручения о перечислении добровольных пожертвований граждан, юридических лиц; платежные документы на внесение собственных средств политической партии, регионального отделения политической партии; платежные документы о возвратах неиспользованных средств соответствующего избирательного фонда; договоры на выполнение работ (оказание услуг); счета (счета-фактуры); накладные на получение товаров; акты о выполнении работ; расходные и приходные кассовые ордера; чеки контрольно-кассовых машин (см.: приложение № 11 к Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов депутатов Государственной Думы; приложение № 11 к Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов Президента Российской Федерации). При этом дополнительно указывается, что первичные финансовые документы должны содержать следующие обязательные реквизиты: наименование и дату составления документа; наименование организации, от имени которой составлен документ; содержание хозяйственной операции в натуральном и денежном выражении; наименование должности, фамилию и инициалы лица, ответственного за совершение хозяйственной операции и правильность ее оформления; личную подпись указанного лица (см.: п. 4.10 Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов депутатов Государственной Думы; п. 4.9 Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов Президента Российской Федерации).
24. См.: п. 4.8 Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов депутатов Государственной Думы; п. 4.7 Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов Президента Российской Федерации.
25. При этом кандидатом, избирательным объединением создается избирательный документ, именуемый «учет поступления и расходования денежных средств избира-
тельного фонда кандидата (политической партии)». В содержании данного документа отражается следующая информация: поступило средств в избирательный фонд (с указанием документа, подтверждающего поступление средств применительно к каждому перечислению, сделанному на специальный избирательный счет); возвращено денежных средств в избирательный фонд (ошибочно перечисленных, неиспользованных), с указанием документа, подтверждающего возврат средств; возвращено, перечислено в бюджет средств из избирательного фонда (перечисляются документы, подтверждающие возврат (перечисление) средств; израсходовано средств из избирательного фонда (при этом указывается документ, подтверждающий расход), а также реквизиты договора или счета, являющихся основанием перечисления денежных средств (см.: приложение № 1 к Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов депутатов Государственной Думы; приложение № 1 к Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов Президента Российской Федерации).
26. См.: п. 4.8 Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов депутатов Государственной Думы; п. 4.7 Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов Президента Российской Федерации.
27. См.: приложение № 13 к Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов депутатов Государственной Думы; приложение № 1 к Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов при проведении выборов Президента Российской Федерации.
28. См.: Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2004 г. по делу № 83-Г04-24 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
29. См.: Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2005 г. по делу № 7-Г05-16; Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 2 марта 2007 г. по делу № 19-Г07-5; Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 марта 2007 г. по делу № 34-Г07-5 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
30. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 марта 2007 г. по делу № 34-Г07-5 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
31. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 марта 2007 г. по делу № 19-Г07-6 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
